Институциональные основы управления образовательными системами и организациями

Н. В. ВАСИЛЕНКО

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ 
УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ 
СИСТЕМАМИ И ОРГАНИЗАЦИЯМИ

Санкт-Петербург
2007

Российский государственный педагогический 
университет им. А. И. Герцена

Н. В. ВАСИЛЕНКО

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ основы 
УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ 
СИСТЕМАМИ И ОРГАНИЗАЦИЯМИ

Монография

Санкт-Петербург 
Издательство РГПУ им. А. И. Герцена 
2007

ББК 659 я 431 
В 19
Печатается по решению президиума 
редакционно-издательского 
совета РГПУ им. А. И. Герцена

Научный редактор — д-р пед. наук, проф. В. В. Шапкин

Рецензенты-, д-р пед. наук, проф., зав. кафедрой управления образованием РГПУ 
им. А. И. Герцена С. Ю. Трапицын; д-р пед. наук, проф., зав. лабораторией социологических и культурологических проблем образования взрослых ИОВ РАО В. В. Горшкова

Василенко Н. В.
В 19 Институциональные основы управления образовательными системами и организациями: Монография. —  СПб.: Изд-во РГГ1У им. А. И. Герцена, 2007. — 137 с.

ISBN 978-5-8064-1158-8

В монографии излагаются основные вопросы управления образованием как подсистемой социальной сферы общества. Управление раскрывается как особый вид деятельности по формированию институциональной среды. Подробно рассмотрены подходы к управлению образовательными организациями. Проанализированы модели управления образованием в современных условиях. Применение институционального подхода к практике образовательного менеджмента обсуждается на примерах государственных стандартов образования, комплексной оценки деятельности образовательных учреждений, формирования единого образовательного пространства, взаимодействия с 
рынком труда и бизнесом и др. Показана возможность применения институционального 
подхода к анализу процессов модернизации сферы образования.
Монография адресована научным работникам, аспирантам, магистрантам, обучающимся в педагогических университетах.

ББК 659 я 431

ISBN 978-5-8064-1158-8 
© Н. В. Василенко, 2007
© Издательство РГПУ им. А. И. Герцена, 2007

ВВЕДЕНИЕ

Поддержание достигнутого уровня культурного развития страны, его 
дальнейшее совершенствование невозможны без овладения культурным 
наследием прошлого. Эта проблема решается в процессе социализации индивидов, задачей которой как раз и является приобщение человека к нормам и ценностям культуры и превращение его в полноправного члена общества. Существенным компонентом процесса социализации индивидов 
выступает образование -— обучение и воспитание человека с целью передачи накопленных знаний и культурных ценностей.
Среди основных функций образования следует назвать:
-  гуманистическую, состоящую в ориентации на развитие и создание 
условий для самореализации личности;
-  социально-адаптивно-мобильную, 
предполагающую 
содействие 
человеку в успешной адаптации к динамично меняющемуся социуму и поискам своего места в этом социуме;
-  аксиологическую, обеспечивающую сохранение ценностей мировой и российской культуры;
-  инновационно-преобразующую, подразумевающую обновление арсенала знаний способов учебной и профессиональной деятельности человека, формирование его базовых ориентиров в научной и практической 
деятельности.
Роль образования на современном этапе развития страны определяется задачами перехода России к демократическому обществу, к правовому 
государству, задачами преодоления накопившегося отставания России от 
темпов мирового экономического и общественного развития. Образование 
входит в состав основных приоритетов российского общества и государства.
«Образование можно охарактеризовать как относительно самостоятельную систему, функцией которой является систематическое обучение и 
воспитание членов общества, ориентированное на овладение определенным знанием (прежде всего научным), идейно-нравственными ценностями, 
умениями, навыками, нормами поведения, содержание которых определяется социально-экономическим и политическим строем общества, уровнем 
его материально-технического развития... В современном мире увеличивается значение образования как важнейшего фактора формирования нового

