Административная ответственность



Л. А. Калинина





                Административная ответственность




Учебное пособие

Ответственный редактор заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор
Л.Л. Попов











Издательство НОРМА Москва, 2009

УДК 342.9.03(470+571)(075.8)
ББК 67.401.041(2Рос)я43
      К17


            Сведения об авторе


   Людмила Александровна Калинина — кандидат юридических наук, доцент.











            Калинина Л. А.


К17 Административная ответственность : учеб. пособие / Л. А. Калинина ; [отв. ред. Л. Л. Попов]. — М. : Норма, 2009. — 496 с.
         ISBN 978-5-91768-055-2 (в пер.)

         В учебном пособии рассматриваются место административной ответственности в системе административного принуждения, понятие, юридические признаки и состав административного правонарушения, правила назначения административных наказаний, производство по делам об административных правонарушениях.
         Пособие подготовлено на основе программы по административному праву и административной юрисдикции, преподаваемых на кафедре административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина. Законодательство об административных правонарушениях используется по состоянию на 15 июля 2009 г.
         Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, должностных лиц, осуществляющих юрисдикционные полномочия, практикующих юристов и предпринимателей.
УДК 342.9.03(470+571)(075.8)
                                     ББК 67.401.041(2Рос)я43

                              © Калинина Л. А., 2009
                              © ООО «Юридическое издательство
ISBN 978-5-91768-055-2         НОРМА», 2009

Оглавление

Введение ..............................................8

Глава 1. Предмет, задачи и система курса «Административная ответственность».
        Законодательство об административной ответственности ..........11
     § 1. Административная ответственность как правовой институт в системе административного права ......11
     § 2. Становление и развитие законодательства об административной ответственности ..............20
     § 3. Современное состояние законодательства об административных правонарушениях ..............26
     § 4. Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях ..............32

Глава 2. Административное правонарушение и административная ответственность ...........45
     § 1. Административная ответственность
         как вид юридической ответственности: понятие, признаки ...........................45
     § 2. Административное правонарушение
         как основание административной ответственности: понятие, признаки ...........................49
     § 3. Юридический состав административного правонарушения ................55
     § 4. Виды юридических составов административных правонарушений, основания их классификации .......73

Глава 3. Административные наказания ..................83
     § 1. Понятие и цели административного наказания...83
     § 2. Виды административных наказаний ............86
     § 3. Назначение административного наказания .....106

Оглавление

Глава 4. Производство по делам об административных правонарушениях .................119
     § 1. Понятие и содержание производства по делам об административных правонарушениях ............119
     § 2. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях ...........125
     § 3. Участники производства по делам об административных правонарушениях ...........136

Глава 5. Доказывание и доказательства ..............144
     § 1. Предмет доказывания ......................144
     § 2. Понятие и виды доказательств .............147
     § 3. Собирание и оценка доказательств .........163

Глава 6. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.........168
     § 1. Виды мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях ............168
     § 2. Правовые гарантии применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях ............176

Глава 7. Возбуждение дела об административном правонарушении...................183
     § 1. Понятие и назначение стадии возбуждения дела об административном правонарушении..............183
     § 2. Протокол (постановление) по делу об административном правонарушении..............188

Глава 8. Рассмотрение дела об административном правонарушении...................199
     § 1. Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении..............199
     § 2. Рассмотрение дела об административном правонарушении по существу .....................205
     § 3. Вынесение решения по делу об административном правонарушении..............210
     § 4. Особенности рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации..................218

Оглавление

7

Глава 9. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях........222
     § 1. Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении..............222
     § 2. Подготовка и рассмотрение жалобы на постановление по делу об административном правонарушении.............227
     § 3. Особенности пересмотра дел
        об оспаривании решений
        о привлечении к административной ответственности в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации........................240

Глава 10. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.................245
     § 1. Правовые основы исполнительного производства ...245
     § 2. Особенности исполнения конкретных видов административных наказаний .....................249

Глава 11. Общая характеристика отдельных видов административных правонарушений ....................259
     § 1. Административные правонарушения, посягающие на права граждан ...................259
     § 2. Административные правонарушения в области дорожного движения ..................287
     § 3. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности ....327
     § 4. Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг ............................379
     § 5. Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил) .................461

