Административный надзор за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы


ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ Академия права и управления Научное пенитенциарное общество





Библиотечка сотрудника УИС








АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДАЕМЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ


Учебно-практическое пособие


Книга 46













Рязань
2012

ББК 67.401.133.12
    А31

Рецензенты:
        ТВ. Мифтина, кандидат юридических наук (Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе);
        В.Н. Закопырин, кандидат юридических наук (Рязанский филиал Московского университета МВД России).

Коллектив авторов:
        Д.А. Гришин, В.А. Поникаров, М.В. Карасев, А.П. Фильченко.

        Административный надзор за лицами, освобождаемыми А31 из мест лишения свободы : учеб.-практ. пособие / Д.А. Гришин, В.А. Поникаров, М.В. Карасев [и др.]. - Рязань : Академия ФСИН России, 2012. - Кн. 46. - 40 с.
        ISBN 978-5-7743-0464-6



         В учебном пособии впервые после принятия Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» рассматривается сущность административного надзора в профилактике различного рода правонарушений, кроме того, предложена модель организационной деятельности исправительных учреждений по установлению административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы.
            Пособие предназначено для курсантов и слушателей образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний, научных и практических работников УИС, а также сотрудников полиции, занимающихся осуществлением административного надзора.


ISBN 978-5-7743-0464-6

ББК 67.401.133.12
               © Коллектив авторов, 2012
               © Академия ФСИН России, 2012

                ВВЕДЕНИЕ




   Современная уголовная политика России все увереннее ориентируется на требования международных стандартов, берет курс на активную перестройку пенитенциарной системы в соответствии с передовыми достижениями развитых европейских стран. На государственном уровне и в средствах массовой информации широко обсуждаются вопросы кардинального изменения подхода к содержанию преступников в условиях изоляции от общества, преобразования некоторых видов исправительных колоний в тюрьмы, расширения спектра уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, сокращения тюремного населения. Начавшийся процесс гуманизации и в определенной части либерализации уголовной политики не может не учитывать возможных негативных последствий изменения криминальной ситуации в стране.
   Серьезную озабоченность вызывает уровень рецидивной преступности, который в зависимости от региона России колеблется от 25 до 40 %. При этом обобщенные данные говорят о том, что в 85 % случаев рецидив допускается в течение первых 3 лет после освобождения. Это свидетельствует о наличии определенных проблем, прежде всего в вопросе постпенитенциарного социального сопровождения бывших осужденных.
   Не секрет, что лишение свободы может иметь негативные последствия для личности. Среди них можно назвать нарушение или даже прекращение социальных связей, деформацию трудовой сферы жизнедеятельности осужденных, ухудшение здоровья и др. Ежегодно из мест лишения свободы освобождается около 350 тыс. лиц, большинство из которых сталкиваются с проблемами удовлетворения насущных потребностей в жилье, работе, пище, одежде. Остро стоит вопрос о непосредственном контакте освобожденного с новой социальной средой, особенно это касается лиц, осужденных к длительным срокам лишения свободы. Не следует сбрасывать со счетов и качественное ухудшение характеристики личности осуж
   Примечание. Ссылки на литературные источники приведены в конце каждой главы.


3

денных к лишению свободы, 80 % которых отбывают наказание за совершение тяжких и особо тяжких преступлений. В отношении значительной части таких лиц не удается достичь целей наказания, и они продолжают сохранять высокую степень общественной опасности и после освобождения из исправительного учреждения.
   Мерой социального контроля, исторически доказавшей свою эффективность в предупреждении рецидивной преступности, можно назвать административный надзор органов внутренних дел за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы. Эффективность данного средства профилактики административных правонарушений и преступлений обеспечивается задачами установления административного надзора - предупреждение правонарушающего поведения поднадзорных и оказание индивидуального профилактического воздействия на них в целях защиты государственных и общественных интересов.
   Впервые Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. За нарушение правил административного надзора УК РСФСР 1960 г. была предусмотрена уголовная ответственность (ст. 198.2 УК РСФСР). До недавнего времени единственным правовым основанием осуществления контроля за освобожденными был приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции», согласно которому лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы, следовало ставить на профилактический учет. Разумеется, каких-либо правоограничений освобожденных, в том числе профилактического характера, данным приказом не устанавливалось, так как эта сфера составляет исключительную прерогативу федерального законодательства. Именно поэтому важное значение приобрело принятие Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее - Федеральный закон № 64-ФЗ), который определил основания и условия индивидуальной работы с лицами, нуждающимися в усиленном профилактичес

