Местное самоуправление в Российской Федерации


КРАТКИЕ УЧЕБНЫЕ КУРСЫ ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК

A. H. Дементьев



МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ



Краткий учебный курс







Издательство НОРМА
Москва • 2007

УДК 342.553(075.8)
ББК 66.3(2Рос)12:67.401я73
     Д30


            Сведения об авторе


   Дементьев Александр Николаевич — заместитель начальника отдела государственного строительства Аналитического управления аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, кандидат юридических наук. Автор научных публикаций и аналитических материалов по проблемам конституционного и муниципального права, учебных и методических пособий по вопросам парламентского и муниципального права.







            Дементьев А. Н.


        Местное самоуправление в Российской Федера-Д30 ции / А. Н. Дементьев. — М. : Норма, 2007. — 320 с. — (Краткие учебные курсы юридических наук).

        ISBN 978-5-468-00099-1

        В книге рассмотрены теоретические модели и концепции местного самоуправления, проблемы их реализации в законодательстве и на практике. Изложены актуальные вопросы становления и развития местного самоуправления в России.
        Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, а также специалистов, занимающихся проблемами конституционного и муниципального права.

                             УДК 342.553(075.8)
                             ББК 66.3(2Рос)12:67.401я73



                          © Дементьев А. Н., 2007
ISBN 978-5-468-00099-1    © ООО «Издательство НОРМА», 2007

Содержание

Введение...........................................7
Глава 1. Теории местного самоуправления............18
    § 1. Общественные теории местного самоуправления ...22
    § 2. Государственные теории местного самоуправления...28
    § 3. Теория дуализма...........................35
Глава 2. Местное самоуправление в системе конституционного строя Российского государства и общества.........................................44
    § 1. Местное самоуправление и государственная власть....44
    § 2. Местное самоуправление как уровень публичной власти.........................................52
Глава 3. Реформирование системы государственной власти и местного самоуправления в СССР и России....71
    § 1. Этапы становления и развития местного самоуправления........................71
    § 2. Автономия местного самоуправления и положения доктрины укрепления «единой вертикали» исполнительной власти..........................89
Глава 4. Принципы местного самоуправления..........105
    § 1. Понятие принципов местного самоуправления ....106
    § 2. Характеристика общих положений Европейской хартии местного самоуправления.....115
    § 3. Характеристика внешних статусных принципов местного самоуправления.......................125
    § 4. Характеристика принципов внутренней организации и деятельности местного самоуправления........................136
Глава 5. Практика местного самоуправления в Российской Федерации.............................146
    § 1. Полномочия Российской Федерации и ее субъектов в сфере нормативного правового регулирования вопросов местного самоуправления..............146
    § 2. Реализация принципов местного самоуправления в Российской Федерации........................153
Заключение........................................303
Приложение........................................313

            Список сокращений


   БК РФ — Бюджетный кодекс РФ
   ГК РФ — Гражданский кодекс РФ
   ГсК РФ — Градостроительный кодекс РФ
   ЕХМС — Европейская хартия местного самоуправления
   НК РФ — Налоговый кодекс РФ
   САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства РФ
   СЗ РФ — Собрание законодательства РФ

Введение

   Предлагаемый вниманию читателя краткий учебный курс «Местное самоуправление в Российской Федерации» не традиционен для изданий подобного рода. В нем не дается детального изложения законодательства о местном самоуправлении. Своей задачей мы ставили рассмотрение и анализ теоретических моделей и концепций местного самоуправления, вопросов их реализации в законодательстве и на практике, изложение некоторых актуальных проблем становления и развития этого института.
   Местное самоуправление является общепризнанным институтом, составляющим один из базовых блоков правового государства и гражданского общества. В Конституции РФ 1993 г. принцип местного самоуправления закреплен в гл. 1 «Основы конституционного строя». В тексте Основного Закона страны содержатся положения, позволившие на начальном этапе действия Конституции РФ (до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г. и вынесения соответствующих постановлений Конституционным Судом РФ) толковать их как элементы модели местного самоуправления, ориентированной на инициативу населения и механизмы его самоорганизации.
   Многие теоретики и практики местного самоуправления до сих пор убеждены в наличии в Конституции РФ положений, присущих общественной теории местного самоуправления. Более того, выдвигаются требования внести изменения в Конституцию РФ, в том числе и в ее гл. 1, в частности в

