Гражданско-правовое регулирование муниципальных закупок и муниципальных контрактов

Федеральное государственное бюджетное образовательное  
учреждение высшего профессионального образования

РОССИЙСКАЯ АКА ДЕМИЯ ПРАВОСУДИЯ

Гражданско-правовое  
регулирование  
муниципальных закупок  
и муниципальных  
контрактов

А.Е. Кирпичев

Монография

Москва, 2012

УДК 347
ББК 67
        К 434

Автор
Кирпичев А.Е., ст. преподаватель кафедры гражданского права РАП,  
канд. юрид. наук.

Автор вступительной статьи
Андреева Л.В., д-р юрид. наук, профессор.

 
Кирпичев А.Е.
К 434   Гражданско-правовое регулирование муниципальных закупок 
и муниципальных контрактов. — М.: РАП, 2012.

 
ISBN 978-5-93916-354-5

 
 В монографии рассматривается понятие муниципальных 
нужд и их цивилистическое значение, система правового регулирования муниципального контракта, его правовая природа, 
особенности содержания и ответственности за его нарушение. 
Сформулированы способы решения теоретических и практических проблем муниципальных закупок. Анализируются договоры на передачу прав владения и(или) пользования государственным и муниципальным имуществом.
 
 Рассчитана на юридическую общественность, правоприменителей и специалистов-практиков.

УДК 347
ББК 67
        

 
© Кирпичев А.Е., 2012
 
© Андреева Л.В. вступ. ст., 2012
ISBN 978-5-93916-354-5 
© Российская академия правосудия, 2012

Гражданско-правовое регулирование 
муниципальных закупок и муниципальных контрактов

СОДЕРЖАНИЕ

Андреева Л.В. Правовые проблемы становления 
российской системы государственных  
и муниципальных закупок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

ГЛАВА 1. Общие положения о муниципальных 
закупках и муниципальных контрактах
1.1. Муниципальные нужды: понятие и способы 
удовлетворения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
1.2. Формы правового регулирования  
муниципальных закупок и муниципальных 
контрактов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
1.3. Российский и зарубежный опыт правового 
регулирования муниципальных контрактов . . . . . . . . 59
1.4. Правосубъектность муниципальных  
образований и муниципальных заказчиков  
в закупках для муниципальных нужд . . . . . . . . . . . . . . 82
Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

ГЛАВА 2. Размещение муниципальных заказов  
и заключение муниципальных контрактов
2.1. Субъекты размещения муниципальных 
заказов и стороны муниципальных контрактов . . . . 111
2.2. Система способов размещения  
муниципальных заказов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

Гражданско-правовое регулирование
муниципальных закупок и муниципальных контрактов

4

ГЛАВА 3. Правовая природа  
и содержание муниципального контракта
3.1. Соотношение муниципального контракта, 
гражданско-правового договора  
и административного договора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
3.2. Условия муниципального контракта  
и порядок их изменения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
3.3. Исполнение и прекращение  
муниципального контракта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
3.4. Обеспечение исполнения обязательств 
по муниципальным контрактам. Ответственность  
за нарушение муниципальных контрактов . . . . . . . . 243
Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

Правовые проблемы становления  
российской системы государственных 
и муниципальных закупок1

Государственные закупки товаров, работ и услуг являются важнейшим направлением деятельности государства 
и муниципальных образований, оказывают значительное 
воздействие на экономическое развитие страны. Так, зарубежный опыт свидетельствует, что расходы на закупки могут составлять от 10 до 20 % ВВП.
Поставленная Президентом РФ задача создания федеральной контрактной системы требует разработки и принятия целого комплекса экономических, организационных 
и правовых мер. Ее создание позволит обеспечить предлагаемый учеными и предусмотренный в законопроекте о федеральной контрактной системе системный подход к регулированию всего цикла государственных и муниципальных 
закупок, включая прогнозирование государственных нужд 
в товарах, работах, услугах, планирование их обеспечения, 
размещение заказов на поставку товаров (работ, услуг) для 
государственных и муниципальных нужд и заключение государственных и муниципальных контрактов, их исполнение, а также осуществление контроля.
Создаваемую систему государственных и муниципальных закупок следует рассматривать как составную часть 
рыночной экономики, поэтому государственные и муниципальные закупки должны осуществляться в соответствии 

1 Статья написана с использованием информационной системы «Консультант Плюс».

