УДК 342.745
ББК 67.401.213
С50

Смирнов, Д.А.
Российское государство и полицейская реформа: истори
коправовое исследование : монография / Д.А. Смирнов. –
М. : АльфаМ, 2013. – 192 с. – (Ligitimitate legem et ordinem).

ISBN 9785982813367

В предлагаемой монографии из серии «Legitimitate legem et ordinem»
(«Законность и правопорядок») рассматриваются наиболее значимые, ак
туальные и вместе с тем недостаточно изученные проблемы формирования,
организации и функционирования института полиции. Ценность работы
заключается в том, что автор предлагает оригинальную, отличную от обще
признанной трактовку некоторых давно устоявшихся и прочно утвердив
шихся в юридической науке понятий.
Для научного юридического сообщества. Представляет интерес для со
циологов, политологов, государствоведов.

УДК 342.745
ББК 67.401.213

© Смирнов Д.А., 2013
© «АльфаМ». Оформление, 2013

С50

ISBN 9785982813367

ВВЕДЕНИЕ

Социальноэкономические и политические
изменения, которые произошли в нашей стране за послед
ние 20 лет, а также развитие информационнокоммуникаци
онных систем поставили перед Министерством внутренних
дел (МВД) России новые задачи, к решению которых оно
оказалось не готово. Следствием этого стали падение уровня
законности и дисциплины среди личного состава, резонанс
ные происшествия с участием сотрудников и руководителей
органов внутренних дел, грубое и циничное нарушение прав
граждан. Все это негативно отразилось на формировании
имиджа сотрудников органов внутренних дел, сказалось на
престиже службы. Объективно назрела необходимость со
вершенствования форм и методов работы с кадрами, прове
дения системной воспитательной работы, изменения крите
риев оценки показателей служебной деятельности сотруд
ников органов внутренних дел.
Для решения перечисленных и многих других накопив
шихся проблем в сфере внутренних дел в настоящий момент
проводится реформа МВД России, а также целый ряд иных
организационных и нормотворческих мероприятий, цель
которых – навести порядок в ведомстве, укрепить режим за
конности, создать барьеры на пути разрастания коррупции1.
Федеральный закон «О полиции»2 ознаменовал собой
формирование качественно нового органа государственной
власти. И дело здесь не в простом переименовании милиции
в полицию (хотя необходимо отметить, что Россия до недав
него времени была чуть ли не единственным государством –

1 Овчинников Н.А. Административноправовое регулирование
обеспечения законности в системе МВД России : автореф. дис …
канд. юрид. наук. М., 2011. С. 3.
2 Федеральный закон от 07.02.2011 № 3ФЗ (в ред. от 25.06.2012
№ 88ФЗ) // Российская газета. 2011. 8 февраля; Российская газе
та. 2012. 27 июня.

членом Совета Европы, которое с советских времен сохра
нило название «милиция»). Возвращение милиции ее исто
рического наименования «полиция», как представляется,
означает возвращение к общепризнанным международным
сообществом правовым нормам, что отражается в новых
концептуальных подходах, иных принципах организации и
деятельности полиции как одного из важнейших гарантов
обеспечения конституционной законности и правопорядка
в стране. Новое название органа правопорядка выражает его
профессиональную сущность.
Термин «полиция» исторически, филологически и
юридически апробирован, традиционен, универсален и
имеет ряд несомненных достоинств. С одной стороны, ап
парат, в полномочия которого входит выполнение важ
нейших обязанностей по охране общественного порядка
и обеспечению общественной безопасности во всех стра
нах мира, представляет собой универсальный инструмент
принуждения и в большинстве стран называется полици
ей. Именно этот аппарат в первую очередь охраняет обще
ственный порядок, публичную безопасность, жизнь, здо
ровье и имущество граждан. С другой стороны, термин
«полиция» объединяет в одну систему все надзорнопри
нудительные органы (как милитаризованные, так и граж
данские), которые применяют административное принуж
дение и административную юрисдикцию в целях охраны
общественного порядка, т.е. осуществляют полицейскую
деятельность.
Наконец, термин «полиция» достаточно четко отделя
ет полицейскую деятельность от управленческой. Это
предполагает, что в полиции должны служить только те со
трудники, которые выполняют исключительно полицей
ские функции.
Долгое время сотрудниками милиции являлись также со
трудники кадровых, финансовых, тыловых и других подраз
делений, что, наверное, не совсем правильно, так как под
полицейской деятельностью в самом общем плане следует
понимать особый вид государственноуправленческой дея
тельности, направленной на охрану общественного порядка,
обеспечение общественной (и любой другой) безопасности

