Паспортная система России

Е.А. Малышев

Паспортная система России

Авторская лекция

Москва

Инфра-М

2016

Е.А. Малышев

Паспортная система России

Авторская лекция

Москва

Инфра-М; Znanium.com

2016

Малышев, Е.А.

Паспортная система России: авторская лекция / Е.А. Малышев. – М.: 

Инфра-М; Znanium.com, 2016. – 38 с.

ISBN 978-5-16-104674-6 (online)

Лекция является комплексным исследованием, в котором на основе нового 
российского 
законодательства 
рассматривается 
широкий 
спектр 

теоретических 
и 
практических 
проблем, 
связанных 
с 
правовым 

регулированием паспорно-регистрционной системы в РФ. 

Лекция предназначена для курсантов и слушателей, адъюнктов и 
преподавателей вузов МВД России, сотрудников органов внутренних дел и 
ФМС России.

ISBN 978-5-16-104674-6 (online)
© Е.А. Малышев, 2009, 2016

Введение

В русском языке слово «паспорт» появилось в 18 веке. Паспортом называли 

сопроводительную или охранную грамоту, которая выдавалась дипломатам, послам на 
время их поездок в другие государства.

Паспортная система в СССР была введена в 1932 г. по постановлению ЦИК и СНК 

Союза ССР от 27 декабря 1932 г. «Об установлении единой паспортной системы по Союзу 
ССР и обязательной прописки паспортов», как мероприятие по учету населения городов, 
рабочих поселков и новостроек и разгрузке этих населенных мест от лиц, не связанных с 
производством и не занятых общественно полезным трудом (за исключением инвалидов и 
пенсионеров), а также по очистке этих населенных мест от укрывающихся кулацких, 
уголовных и иных антиобщественных элементов. До этого времени в Советском Союзе не 
было единого документа, удостоверяющего личность гражданина и служившего ему 
видом на жительство. 

Введенная в 1932 г. единая паспортная система в последующие годы изменялась и 

совершенствовалась в интересах укрепления государства, улучшения обслуживания 
населения.

После распада СССР в Российской Федерации продолжило действовать Положение о 

паспортной системе в СССР. В то же время издан ряд нормативных актов, направленных 
на дальнейшую демократизацию общества, устанавливающих принципы, когда высшей 
ценностью в нашей стране является человек, его права и свободы. Так 22 ноября 1991 г. 
принимается Постановление Верховного Совета РСФСР № 1920-1 «О Декларации прав и 
свобод человека и гражданина», 25 июня 1993 г. принят Закон РФ «О праве граждан 
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
в пределах Российской Федерации», 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием 
принята Конституция Российской Федерации. 

Претерпела существенные изменения и нормативная база о паспортной системе. 

Предоставление 
государственной 
услуги 
по 
выдаче, 
замене 
и 
исполнение 

государственной функции по учету паспортов гражданина РФ осуществляются в 
соответствии с Указами Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном 
документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории 
Российской Федерации»1, от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной 
миграционной службы»2, Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об 
утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и 
описания паспорта гражданина Российской Федерации»3.

ФМС России, территориальные органы ФМС России и их структурные 

подразделения при выдаче, замене и учете паспортов также руководствуются Налоговым 
кодексом Российской Федерации4, Федеральными законами от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О 

1
См.: Собрание законодательства РФ, 1997, № 11, ст. 1301.

2
См.: Собрание законодательства РФ, 2004, № 30, ст. 3150; № 41, ст. 4023; 2005, № 

19, ст. 1786; 2005, № 52 (часть III), ст. 5687; 2006, № 32, ст. 3534.
3
См.: Собрание законодательства РФ, 1997, № 28, ст. 3444; ст. 4918; 2001, № 3, ст. 