Гражданско-правовое регулирование
муниципальных закупок и муниципальных контрактов

6

с рыночными принципами взаимодействия публично-правовых образований с предпринимателями при заключении между ними договоров. Правовой основой таких взаимоотношений является гл. 5 Гражданского кодекса РФ 
«Участие Российской Федерации, субъектов Российской 
Федерации, муниципальных образований в отношениях, 
регулируемых гражданским законодательством», содержащая основные правила о гражданской правосубъектности 
государства и муниципальных образований.
Современное специальное российское законодательство 
о государственных закупках стало формироваться с начала 90-х гг.
28 мая 1992 г. принят Закон РФ №2859 – 1 «О поставках 
продукции и товаров для государственных нужд», в котором 
была предусмотрена договорная основа взаимоотношений государства и предпринимателей при осуществлении закупок 
товаров (работ, услуг) для государственных нужд.
В середине 90-х гг. было принято несколько федеральных законов — от 13 декабря 1994 г. №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», 
от 2 декабря 1994 г. №53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия 
для государственных нужд», от 24 декабря 1994 г. №79-ФЗ 
«О государственном материальном резерве», от 27 декабря 
1995 г. №213-ФЗ «О государственном оборонном заказе». 
Основным среди данных законов долгое время считался Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных 
государственных нужд», поскольку в нем установлены общие положения по разработке и утверждению целевых программ, формированию, размещению и исполнению на контрактной (договорной) основе заказов на поставку товаров 
(работ, услуг) для федеральных государственных нужд.
Однако его положения носят общий, неконкретный 
характер, в связи с чем потребовалось принятие целого ряда нормативных правовых актов, преимущественно 

 Правовые проблемы становления
российской системы государственных и муниципальных закупок

7

постановлений Правительства РФ, развивающих и конкретизирующих законодательные положения в данной сфере.
Провозглашенный в Федеральном законе «О поставках 
продукции для федеральных государственных нужд» принцип конкурентных отношений государства с поставщиками 
(подрядчиками, исполнителями) при закупке товаров (работ, услуг) для государственных нужд получил закрепление 
в Федеральном законе от 9 мая 1999 г. №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение 
работ, оказание услуг для государственных нужд». Вместе 
с тем на практике указанные конкурсы не получили достаточного распространения, в частности, в связи с выявившимися противоречиями правил вышеназванного Закона с Положением об организации закупки товаров, работ  
и услуг для государственных нужд, утвержденным Указом 
Президента РФ от 8 апреля 1997 г. №305. Таким образом, 
провозглашенный в законодательстве принцип конкурентного отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при 
осуществлении государственных закупок долгое время носил декларативный характер.
Принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. 
№94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» имело важное значение. Он установил 
единый порядок размещения заказов для нужд публичноправовых образований, основанный на принципах гласности и прозрачности размещения заказов, равенства прав 
участников и обеспечения конкуренции. Именно данный 
Закон получил широкую известность в обществе и стал 
рассматриваться в качестве основного закона в сфере государственных закупок, поскольку урегулировал отношения государства и муниципальных образований при вступлении их в рыночные отношения с предпринимателями.
Законом предусмотрено преимущественное размещение заказов путем проведения открытого аукциона 

Гражданско-правовое регулирование
муниципальных закупок и муниципальных контрактов

