Конституционно-правовые основы народовластия в России и Италии

Федеральное государственное бюджетное образовательное 

учреждение высшего профессионального образования

Р О С С И Й С К А Я  А К А Д Е М И Я  П РА В О С У Д И Я

Конституционно-правовые  

основы народовластия  

в России и Италии

Материалы V Международной 

научно-практической конференции,

проведенной Российской академией правосудия 
совместно с Обществом российско-итальянской 

дружбы им. М. Горького в г. Неаполе (Италия)

30 – 31 января 2012 г.

Москва

2012

УДК 342
ББК 67.400
        К 64

Ответственные  редакторы:

Витрук Н. В., заведующий кафедрой конституционного права РАП, 
доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного 
Суда Российской Федерации в отставке, заслуженный деятель 
науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской 
Федерации;

Нудненко Л.А., заместитель  заведующего  кафедрой  конституционного права РАП, доктор юридических наук, профессор, почетный  работник  высшей  профессиональной  школы  Российской 
Федерации

К 64  
 Конституционно-правовые  основы  народовластия  в  России 

и  Италии. Материалы  V  Международной  научно-практической 
конференции / Под ред. Н. В. Витрука и Л. А. Нудненко. — М.: 
РАП, 2012.

 
 
ISBN 978-5-93916-343-9

 
 
Сборник содержит доклады участников V Международной научно
практической конференции, посвященной конституционно-правовым 
основам народовластия в России и Италии. Конференция состоялась 
в г. Неаполе (Италия) 30 – 31 января 2012 г.

 
© Коллектив авторов, 2012

ISBN 978-5-93916-343-9 
© Российская академия правосудия, 2012

СОДЕРЖАНИЕ

Витрук Н. В. Народовластие как конституционная ценность   .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5
Колюшин Е. И. Русская и российская конституционно-правовые 
системы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 18
Шаповал В. Н. Демократия как категория конституционализма  .  .  .  .  .  .  . 30
Марино И. Права человека в России. Историко-правовой анализ   .  .  .  .  .  .  .
разработки концепций конституционной комиссии в начале 
90-х годов ХХ века  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 38
Чиркин В. Е. Способы формирования верхних палат современного 
парламента: достоинства и недостатки .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 60
Нудненко Л. А. Некоторые проблемы законодательного регулирования 
непосредственной демократии в Российской Федерации  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 72
Nazzaro U. Democratic Systems and migrations: the E. U. and Italian 
policy against the migrants  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 85
Гранкин И. В. Конституционная основа местного самоуправления 
в Российской Федерации  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 94
Шугрина Е. С. Особенности муниципальной демократии 
в материалах правоприменительной практики   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 103
Полянский В. В. Конституционные основы гармонизации 
социальных интересов в системе публичной власти  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 114
Тхабисимова Л. А. Демократия, централизация и децентрализация 
в современной России   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 124
Комкова Г. Н. К вопросу о равенстве статуса депутатов 
законодательного (представительного) органа субъекта 
Российской Федерации  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 131
Нарруто С. В. Права личности и их конституционно-судебная 
защита в России   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 138
Овсепян Ж. И. Закон о статусе полиции в Российской Федерации 
и права и свободы человека и гражданина  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 149
Несмеянова С. Э. Конституционное правосудие — обязательный 
элемент демократических преобразований  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 167

Конституционно-правовые основы народовластия в России и Италии

Грачева Е. Ю. Государственный финансовый контроль как важнейшее 
условие развития процессов демократии в современной России   .  .  .  .  . 175
Ливеровский А. А. Взаимодействие европейской и исламской 
культур: обычное право как пограничный эффект   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 184
Дудко И. Г. О понятии «европейское конституционное наследие»  .  .  .  . 199
Кононов К.А. Плюралистическое народовластие: проблемы 
конституционно-правового регулирования в России   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 204
Грачев Н. А. К вопросу о роли и месте государства в глобальном 
экономическом кризисе  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 219

Н. В. Витрук

д-р юрид., профессор,
заслуженный деятель науки РФ,
заслуженный юрист РФ,
судья Конституционного Суда РФ 
в отставке, зав.кафедрой
конституционного права РАП (г.Москва)