Введение

   Проблема административной ответственности всегда привлекала к себе пристальное внимание и теоретиков и практиков. После принятия Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) эта тема является особенно значимой. Несмотря на развернувшуюся в юридической науке на стадии разработки проекта Кодекса дискуссию по вопросам понятий административной ответственности и административного правонарушения, принципов законодательства об административных правонарушениях, системы административных наказаний и правил их назначения, видовой классификации юридических составов, подведомственности и подсудности, производства по делам об административных правонарушениях, не все концептуальные взгляды ученых были восприняты законодателем.
   Итоги почти 10-летней практики правоприменения КоАП РФ говорят о наличии проблем в реализации ряда его положений. Одна из них касается соотношения нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушениях РФ и субъектов РФ. Именно с этой позиции на современном этапе представляется важным уяснение организационно-правового механизма федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях, выявление между ними концептуальных противоречий, с тем чтобы эти правовые регуляторы действовали системно и эффективно.
   Соотношение норм КоАП РФ и законов об административной ответственности субъектов РФ свидетельствует о том, что региональный законодатель, пользуясь предоставленным ему КоАП РФ правом устанавливать административную ответственность, с увлеченностью включился в этот процесс. Во многих субъектах РФ приняты либо собственные кодексы, либо отдельные законы об административной ответственности. Вместе с тем сформировавшаяся в российских регионах практика регулирования административной ответственности не может не вызывать критической оценки. Тенденции нормотворческой дея-

Введение

9

дельности субъектов РФ позволяют сделать вывод об установлении в регионах административной ответственности, как правило, с нарушением нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушениях, а именно: ответственность установлена за нарушение правил и требований, урегулированных федеральным законодательством.
   Кроме того, реализация ст. 1.3 КоАП РФ высветила также собственно внутренние проблемы законодательства об административных правонарушениях. Дублирование субъектами РФ юридических составов, предусмотренных КоАП РФ, несоблюдение требований Конституции РФ, предъявляемых к юридической технике при формулировании административных запретов, дополняя существующие недостатки и пробелы правового регулирования административной ответственности на федеральном уровне, дают основание говорить об утрате важнейшего качества КоАП РФ — его правовой определенности. В правоприменительной практике это зачастую оборачивается своеволием и произволом субъектов административной юрисдикции, ведет к снижению эффективности правоохранительной и предупредительной роли административной ответственности. В связи с этим возникает правомерный вопрос о поиске путей совершенствования административно-деликтной политики государства в сфере правового регулирования административной ответственности не только на региональном, но и на федеральном уровне.
   По-видимому, это направление работы должно быть тесно связано с разработкой такой теоретической модели КоАП РФ, в которой было бы учтено все положительное из правотворческого и правоприменительного опыта, использованы достижения смежных отраслей законодательства, осмыслена и реализована практика зарубежных стран.
   Правоприменительная практика указывает и на необходимость законодательного регулирования в рамках КоАП РФ порядка и условий применения мер обеспечения по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности отдельных категорий лиц, выполняющих определенные государственные функции (в частности, это касается депутатов субъектов РФ, в отношении которых такой порядок федеральным законодателем не установлен), мер административного выдворения и депортации иностран

Введение

ных граждан с учетом мнений, высказанных органами и учреждениями Европейского Союза по данному вопросу. Конечно, речь идет не о прямом заимствовании иностранных правовых институтов, а о понимании современных подходов к административно-правовому регулированию, в основе которых лежат общечеловеческие ценности и представления об идеалах демократического государства.
   Ясно, что от конструирования новых моделей и подходов совершенствования законодательства об административных правонарушениях до их практической реализации немалая дистанция. Ее необходимо преодолеть, и сделать это можно, только опираясь на глубокое познание административной ответственности и как разновидности юридической ответственности, и как правового института в системе административного права, и как комплекса научных взглядов, в котором существует строгая логическая зависимость одних элементов от других в общей системе юридической науки. Очевидно, что любой вопрос, возникающий в процессе реализации и применения законодательства об административных правонарушениях, требует системного подхода к его разрешению.
   Отсюда вывод о важности настоящего учебного пособия. Все аспекты, рассматриваемые в нем, тесно связаны между собой, что позволяет раскрыть существенные стороны законодательства об административных правонарушениях. Поставленная в этом учебном пособии задача уяснения сущностной, функциональной и процессуальной природы института административной ответственности предполагает задействование всего комплекса методологического арсенала, используемого при изучении юридических дисциплин и являющегося опорным, исходным пунктом как в учебном процессе, так и в правоприменительной деятельности, а также в работе по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях.