6
Введение

и связанной с применением государственного принужде
ния1.
В целом необходимо отметить, что создание полиции
объективно вызвано назревшей необходимостью проведе
ния широкомасштабной реформы органов внутренних дел
Российской Федерации, предполагающей среди прочего ин
теграцию России в мировое полицейское сообщество. Это,
как представляется, положительно скажется на деятельно
сти всей системы правоохранительных органов России.
Вопросы недостаточной материальной обеспеченности
при наличии широких полномочий и не менее обширных
обязанностей сотрудников милиции не находили эффек
тивного разрешения и являлись коррупционно опасным
фактором. Многосложность обязанностей и избыточность
кадрового состава затрудняли эффективную организацию
работы. Все более очевидной становилась неудовлетворен
ность общества результатами и формами деятельности ми
лиции. Осознание этих обстоятельств привело к преобразо
ванию милиции в полицию и принятию радикальных мер
по приведению организации и деятельности органов внут
ренних дел в соответствие с современными принципами
построения и функционирования органов государственной
власти.
Как отметил Д.А. Медведев на Всероссийском координа
ционном совещании руководителей правоохранительных
органов, состоявшемся 21 февраля 2011 г., задача проводи
мых реформ – сделать так, чтобы правоохранительная систе
ма «стала современной, более надежной и, естественно, в
большей степени ориентированной на защиту наших граж
дан от беззакония и коррупции». Реализуемая в настоящее
время реформа МВД России является очередным важней
шим шагом модернизации страны и ее государственного
управления.
Инициатором реформы ведомства стал Президент РФ
Д.А. Медведев, который 24 декабря 2009 г. подписал Указ
«О мерах по совершенствованию деятельности органов

Введение
7

1 Гончаров И.В. Создание в России полиции: переименование
или изменение содержания? // Российская юстиция. 2010. № 12.
С. 60.

внутренних дел Российской Федерации»1. В этом документе
ключевыми шагами реформирования были заявлены: регу
лярная ротация руководящего состава, 20процентное со
кращение кадров, избавление МВД от непрофильных функ
ций, увеличение зарплаты и повышение социальной защи
щенности сотрудников.
Главной целью реализуемой реформы является создание
современной и эффективной правоохранительной системы
в России. Совершенствование органов внутренних дел Рос
сийской Федерации – это профильная стратегическая зада
ча, поскольку без комплексного решения проблем в право
охранительной сфере невозможно добиться успехов в работе
по эффективной защите прав и свобод граждан от преступ
ных посягательств. Выступая с ежегодным Посланием Феде
ральному Собранию, Президент РФ подчеркнул, что «мо
дернизация только тогда даст ожидаемый эффект, когда в
обществе будут действовать справедливые законы, функ
ционировать независимые и уважаемые суды и органы пра
вопорядка, которые пользуются настоящим доверием граж
дан»2.
В ходе реформирования был учтен и положительный оте
чественный и международный опыт полицейского строи
тельства, максимально полно использованный примени
тельно к российским условиям.
Столь радикальная и масштабная реорганизация МВД
реализуется впервые. Проводимые ранее преобразования за
трагивали лишь отдельные сферы деятельности. Теперь же
поставлена задача выстроить качественно работающую сис
тему и добиться высокой правовой дисциплины сотрудников.
Первым шагом стало создание прочной законодательной
базы, основу которой составил подготовленный по инициа
тиве Президента РФ Федеральный закон «О полиции» от
7 февраля 2011 г. № 3ФЗ.