Народовластие как конституционная ценность 

В демократическом правовом государстве конституция являет
ся высшей формой воплощения официальной воли народа — суверена. Конституция Российской Федерации в качестве основы 
конституционного строя закрепляет народовластие, народный и государственный суверенитет. Суверенитет народа и народовластие 
находятся в органическом единстве: суверенитет народа служит основой, источником власти народа, порождает народовластие. Теория народного суверенитета предполагает, во‑первых, верховенство 
и полновластие народа, во‑вторых, неограниченность народного 
суверенитета, в‑третьих, его неотчуждаемость, в‑четвертых, его 
адекватные конституционно-правовые формы выражения.1 Традиционно в республиканских конституциях источником власти объявляется народ и провозглашается народовластие. Представление 
о народе как исходном и конечном пункте легитимации любой власти является базовым в понимании демократии и демократического 
управления. Народ осуществляет власть самостоятельно и свободно, в полном соответствии с его суверенной волей и собственными, 
коренными интересами.

1 Астафичев П. А. Народный суверенитет: понятие, содержание, конститу
ционные формы выражения//Конституционное и муниципальное право. 2004. 
№ 4. С. 2 – 10.

Конституционно-правовые основы народовластия в России и Италии

6

Народный и государственный суверенитет тесно взаимосвязаны 

и взаимодействуют друг с другом, не теряя качеств самостоятельности. Государственный суверенитет вторичен по отношению к суверенитету народа, ибо источником власти является народ. В соотношении государства и гражданского общества может быть две 
тенденции — консолидация государства с обществом либо отчуждение от него. Легитимность государственной власти, ее сила и авторитет зависят от степени единения государства с гражданским 
обществом, от полноты выражения и защиты общенародных интересов в сочетании с корпоративными, групповыми интересами 
и интересами индивидов.

Государство обладает относительной самостоятельностью 

по отношению к гражданскому обществу и народу. Поэтому государственная власть не всегда и не во всем может совпадать с властью народа (это проблема отчуждения власти от народа, а также 
захвата, узурпации государственной власти). Реальное народовластие должно быть обеспечено соответствующими конституционно-правовыми механизмами и средствами. Конституционное 
положение о народовластии превращается в пустую декорацию, 
в имитацию народовластия, если конституция и законодательство не устанавливают эффективных механизмов действия институтов прямой и представительной демократии, организации 
выборов, участия в них политических партий и иных общественных объединений, возможностей осуществления законной протестной и политической оппозиционной деятельности, народной 
законодательной инициативы, реализации институтов наказов, 
досрочного отзыва, добровольной отставки и т. д. Должна быть 
предусмотрена целая система мер, направленная против разрушительных для народовластия факторов и явлений, подрывающих потенциал народовластия, искажающих его смысл, таких 
как власть капитала, использование властью своего административного ресурса в отношениях со СМИ, в проведении выборов, 
бесконтрольность и безответственность в деятельности депутатов и должностных лиц, и т. д.

Конституция Российской Федерации 1993 г., принятая всенарод
ным голосованием, в ст. 3 закрепляет:

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти 

в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

 
Н. В. Витрук 

Народовластие как конституционная ценность 

7

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также че
рез органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа явля
ются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. 

Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется 
по федеральному закону.

Конституция Российской Федерации создает необходимые пра
вовые основы для реализации вышеназванных условий осуществления народовластия в стране. Для реального осуществления 
конституционного идеала народовластия необходимо: во‑первых, 
законодательное обеспечение в соответствии с общемировыми стандартами прав граждан на проведение и участие в референдумах 
по особо значимым вопросам жизни народа, избирательных прав 
граждан в процессе систематически проводимых выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы, представительных (законодательных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, представительных органов местного 
самоуправления, во‑вторых, проведение свободных и честных выборов без использования административного ресурса, без манипулирования общественным сознанием через средства массовой 
информации, без фальсификаций и подлогов, в‑третьих, функционирование органов публичной власти и их должностных лиц во имя 
«общего блага», социальной справедливости, обеспечения интересов всех слоев населения, каждого индивида.

Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ 

осуществляет свою власть непосредственно, через непосредственное народное волеизъявление и через органы государственной власти и органы местного самоуправления, прежде всего через систему 
народного представительства. Соответственно различаются непо‑
средственная и представительная демократия.

В мировой практике к институтам непосредственной демокра‑

тии относятся: референдум, выборы, народная законодательная 
инициатива, отзыв депутатов и др. Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выраже‑
нием власти народа являются референдум и свободные выборы. 

Конституционно-правовые основы народовластия в России и Италии

8

Референдум представляет собою всенародное голосование граждан России по вопросам государственного значения и проводится 
на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан при тайном голосовании. Выборы — это прямое волеизъявление граждан в целях формирования корпуса своих представителей для непосредственного осуществления ими функций 
государственной власти и местного самоуправления. Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного 
права при тайном голосовании. Названные формы непосредственной демократии, имея собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязанными, дополняют друг друга1.

Права граждан, опосредующие институты референдума и выбо
ров, воплощают как личный интерес каждого голосующего, так и публичный интерес, реализующийся в объективных результатах референдума и выборов. Конституционный Суд Российской Федерации 
применительно к избирательным правам неоднократно указывал, 
что они как субъективные права выступают в качестве элемента 
конституционного статуса избирателя, вместе с тем они являются 
элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так 
и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти2

В Российской Федерации в современных условиях недостаточ
но развиты институты прямой демократии, а законодательно предусмотренные на федеральном, региональном и местном уровнях 
они слабо используются на практике. Порядок выдвижения инициативы проведения общероссийского референдума и его назначения Президентом Российской Федерации усложнен, неоправданно 
исключен ряд значимых вопросов для осуществления подлинного 

1 См. постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 № 10-П 

по делу о проверке конституционности ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской 
Федерации»//СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2564.

2 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 № 17-П 

по делу о проверке конституционности абз. 1 п. 4 ст. 64 Закона Ленинградской 
области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области 
в связи с жалобами граждан» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4948.

 
Н. В. Витрук 

Народовластие как конституционная ценность 

9

народовластия, не предусмотрены эффективные средства правовой защиты прав инициативных групп о проведении референдума. 
Президент Российской Федерации В. В. Путин в контексте усиления обратной связи власти и гражданского общества предложил 
использовать интернет для обсуждения общезначимых проблем, 
по существу выступил за признание права народной инициативы, 
которого в настоящее время в России не существует: по его мнению, 
если какая-либо инициатива соберет 100 тысяч подписей в интернете, то она подлежит обсуждению в Государственной Думе.

Представительная демократия — это осуществление народом 

власти через выборных полномочных представителей (выборное 
представительство). Согласно Всеобщей декларации прав человека каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных 
представителей, а воля народа должна находить свое выражение 
на периодических и нефальсифицированных выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права (п. 1 и 3 
ст. 21). Международный пакт о гражданских и политических правах 
говорит о праве и возможности каждого гражданина без какой бы 
то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, 
проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права 
при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей (п.»b» ст.25). Конвенция о защите прав человека и основных свобод также устанавливает, что свободные выборы 
должны проводиться с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное 
волеизъявление народа при выборе законодательной власти (ст. 3 
Протокола № 1 к Конвенции).

Система представительной демократии является неотъемлемым 

признаком демократического правового государства. Российский 
парламентаризм как система включает: народное представительство 
в виде парламента — постоянно действующего представительного 
органа; демократические принципы формирования палат парламента; статус депутата с его императивным мандатом; демократические 
принципы законодательного процесса и качественную законодательную деятельность, удовлетворяющую потребностям и интересам многонационального народа России; свободное обсуждение 

Конституционно-правовые основы народовластия в России и Италии

10

вопросов в парламенте на основе уважения и признания идеологического и политического плюрализма; открытость (транспарентность) деятельности парламента, его палат, комитетов и комиссий.

Конституция Российской Федерации в гл. 5 предусматривает 

систему гарантий для нормального функционирования парламентаризма в России. Согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации впервые в истории российского конституционализма Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган 
характеризуется в качестве парламента. Федеральное Собрание 
как парламент призвано выражать волю многонационального народа России и осуществлять законодательную власть на федеральном уровне.