3

качества не только экономики, но и общества в целом. Его роль постоянно 
растет вместе с ростом влияния человеческого капитала»1.
Образование в современных условиях выступает в качестве важного 
рычага социальных изменений. Мировой опыт свидетельствует, что выход 
из экономического и социального кризиса быстрее и успешнее осуществляется в тех странах, где правительства первостепенное внимание уделяют 
образованию. В настоящее время акцент в конкуренции стран все более 
перемещается из материальной сферы, обусловленной природными богатствами и способами их переработки, в интеллектуальную сферу, определяющую научно-технический и социальный прогресс общества.
В условиях перехода России к правовому государству, демократическому обществу, рыночной экономике ее специфические проблемы вызваны сменой системы ценностей и социальных приоритетов, а также экономическими и политическими трудностями этого перехода. В этих условиях 
образованию предъявляются принципиально новые духовно-нравственные 
и социально-экономические требования.
Для реализации функций системы образования в современный период, 
повышения ее роли в общественном развитии необходимы, с одной стороны, модернизация самой системы образования, а с другой — изменение 
отношения государства, общества и личности к образованию.
Между тем образование сегодня сталкивается с серьезными проблемами и трудностями. Среди них:
-  нарушение социально справедливых условий доступа различных 
слоев населения к разным уровням образования;
-  отсутствие оптимального механизма финансирования образовательных программ;
-  недостаточно отвечающее современным требованиям качество образования;
-  слабая ориентация подготовки специалистов на приобретение инновационных навыков;
-  сложности трудоустройства выпускников образовательных учреждений и др.
Актуальность управленческой проблематики в образовательной сфере 
в настоящее время не вызывает сомнений, что косвенно находит свое подтверждение в значительном количестве отечественных и зарубежных публикаций по вопросам педагогического менеджмента и управления образовательными системами.
Подавляющее большинство этих публикаций посвящены либо специальным вопросам управления, в том числе некоторым эвристическим и

1 Филиппов В. М. Доклад на Государственном Совете Российской Федерации «Образовательная 
политика 
России 
на 
современном 
этапе». 
Web-pecypc:
http://www.philippov.ru/news _print/27/138.
4

теоретическим разработкам в области техники управления применительно 
к 
выделяемым 
специальным 
классам 
объектов, 
либо 
конкретносодержательной интерпретации общих принципов и норм управления в 
конкретных областях управленческой деятельности.
Теоретическая и практическая ценность значительного числа работ по 
специальным вопросам управления снижается из-за того, что многие общие проблемы управления не подверглись еще должному философско- 
методологическому анализу, обобщающему результаты предыдущих исследований и учитывающему новые достижения научного знания.
Представляется, что с целью поиска новых эффективных подходов к 
управлению образованием могут быть применены подходы, методы и модели институционализма — нового направления научного знания, представляющего собой совокупность научных доктрин, объединенных тем, 
что центральной категорией анализа считается понятие «институт» как устойчивая форма человеческого поведения, и из институтов выводится все 
многообразие экономической и социальной жизни1. Институты представляют собой элементы общественных систем, позволяющие объяснить многообразие происходящих процессов в различных сферах общества, в том 
числе образовательной, глубже осмыслить историю и рационализировать 
перспективы общественного развития.

1 Бределева Е. А. Неоинституционапьная теория: Учебное пособие. — М., 2003. —
С. 11.

5

Глава 1. СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К УПРАВЛЕНИЮ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ СИСТЕМАМИ И ОРГАНИЗАЦИЯМИ

§ 1. От школоведения к образовательному менеджменту

Общие теоретические основы управления образованием и образовательными системами заложены в трудах Н. Ф. Бунакова1, Н. А. Корфа2, 
Н И. Пирогова3, К. Д. Ушинского4. В основном в указанных работах представлены размышления о создании организационно-педагогических условий, необходимых для эффективной реализации учебно-воспитательного 
процесса.
Для периода советской педагогики характерно становление и усиление административно-командной системы управления в государстве, в том 
числе и в сфере образования. В 50-х гг. XX в. в педагогической литературе 
появляется книга под ред. А. Н. Волковского и М. П. Малышева «Ш коловедение»5, рассматривающая вопросы школьной системы, управления 
школьным делом, инспектирования школ, организации всеобуча, школьного бюджета. Впервые авторами вводится понятие «управление школой».
Во второй половине 70-х гг. XX в. наблюдается переход к разработке 
основ школоведения на основе теории социального управления.
Социальное управление, в отличии от технического, — это управление людьми, которые объединены в большие или малые социальные организации [104]. В качестве самостоятельного предмета исследования социальное управление выделилось в начале XX в. Объективными предпосылками послужило становление современной техногенной цивилизации и появление крупного промышленного производства, которое нуждалось в научно обоснованной организации и управлении. В этих условиях проблема