8
Введение

1 Указ Президента Российской Федерации от 24.12.2009 № 1468
(в ред. от 01.03.2011 № 254) «О мерах по совершенствованию дея
тельности органов внутренних дел Российской Федерации» // Рос
сийская газета. 2009. 28 декабря; Российская газета. 2011. 7 марта.
2 Российская газета. 2010. 1 декабря.

Этот закон раскрывает понятие «полиция» через призму
социальной роли органа правопорядка в российском обще
стве. Так, согласно ч. 1 ст. 1 «Назначение полиции», она пред
назначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граж
дан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без
гражданства, для противодействия преступности, охраны
общественного порядка, собственности и для обеспечения
общественной безопасности. При этом полиция незамедли
тельно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее за
щите от преступных и иных противоправных посягательств.
Здесь законодатель не упоминает о принудительном по
тенциале полиции, что было характерно для определения ми
лиции. Не раскрыто и содержание понятий «общественный
порядок» и «общественная безопасность», которые до настоя
щего времени не определены на законодательном уровне1.
Закон не определяет задачи полиции, а в ст. 2 говорит об
основных направлениях ее деятельности:
1) защита личности, общества, государства от противо
правных посягательств;
2) предупреждение и пресечение преступлений и админи
стративных правонарушений;
3) выявление и раскрытие преступлений, производство
дознания по уголовным делам;
4) розыск лиц;
5)
производство по делам об административных правонару
шениях, исполнение административных наказаний;
6) обеспечение правопорядка в общественных местах;
7) обеспечение безопасности дорожного движения;
8) контроль за соблюдением законодательства РФ в облас
ти оборота оружия;
9)
контроль за соблюдением законодательства РФ в области
частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;
10) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной
основе;
11) государственная защита потерпевших, свидетелей и
иных участников уголовного судопроизводства, судей,

Введение
9

1 Василенко Г.Н. Административное законодательство в услови
ях применения норм Федерального закона «О полиции» // Адми
нистративное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 30.

прокуроров, следователей, должностных лиц правоохра
нительных и контролирующих органов, а также других
защищаемых лиц;
12) осуществление экспертнокриминалистической деятель
ности.
Как видно из данного перечня, осуществление предвари
тельного расследования по уголовным делам не входит в за
дачи полиции.
В основных направлениях деятельности полиции было за
креплено ее правоохранительное предназначение в обществе.
Заложенная в Законе новая социальная модель органов право
порядка основывается на выполнении профессиональных по
лицейских функций. Во главу угла поставлена безопасность
личности, защита ее прав и законных интересов от противо
правных посягательств. Основным направлением деятельно
сти становится предупреждение и профилактика преступле
ний и административных правонарушений.
Был кардинально решен вопрос о несвойственных поли
ции функциях. В Законе не содержатся ранее закрепленные
за милицией функции: содержание в специально отведенных
помещениях органов внутренних дел иностранных граждан,
подлежащих депортации по решению суда; сопровождение в
центр временного размещения и охраны лиц, получивших
свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании бе
женцами, и прибывших с ними членов их семей; подача за
явления о государственной регистрации рождения найден
ного (подкинутого) ребенка, родители которого неизвестны;
обеспечение прибытия граждан, подлежащих призыву на
военную службу, на мероприятия, связанные с призывом;
ведение реестра дисквалифицированных лиц и предоставле
ние информации, содержащейся в этом реестре; контроль за
применением контрольнокассовой техники; контроль за
соблюдением пограничного режима и режима в пунктах
пропуска через государственную границу; обеспечение об
щественного порядка при проведении поисковой работы;
обеспечение правопорядка на месте совершения исполни
тельных действий и применение мер принудительного ис
полнения; розыск собственника безнадзорных животных;
выдача разрешений на хранение и перевозку автомобиль

10
Введение