Федеральное Собрание в соответствии с ч. 1 ст. 95 Конституции 

Российской Федерации состоит из двух палат — Совета Федера‑
ции и Государственной Думы. Конституционный Суд Российской 
Федерации отметил, что из ст. 94 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 1 и 5 следует, что представительным 
и законодательным органом Российской Федерации именно как федеративного государства является парламент в целом, то есть Совет 
Федерации и Государственная Дума, полномочия которых соответствующим образом сбалансированы1. Федеральное Собрание призвано выступать представителем всего многонационального народа Российской Федерации, всех субъектов, находящихся в составе 
Российской Федерации, учитывать специфические интересы проживающих в них наций и народностей, всех социальных слоев российского общества.

Государственная Дума, являясь нижней палатой парламента, 

формируется на основе проведения всеобщих свободных выборов. 
Представительный характер Государственной Думы обеспечивается 
надлежащим уровнем (процентом) участия избирателей в его формировании, реальной альтернативностью при выборах кандидатов 
в депутаты, фактической возможностью реализации гражданами 
(в том числе беспартийными) пассивного избирательного права, 

1 См. постановление Конституционного Суда Российской Федерации 

от 17 ноября 1998 № 26-П по делу о проверке конституционности отдельных 
положений Федерального закона от 21 июня 1995 «О выборах депутатов 
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // 
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 48. Ст. 5969.

 
Н. В. Витрук 

Народовластие как конституционная ценность 

11

соответствующей адекватностью избирательной системы, политической системы и политического режима.

Согласно конституционно-правовым позициям Конституцион
ного Суда Российской Федерации, исходя из принципа народовластия, демократическое большинство, определяющее волю народа и легитимность органа народного представительства, не может 
быть лишь относительным большинством, а демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, предполагает существование оппозиции и не допускает монополии на власть. 
В силу этого законодатель должен стремиться к тому, чтобы была 
обеспечена максимально возможная реализация принципа пропорционального представительства.

Совет Федерации как постоянно действующий орган в парламен
те призван непосредственно отражать особенности федеративного 
устройства российского государства, выражать интересы населения, проживающего на территории субъектов Российской Федерации, быть представительным по своему составу. Совет Федерации 
первого созыва (1993 – 1995 гг.) состоял из депутатов, избранных 
в каждом из субъектов Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в день всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации в Со
вет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта 
Российской Федерации и по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Порядок формирования Совета Федерации неоднократно изменялся. Совет Федерации 
формируется из работающих на постоянной основе представителей законодательных (представительных) органов государственной 
власти, избираемых ими на срок их полномочий, и представителей 
от исполнительных органов государственной власти, назначаемых 
высшими должностными лицами соответствующих субъектов Российской Федерации на срок их полномочий. Вопрос о порядке формирования Совета Федерации активно обсуждается в научной литературе, предлагаются различные варианты его совершенствования 
и изменения.

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 104 Конституции Российской Фе
дерации право законодательной инициативы принадлежит 

Конституционно-правовые основы народовластия в России и Италии

12

Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам 
Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) 
органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской 
Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Рассмотре
ние законопроекта Государственной Думой осуществляется в трех 
чтениях. В соответствии со ст. 105 Конституции Российской Федерации принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. 
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов 
этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Следует иметь в виду, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации согласно ст. 106 Конституции Российской Федерации подлежат принятые Государственной 
Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, 
кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской 
Федерации; д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира.

В соответствии со ст. 107 Конституции Российской Федерации 

принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется 
Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати 
дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

К сожалению, в последнее десятилетие значение парламен
та как представительного органа значительно ослабло в силу того, что в Государственной Думе в силу монополии проправительственной партии «Единая Россия» отсутствовало заинтересованное 
и квалифицированное обсуждение законопроектов, шел штамповочный конвейер законопроектов, представляемых Президентом 
Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. 
В связи с этим большие претензии предъявляются качеству зако‑
нов. Потребность в эффективном и адекватном запросам времени