Глава 1

Предмет, задачи и система курса «Административная ответственность». Законодательство об административной ответственности

§ 1. Административная ответственность как правовой институт в системе административного права

   Административная ответственность как правовой институт представляет собой совокупность внутренне согласованных юридических норм, регулирующих возникновение, изменение и прекращение общественных отношений в связи с совершением административного правонарушения и назначением административного наказания. Раскрывая содержание этого правового института административного права, следует подчеркнуть условный характер его названия. В научной литературе много лет ведутся дискуссии по вопросу о том, можно ли рассматриваемую совокупность правовых норм именовать административной ответственностью или целесообразнее ее определять как административно-деликтное право либо административную юрисдикцию. Очевидно, что достичь консенсуса по этому вопросу пока сложно, поскольку при всей общепризнанности и широкой распространенности научных взглядов на данную проблему они отражают лишь отдельные подходы к определению, и не являются универсальными¹. Позиция авторов, поддерживающих термин «административно-деликтное право», раскрывает содержание только материальных норм об административной ответственности, касающихся понятия, признаков административного правонарушения и видов юридических составов. Термин «деликт» в общепринятом понимании означает правонарушение,

    ¹ См.: Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979; Шергин А. П. Статус норм об административных правонарушениях // Административное право: теория и практика. М., 2002; Административная деликтность: проблемы науки // Актуальные вопросы административно-деликтного права. М., 2005.

Глава 1. Предмет курса «Административная ответственность»

т. е. незаконное действие, проступок, преступление. Для определения административной ответственности необходимо еще акцентирование внимания на административных наказаниях, правилах их назначения, органах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, наконец, процессуальных аспектах, которые занимают значительное место в системе норм об административной ответственности.
   Попытка привязать систему норм об административной ответственности к термину «административная юрисдикция» также неясна как для нарушителей, так и для правоприменителей. Административная юрисдикция как государственно-властная деятельность состоит в применении закона к юридическим конфликтам и принятии по ним правовых актов. С административной юрисдикцией связывается способ защиты нарушенных прав и интересов субъектов административно-правовых отношений. Потребность в юрисдикционной защите появляется в случаях, когда возник спор о праве либо нарушены правовые предписания.
   В практике реализации исполнительной власти непосредственное административное принуждение (без применения мер ответственности) используется достаточно широко и, что не менее важно, достаточно широким кругом должностных лиц. В частности, принуждение используют практически все контрольно-надзорные органы исполнительной власти (их должностные лица). При этом процессуальное оформление применения подобных мер принудительного характера осуществляется на различном юридическом уровне. К примеру, оно имеет место в законодательных актах антимонопольного законодательства, о стандартизации, об экологической экспертизе, в Таможенном кодексе РФ (далее — ТК РФ) и т. п. Такого рода документы (положения, правила и проч.) утверждаются и Правительством РФ: о порядке проведения государственной экологической экспертизы; о государственном ветеринарном надзоре; о порядке осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи; об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор; о проведении экспертизы и контроля за вывозом культурных ценностей; о государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов; о проведении государствен

§ 1. Административная ответственность как правовой институт

13

ной экспертизы условий труда; об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга); об осуществлении радиоконтроля и т. д. Таким образом, налицо значительное количество мер, не имеющих характера административной ответственности. При этом их процессуальная обеспеченность также очевидна. Следовательно, наличие административного правонарушения — обязательный, но не единственный признак юрисдикции. Административная юрисдикция шире, чем применение административной ответственности. В этих условиях использование термина «административная ответственность» как оправдывающего себя на протяжении многих лет подходит более всего.
   Итак, административная ответственность как институт в системе административного права характеризуется следующими чертами.
   Предметом правового регулирования административной ответственности наряду с управленческими отношениями выступают налоговые, земельные, таможенные, экологические и иные общественные отношения. Характер и содержание регулируемых общественных отношений, метод реализации, правовые позиции субъектов свидетельствуют о самостоятельной группе деликтных отношений, имеющих административно-правовую направленность. В юридической литературе они именуются отношениями административной ответственности, или административно-деликтными отношениями.
   Особенностью указанных правоотношений является то, что в большинстве случаев они возникают, изменяются и прекращаются в сфере функционирования исполнительной власти в процессе реализации контрольно-надзорной деятельности большого числа государственных органов в отношении организационно не подчиненных коммерческих и некоммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований. Поэтому в административно-деликтных отношениях всегда в той или иной форме, в том или ином объеме находит выражение публично-правовой, а значит, государственный интерес, связанный с обеспечением управленческих целей. Применительно к административной ответственности субъектами правоотношения выступают, с одной стороны, физические и юридические лица, должностные лица,