1 См.: Гагаев А. А., Гагаев II. А. Русские философско-педагогические учения 
XVIII-XX вв. — М.: Русское слово, 2002.
2 См.: Лесковский М. JL, Барон Н. А. Корф, его жизнь и обществ, деятельность. — 
СПб., 1893; Очерки истории школы и пед. мысли народов СССР. 2-я иол. XIX в. — М., 
1976.
3 См.: Пирогов Н. И. Избранные педагогические сочинения. — М.: Педагогика, 
1985; Константинов Н. А., Медынский Е Н., Шабаева М. Ф. История педагогики. — 
М.: Просвещение, 1982. — С. 201; Красновский А. А. Педагогические идеи Н. И. Пирогова. — М.: Учпедгиз, 1949;
4 См.: Вопросы истории образования / Гришин В. А., Зятева Л. А., Петрова И. Л., 
Прядехо А. А., Сосин И. Я. — Б.: Издательство БГПУ, 1999.
5 См.: Школоведение. [Сб. статей] / Под ред. А. Н. Волковского и М. П. Малышева. — М.: Учпедгиз, 1955.
6

социального управления в западной науке разрабатывалась преимущественно в области управления производством и человеческими ресурсами, 
ограничиваясь рамками отраслевого индустриального менеджмента, рассматривающего преимущественно вопросы организации крупного производства на научной основе (Г. Форд, Ф. Тейлор). Впоследствии сформировались другие подходы, которые стремились расширить объект исследования за счет представления социального управления в качестве универсального средства регуляции всех социумных сфер (А. Файоль, X. Эмерсон1), 
использовали при анализе социального управления методы социальной 
психологии (М. Фоллетт, Э. Мейо).
В рамках теории социального управления управление понимается 
как строгая наука, опирающаяся на систему взаимосвязанных принципов, 
составляющих теоретическую основу социального управления. Парадиг- 
мальный «каркас» данной теории представлен следующими элементами:
-  организационная структура объекта управления;
-  экономический критерий эффективности управления;
-  технологический детерминизм;
-  механицизм;
-  научная организация; труда;
-  формальная бюрократия;
-  стандартизация и рационализация.
Сформулированный функциональный подход к анализу управления 
раскрывает специфику и содержание феномена социального управления 
через выполняемые им функции в рамках общества в целом.
В отечественной науке проблеме социального управления, интерес к 
которой возрос в 1970- 1980-е гг. в связи с распространением системного 
метода в социально-гуманитарном познании, посвящены работы В. Г. Афанасьева2, А. К. Белых , М. Маркова4, А. М. Омарова5, JI. Н. Суворова6.

1 Основные идеи Г. Форда представлены в работах «Моя жизнь, мой труд» (1922), 
«Сегодня, завтра» (1926), «Движение вперед» (1930), «Эдисон, каким я его знал» 
(1930), Ф. Тейлора «Цеховое управление» (1903) и «Основы научного менеджмента» 
(1911), А. Файоля «Общее и промышленное управление» (1916), X. Эмерсона «Двенадцать принципов производительности» (1911).
2 Управление и самоуправление: социалистическое управление: сущность и перспективы развития / А. К. Белых; АН СССР, Ленингр. каф. философии ЛГУ им. А. А. 
Жданова. — Л.: Наука, 1972.
3 Белых А. К. Развитой социализм: сущность и закономерности. — Л.: Лениздат,
1982.
4 Марков М. Теория социального управления. — М.: Прогресс, 1978.
5 Омаров А. М. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики — 
М., 1980.
6 Суворов Л  П.. Аверин А. Н. Социальное управление. Опыт философского анализа. 
— М.: Мысль, 1984.

7

В это время получают обоснование термины «внутришкольное 
управление» и «функции управления». С точки зрения В. С. Лазарева [58], 
именно в этот период начинается постепенный переход от традиционного 
школоведения, представлявшего собой обобщение опыта работы успешных директоров школ и подготовку на этой основе практических рекомендаций по организации школьного дела, к разработке научных подходов к 
управлению образованием в рамках педагогической теории. Результаты 
этих исследований получили отражение в работах М. И. Кондакова1, Е. С. 
Берязняка2, Ю. В. Васильева3, Ю. А. Конаржевского4, Э. Г. Костяшкина5, 
Р. Л. Кричевского6, Т. И. Шамовой7. Дальнейшее развитие эти исследования получили в трудах М. М. Поташника8, В. С. Пикельной9, В. П. Худоминского10 и др.
С позиции применения к сфере образования термин «управление» 
трактуется с трех позиций [122, с. 234]. Во-первых, управление определяется как деятельность, имеющая целью получение определенного результата (В. С. Лазарев, Г. X. Попов, М. М. Поташник и др.). Внимание на изменении в ходе этой деятельности субъектного опыта участников образовательного процесса не акцентируется.