8

в электронной форме на ограниченном количестве электронных площадок, чем обеспечивается минимизация рисков для электронного мошенничества. Практика проведения электронных аукционов показала их эффективность как 
средства от сговора и инструмента конкурентной борьбы.
Установлен закрытый перечень требований к участникам торгов. Предусмотрено ведение реестра недобросовестных поставщиков, исключающего их участие в размещении заказов.
Законом №94-ФЗ в отличие от ранее установленных 
правил предусмотрено требование о неизменности условий заключенных контрактов, том числе цены.
Установлена административная процедура обжалования 
действий заказчика, которые ущемляют права и законные 
интересы участников торгов. До принятия Закона 94-ФЗ 
результаты конкурса можно было обжаловать только в суде 
в ходе длительной судебной процедуры. Кроме того, установлена административная ответственность должностных 
лиц-заказчиков за нарушения требований законодательства о размещении заказов.
Вместе с тем практика применения Закона №94-ФЗ показала целый ряд его недостатков, многие из которых вызваны отсутствием регулирования отдельных стадий осуществления государственных закупок.
Помимо специального законодательства отношения в сфере государственных и муниципальных закупок регулируются 
множеством нормативных правовых актов разных отраслей 
законодательства — Гражданским кодексом РФ, Бюджетным 
кодексом РФ, законодательством о предпринимательской деятельности, поэтому одной из сложных задач правового регулирования создаваемой федеральной контрактной системы 
является устранение пробелов и коллизий, осуществление 
взаимосогласованного регулирования всех стадий процесса государственных закупок. Представляется, что системное 
регулирование государственных и муниципальных закупок 

 Правовые проблемы становления
российской системы государственных и муниципальных закупок

9

может быть осуществлено с позиций предпринимательского 
права, обеспечивающего регулирование предпринимательских отношений на основе сочетания публично-правовых 
и частноправовых методов регулирования.
Построение эффективной федеральной контрактной 
системы требует решения целого ряда проблем, не получивших своего разрешения в законопроекте о федеральной контрактной системе, внесенном Правительством РФ 
в Государственную Думу РФ.
Так, отсутствует четкое разграничение компетенции 
между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Как представляется, необходимо решить проблему прав субъектов 
Российской Федерации на использование трансфертов при 
несвоевременном их доведении из федерального бюджета.
Судебно-арбитражная практика неоднозначно решает 
вопрос о таком важном объекте закупок, как аренда. Данный вопрос не нашел своего решения и в законопроекте. 
Вместе с тем у заказчиков имеется потребность в размещении заказов и на аренду отдельных видов имущества.
Зарубежный и международный опыт закупок в публичных целях свидетельствует о необходимости разработки 
и включения в Закон о государственных и муниципальных закупках прежде всего принципов их осуществления.
В проекте федерального закона о федеральной контрактной системе предусмотрены принципы ее функционирования, к которым относятся:
• открытость (прозрачность) федеральной контрактной системы;
• конкуренция в федеральной контрактной системе;
• профессионализм заказчика;
• единство федеральной контрактной системы;
• ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюджетных средств.

Гражданско-правовое регулирование
муниципальных закупок и муниципальных контрактов

10

Вместе с тем, как представляется, целесообразно было бы в качестве принципов предусмотреть в законе также 
принцип равенства прав поставщиков, подрядчиков и исполнителей, а также принцип стимулирования добросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), учитывая провозглашенный государством курс на развитие 
государственно-частного партнерства.
Для обеспечения проведения закупок на профессиональной основе предусмотрено создание специальных 
структурных подразделений у заказчиков — контрактной 
службы — и определены ее функции и полномочия. Предусмотрена необходимость получения профессионального 
образования должностных лиц, осуществляющих данные 
функции. Персонифицирована ответственность должностных лиц государственных заказчиков за исполнение должностных обязанностей в рассматриваемой сфере.
Таким образом, можно сделать вывод о появлении по существу нового вида деятельности — осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд.
В отличие от действующих правил, в соответствии с которыми целый ряд важных вопросов регулируется постановлениями Правительства РФ, при новой системе государственных и муниципальных закупках наибольший 
удельный вес в правовом регулировании должны занимать 
законы прямого действия. Так, недостатком действующего законодательства является отсутствие законодательного регулирования разработки, утверждения и исполнения 
федеральных целевых программ. Данные отношения регулируются постановлением Правительства РФ от 26 июня 
1995 г. №594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных 
нужд». Согласно разработанной Концепции о федеральной 
контрактной системе и правительственному законопроекту, отношения по отбору проблем для программно-целевого планирования, разработке, утверждению, исполнению 