4

ком воздействии со стороны правоохранительных органов, а также степень их ответственности за уклонение от соблюдения ограничений, устанавливаемых в судебном порядке. Данная мера введена в действие 1 июля 2011 г. и обеспечена принятием приказа МВД России от 8 июля 2011 г. № 818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
   Трудно переоценить роль уголовно-исполнительной системы в реализации данной меры социального контроля. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р) ставит перед учреждениями, исполняющими уголовные наказания, и сотрудниками ФСИН России масштабную задачу по существенному сокращению рецидива преступлений лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы, в том числе за счет повышения эффективности социальной и психологической работы в местах лишения свободы и развития системы постпенитенциарной помощи таким лицам. В связи с этим деятельность сотрудников учреждений, исполняющих уголовные наказания, по подготовке необходимых материалов для установления административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы, - одно из наиболее перспективных и востребованных направлений осуществления правоохранительной деятельности по профилактике рецидивной преступности и административной деликтности.
   Организацию административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, следует рассматривать, с одной стороны, как комплексный межотраслевой институт современного российского права, включающий в себя различные по характеру и содержанию нормы административного, уголовно-исполнительного и гражданско-процессуального права, с другой - как организационно-управленческую деятельность компетентных государственных органов, направленную на оказание административно-регулятивного воздействия на освобожденных из мест лишения свободы граждан в целях предупреждения совершения ими преступлений и ад

5

министративных правонарушений. Именно поэтому комплексное изучение вопросов административного надзора должно стать для ученых одной из наиболее перспективных тем научных исследований, а для правоприменителей - одной из первостепенных задач выполнения.
   Настоящее пособие раскрывает такое направление управленческой деятельности в данной сфере, как организация должностными лицами исправительных учреждений (ИУ) административного надзора за освобождаемыми осужденными, что особенно актуально в связи с отсутствием соответствующей внутренней инструкции ФСИН России. Работа будет интересной и полезной для практических работников ввиду фактического отсутствия современных учебно-методических, учебно-практических, а также научных публикаций по данному виду деятельности.

                ГЛАВА 1____________________________________________
                АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР В СИСТЕМЕ ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ РЕЦИДИВНОЙ ПРЕСТУПНОСТИ

                £ 1. Сущность и правовая природа административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы




   Проблеме административного надзора за лицами, вернувшимися из мест лишения свободы, посвящено значительное число публикаций¹ . Тем не менее вопрос о правовой природе данного института до сих пор не решен в отечественной науке. В правовой теории существует позиция, согласно которой данная мера административного принуждения составляет одну из форм реализации уголовной ответственности². Подобная точка зрения обоснованна.
   Административное принуждение в виде надзора может быть применено при том непременном условии, что оно является непосредственным следствием предварительного осуждения и уголовного наказания. В соответствии со ст. 3 Федерального закона № 64-ФЗ данный надзор может быть установлен в отношении следующих категорий освобожденных:
   1)   совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений;
   2)   совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение:
   а) тяжкого или особо тяжкого преступления;
   б) преступления при рецидиве преступлений;
   в)   умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, если:


7

   -    лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;
   -    лицо, отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.
   Иными словами, предпосылками для установления административного надзора, а следовательно, применения к определенным лицам свойственных этому надзору мер административного принуждения называют определенные условия уголовно-правового и уголовно-исполнительного характера.
   Еще одним обязательным условием уголовно-правового характера для осуществления административного надзора является течение срока судимости, ибо только в пределах этого срока возможен данный надзор. Погашение или снятие судимости влечет за собой невозможность осуществления административного надзора и применения свойственных ему мер административного принуждения.
   Поскольку наличие судимости у того или иного лица свидетельствует о том, что обвинительный приговор суда сохраняет в отношении его свою силу, постольку данное лицо находится в уголовно-правовых отношениях с государством, хотя оно и отбыло наказание. И эти уголовно-правовые отношения могут находиться в течение всего срока судимости или части этого срока либо в состоянии статики, когда права и обязанности сторон данных отношений не реализуются, либо в состоянии динамики, то есть реализовываться, что и имеет место в процессе административного надзора.
   Сам по себе административный надзор не образует отрасли права. Однако при его реализации возникают административно-правовые отношения, которые можно выделить в самостоятельную

8

группу отношений, регулируемых строго определенным комплексом административно-правовых норм. В то же время данный надзор имеет и уголовно-правовую природу, поскольку в процессе его осуществления опосредованно (через административно-правовые отношения) реализуются уголовно-правовые отношения. В этом случае меры административного принуждения в виде правовых ограничений административного надзора представляют собой форму выражения уголовной ответственности, форму продолжения ее реализации в отношении лиц, за которыми данный надзор установлен. Таким образом, правовая природа административного надзора смешанная, чем и вызвано его рассмотрение в качестве института административного права, а также криминологии³.
   В соответствии со ст. 1 Федерального закона № 64-ФЗ административный надзор представляет собой осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за установленным судом временным ограничением прав и свобод лица, освобожденного из мест лишения свободы, а также за выполнением определенных обязанностей. Преследуя цель защиты государственных и общественных интересов, применение надзора - сугубо профилактическая задача (ст. 2 Федерального закона № 64-ФЗ):
   1)   по предупреждению совершения поднадзорными преступлений и других правонарушений;
   2)   оказанию на них индивидуального профилактического воздействия.
   Учитывая эти задачи, некоторые ученые рассматривают административный надзор как меру пресечения правонарушений⁴. Полагаем, что такой подход не обладает достаточными основаниями, поскольку надзор не предназначен для прекращения готовящихся преступлений или иных правонарушений. Данная мера принуждения прежде всего направлена на предупреждение возможных преступлений в будущем. Другими словами, основанием административного надзора следует признать неблагоприятный криминологический прогноз поведения лица после освобождения, но без конкретизации места, времени и способов совершения преступления.

9

   Рост уровня рецидивной преступности в обществе в последнее время и отсутствие видимых результатов борьбы с этим негативным явлением обозначили проблему необходимости совершенствования нормативно-правового обеспечения деятельности правоохранительных органов. Именно поэтому 6 апреля 2011 г. был принят Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»⁵. Этот нормативный акт направлен прежде всего на предупреждение рецидивной преступности.
   Несмотря на различие в подходах, позициях, мнениях, конечная цель одна - как можно надежнее защитить общество от преступных посягательств, в первую очередь со стороны тех, кто уже понес наказание за ранее совершенные преступления. В то же время в решении проблемы должен превалировать взвешенный научно обоснованный подход, исключающий поспешное принятие подзаконных нормативных актов в исследуемой области общественных отношений.
   Задачи административного надзора и его действенность апробированы исторически. Следует отметить, что до 90-х годов XX века в нашей стране существовала четко продуманная система предупреждения совершения преступлений лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Основные составляющие данной системы - меры, направленные на социальную реабилитацию ранее судимых лиц, индивидуальная профилактическая работа с ними; осуществление в отношении отдельных категорий лиц, освобожденных из мест лишения свободы, административного надзора со стороны правоохранительных органов⁶.
   В данной системе предупреждения были задействованы различные государственные органы, службы, подразделения, начиная с учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, заканчивая социальными службами, которые решали вопросы бытового и трудового устройства ранее судимых⁷.
   Немаловажная роль в этой работе отводилась трудовым коллективам, общественным формированиям, представителям общественности⁸ . Деятельность каждого субъекта предупреждения рецидива преступлений основывалась на конкретных нормативно-пра

10