1 Кондаков М. И. Теоретические основы школоведения. — М.: Педагогика, 1982; 
Образование в современном мире. Состояние и тенденции развития / Под ред. М. И. 
Кондакова. — М.; Педагогика, 1986.
2 Березняк Е. С. Руководство современной школой. — М.: Просвещение, 2004.
3 Практикум по теории управления: Учеб. пособие. — 2-е изд., доп. / Под ред. 
Ю. В. Васильева, В. Н. Парахиной, Л. И. Ушвицкого. — М., 2005.
* Конаржевский Ю. А. Педагогический анализ как основа управления школой. — 
Челябинск, 1978; Конаржевский Ю. А. Педагогический анализ учебно-воспитательного 
процесса и управления школой. — М., 1997.
1 Опыт работы школы полного дня (Орг.-пед. основы режима) / Под Э. Г. Костяшкина — М.: Педагогика, 1978; Сельская школа полного дня / Э. Г. Костяшкин, А. Ф. 
Иванов. — М.: Знание, 1981.
6 Если вы — руководитель: Элементы психологии менеджмента в повседневной 
работе / Р. Л. Кричевский. — 2-е изд., доп. и перераб. — М.: Дело, 1996.
7 Управление образовательными системами: Учеб. пособие для вузов / Т. И. Ша- 
мова, Т. М. Давыденко, Г. Н. Шибанова. — М.: Академия, 2005.
* Развитие школы как инновационный процесс: Метод, пособие для руководителей образовательных учреждений / О. Г. Хомерики, М. М. Поташник, А. В. Лоренсов. 
— М.: Новая школа, 1994; Управление развитием школы: Пособие для руководителей 
образоват. учреждений / В. С. Лазарев, М. М. Поташник, А. М. Моисеев и др.; Под ред. 
М. М. Поташника, В. С. Лазарева; Рос. акад. образования. Ин-т упр. образованием.— 
М.: Новая школа, 1995.
9 Пикельная В. С. Теоретические основы управления. — М., 1990.
10Худоминский П. В. Основы внутришкольного управления / Под ред. П. В. Худоминского. — М.: Педагогика, 1987; Он же. Управление народным образованием в условиях перестройки и демократизации советского общества: основы концепции // Проблемы оптимизации управления школой. — М., 1990.— С. 4-14.

В педагогических исследованиях существует множество определений 
понятия «цель». Как один из инвариантных признаков в них указывается 
образ будущего результата, желаемое состояние. Дополняя указываемый 
инвариантный признак, В. С. Лазарев уточняет, что результат должен быть 
конкретным, охарактеризованным качественно, а где можно, то и корректно количественно, образ желаемого (ожидаемого) результата, которого 
школа может достичь к четко определенному моменту времени.
Значимость диагностичности цели как важного требования к ее постановке возрастает в связи с определением конечных результатов деятельности органа управления образованием или образовательного учреждения, 
как критерия эффективности управленческих процессов. Обобщенно 
сформулированные цели требуют конкретизации и корректировки на разных этапах реализации в связи с динамичностью социокультурной, экономической ситуации. Обобщенная цель требует конкретизации на всех иерархических уровнях управления и создания условий всем участникам для 
реализации своих целей. Упорядоченность и соподчиненность разных целей (их иерархичность) по масштабу и уровню образуют «дерево целей».
Цели, являясь системообразующим фактором в системе управления, 
не появляются сами по себе, а обусловлены социальным заказом, определяемым, с одной стороны, государством, обществом, с другой стороны, запросами, личностными интересами участников образовательного процесса.
Во-вторых, управление рассматривается как воздействие одной системы на другую, одного человека на другого или группу (В. Г. Афанасьев, 
Л. Б. Ительсон, А. А. Орлов, Н. С. Сунцов, Н. Д. Хмель и др.). В данном 
случае управление представляет собой целенаправленное воздействие 
субъекта на объект и изменение последнего в результате воздействия на 
объект. Данная трактовка слабо учитывает субъект-субъектную природу 
управления, поскольку управляемый воспринимается как пассивный исполнитель, строго следующий навязанной норме.
В-третьих, управление видится как взаимодействие субъектов (В. Г. 
Афанасьев, В. И. Зверева, П. И. Третьяков, Т. И. Шамова и др.). Под взаимодействием понимается сложный многообразный процесс, в котором изменение сторон происходит взаимообусловленно. Суть данного процесса 
состоит в неразрывности прямого и обратного воздействия, органического 
сочетания изменений воздействующих друг на друга субъектов. Такое понимание управления предполагает взаимное изменение управляющих и 
управляемых, убеждает в необходимости изменения взаимодействующих 
субъектов и самого процесса взаимодействия как смены его состояний.
В 90-х гг. российские исследователи окончательно отошли от традиционного школоведения и начали широко использовать идеи теории социального управления в сфере образования. В данный период управление образованием представляет собой один из видов социального управления, 
поддерживающего 
целенаправленность 
и 
организованность 
учебно9