 Правовые проблемы становления
российской системы государственных и муниципальных закупок

11

и контролю за исполнением целевых программ и иных государственных программ не включаются в федеральную 
контрактную систему, что представляется концептуально неверным.
Одним из основных положений, не учтенным законопроектом, является игнорирование принятого в рамках 
Таможенного союза Соглашения о государственных (муниципальных) закупках от 9 декабря 2010 г., ратифицированного Российской Федерацией Федеральным законом 
от 11 июля 2011 г. №176-ФЗ.
Кроме того, Федеральным законом от 1 декабря 2011 г. 
№374-ФЗ ратифицирован Договор Республики Беларусь, 
Республики Казахстан и Российской Федерации о Европейской экономической комиссии, в соответствии с которым 
создана Европейская экономическая комиссия в качестве 
единого постоянно действующего регулирующего органа 
Таможенного союза и Единого экономического пространства, которая в пределах предоставленных ей полномочий 
принимает решения, имеющие обязательный характер для 
Сторон, и рекомендации. Комиссия осуществляет свою деятельность в различных сферах, в том числе и в сфере государственных и (или) муниципальных закупок.
Соглашение о государственных (муниципальных) закупках содержит гибкий механизм регулирования отношений, предусматривая право государства — Стороны Соглашения самостоятельно урегулировать тот или иной вопрос, 
исключить действие определенной нормы или урегулировать иначе, чем предусмотрено в Соглашении. Вместе с тем, 
ряд вопросов регулируется в Соглашении императивными 
нормами, которые в соответствии со ст. 7 Гражданского кодекса РФ имеют приоритетное действие по сравнению с национальными нормативными актами.
Следует отметить, что в качестве объектов закупок в Соглашении выступают товары, работ, услуги и иные объекты за счет бюджетных средств.

Гражданско-правовое регулирование
муниципальных закупок и муниципальных контрактов

По ряду вопросов установлено наднациональное регулирование. Так, в качестве общего правила в Соглашении 
установлен национальный режим, предусматривающий, 
что каждая Сторона предоставляет поставщикам (подрядчикам, исполнителям) государства Сторон режим не менее 
благоприятный, чем национальным поставщикам (подрядчикам, исполнителям). Вместе с тем Сторона может установить временное изъятие из национального режима с уведомлением соответствующего органа Таможенного союза, 
который вправе принять обязательное для исполнения решение об отмене изъятия из национального режима.
Количество видов закупок, предусмотренных в Соглашении, меньше, чем в законопроекте.
Обязательными для Сторон Соглашения являются 
и установленные в нем требования к поставщикам и потенциальным поставщикам (ст. 6).
Имеются различия в правилах проведения конкурсов и др.
Таким образом, при подготовке национального закона 
о федеральной контрактной системе необходимо учесть 
правила, предусмотренные в Соглашении о государственных и муниципальных закупках.
Предлагаемая читателю монография А. Е. Кирпичева 
«Гражданско-правовое регулирование муниципальных закупок и муниципальных контрактов» написана на редко 
избираемую тему и дает наглядное представление об особенностях муниципальных закупок товаров (работ, услуг) 
по сравнению с государственными закупками.
Учитывая распространенность муниципальных закупок, отсутствие монографической литературы по данной 
теме и предстоящую реформу в рассматриваемой области, 
данная работа представляет значительный интерес и может быть полезна как специалистам, так и широкому кругу читателей.
Л. В. Андреева,
доктор юридических наук, профессор