Введение

ст. 12. Следование в нормотворчестве на федеральном и региональном уровнях различным теориям местного самоуправления привело к необоснованной и нерациональной множественности и пестроте систем организации местного самоуправления в различных субъектах РФ.
   В результате в большинстве субъектов РФ было утрачено одно из принципиальных достоинств местной власти — близость и доступность ее для населения. Эти обстоятельства в числе прочих явились основанием пересмотра положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., что в конечном счете привело к необходимости подготовки и принятия в 2003 г. его новой редакции.
   В полном объеме новая редакция Федерального закона должна была вступить в силу с 1 января 2006 г. Однако в октябре 2005 г. вступили в силу изменения и дополнения к этому Закону, в соответствии с которыми субъекты РФ могут передавать решение вопросов местного значения вновь образованных городских и сельских поселений муниципальному району. Переходный период в связи с такими полномочиями продлен до 2009 г.
   Приходится констатировать, что на федеральном уровне не выработано адекватных механизмов, обеспечивающих реализацию принципов местного самоуправления, заложенных в конституционную модель. Реальная практика местного самоуправления до сих пор существенно отличается от той модели, которая заложена в Конституции РФ. Поэтому не случайно вопросы соответствия конституционной модели местного самоуправления реалиям и объективным условиям развития Российского государства до сих пор являются предметом политических и научных дискуссий.

Введение

9

   Рассмотрение проблем развития местного самоуправления имеет важное значение с практической точки зрения в связи с очередным этапом перераспределения полномочий между уровнями публичной власти. После проведения политических реформ в системе органов государственной власти субъектов РФ в 2000—2003 гг. Президентом РФ в 2005 г. была провозглашена необходимость деконцентрации полномочий федеральной власти. Проблемы передачи полномочий федерального центра на уровень субъектов Федерации явились предметом рассмотрения двух заседаний Государственного совета РФ в 2005 г. Как известно, проблема нахождения рационального баланса полномочий между уровнями публичной власти всесторонне была рассмотрена в 2002—2003 гг. в Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
   Несмотря на то, что в Комиссии был проведен всесторонний и глубокий анализ законодательной базы и практики деятельности местного самоуправления после принятия Конституции РФ в 1993 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г., подготовленная на основе результатов ее работы и принятая в 2003 г. новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит достаточно много противоречивых положений. Остается дискуссионным и, таким образом, неразрешенным ряд важных теоретических проблем и юридических аспектов соответствия конституционным принципам таких положений Федерального закона, как введение института отстранения от испол

Введение

нения обязанностей выборных должностных лиц и прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления без решения судебной инстанции, ориентация формирования местных бюджетов на специальные фонды, введение института временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ и назначения временной финансовой администрации арбитражным судом субъекта РФ, механизмы перераспределения муниципальной собственности, непосредственное участие органов государственной власти в процедуре назначения должностных лиц местного самоуправления и др.
   Деконцентрация полномочий федеральной власти, законодательно оформленная в конце 2005 г., в очередной раз затронула и перечень вопросов местного значения, содержащихся в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹.
   Негативное влияние на развитие местного самоуправления оказали и еще продолжают оказывать отрицательные тенденции в реализации конституционной модели российского федерализма и прежде всего несоответствие законодательства субъектов РФ федеральному законодательству¹ ². Меры, предпринятые федеральной властью в 2000—2003 гг. по приведению регионального законодательства в соответствие с конституционными положениями и федеральным законодательством, по разным причинам в

   ¹ Далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

   ² Основные аспекты этой проблемы исследованы в работах: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М., 1998; Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. М., 2006.

Введение

11

меньшей степени коснулись норм и положений регионального законодательства о местном самоуправлении. В конституциях и уставах субъектов РФ содержатся нормы, противоречащие конституционным положениям о местном самоуправлении и правовым позициям Конституционного Суда РФ.
   Существенное влияние на этот процесс оказала новая доктрина о разграничении регулятивных полномочий между уровнями публичной власти. Ее основные положения были нормативно закреплены в базовых федеральных законах: Федеральном законе от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹ и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а также в той или иной степени нашли отражение практически во всех отраслевых федеральных законах, принятых в 2003—2006 гг.
   Существуют различные точки зрения на конституционную модель местного самоуправления. До сих пор остаются дискуссионными вопросы о природе местного самоуправления, о наличии в Конституции РФ положения об исключении органов местного самоуправления из системы публичной власти.
   Как известно, Россия в 1998 г. присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления, что также накладывает обязательства на нашу страну, особенно в плане практической реализации принципов местного самоуправления, ориентированных на общепризнанные нормы международного права¹ ².

¹ Далее — Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ.

   ² См.: Дмитриев Ю. А., Тарасов О. Ю. Европейская хартия местного самоуправления и муниципальное право Российской Федерации. М., 1998.