242; 2002, № 4, ст. 330; 2003, № 27 (часть II), ст. 2813; 2004, № 5, ст. 374; Российская 
газета, 2006, № 232.
4
См.: Собрание законодательства РФ, 1998, № 31, ст. 3824; 2003, № 52, ст. 5037; 

2006, № 31 (часть I), ст. 3436. 

гражданстве Российской Федерации»5, от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах 
гражданского состояния»6 и от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях 
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»7, 
а также Положением о порядке
рассмотрения вопросов гражданства Российской 

Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 13258, и иными 
нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Важнейшими 
задачами 
государственных 
органов 
являются 
укрепление 

законности, охрана прав и законных интересов граждан, обеспечение общественного 
порядка, государственной и общественной безопасности. В успешном решении этих 
задач существенное значение имеет паспортная система, тесно связанная с учетом и 
статистикой населения, с упорядочением внутренней миграции населения. Паспортная 
система способствует охране и укреплению государственной безопасности. Она широко 
используется 
органами 
внутренних 
дел 
в 
деятельности 
по 
предупреждению 

правонарушений и розыске лиц, их совершивших.

1. История становления и развития института паспортной системы в России.

Зарождение первых звеньев учета и документирования населения на Руси, как 

свидетельствует Лаврентьевская летопись, относится к 945 году. 

Княжеская администрация выдавала купцам, занимавшимся заграничной торговлей, 

грамоты, в которых были обозначены их корабли. 

Киевские и новгородские княжества положили начало учета населения. Велся он с 

фискальными целями, то есть для податного обложения. Кроме того, на территории 
Древнерусского государства было установлено требование «знатка» - для каждого, не 
принадлежавшего к общине человека, требовалось поручительство за него одного из 
членов общины. 

Кроме количественного учета населения обращалось внимание и на проблемы его 

документирования. Так, в конце XIII века в Новгороде лицам, выезжающим в другие 
государства, и приезжавшим иностранцам выдавали «проезжие грамоты», которые были 
своеобразным удостоверением их личности и в то же время позволяли местным властям 
контролировать их поведение. 

В XIV веке русские князья для всех иностранцев, въезжающих в Россию, и для 

русских подданных, отправляющихся за границу, выдавали «проезжие грамоты» и 
«отпускные жалованные грамоты». 

«Отпускные» впервые упоминаются с 1482 г. С этого времени выдача отпускных 

холопам 
получает 
большое 
распространение. 
Их 
выдавали 
не 
только 
сами 

холоповладельцы, но и их приказчики. 

По Судебнику 1497 г. круг лиц, которые могли выдавать отпускные холопам, 

ограничивается. Было решено выдавать их только по боярскому приговору или по 
решению наместников с боярским судом. 

В начале XVI века отмечается всплеск насильственных преступлений, значительный 

рост которых давали сбежавшие холопы и крестьяне. 

5
Собрание законодательства РФ, 2002, № 22, ст. 2031; 2003, № 46, ст. 4447; 2004, № 

45, ст. 4377; 2006, № 2, ст. 170.
6
См.: Собрание законодательства РФ, 1997, № 47, ст. 5340.

7
См.: Собрание законодательства РФ, 2002, № 24, ст. 2253; 2005, № 30, ст. 3104.

8
См.: Собрание законодательства РФ, 2002, № 46, ст. 4571; 2004, № 1, ст. 16; 2004, 

№ 45, ст. 4670.

С принятием Судебника 1550 г. отнималось право у холоповладельцев давать 

собственноручные отпускные, не оформленные в наместническом суде. Ужесточение 
порядка выдачи документов отпущенным на волю холопам должно было исключить 
злоупотребления должностных лиц. Число городов, где могли оформляться отпускные 
холопам, сокращалось с 30-ти до 3-х (Новгород, Москва и Псков). Кроме того, создание 
единого государства вело к централизации делопроизводства. Усилилась роль государства 
в решении социальных вопросов. 

Само название «отпускных» документов использовалось и для грамот, которые 

выдавались иным лицам, получившим разрешение на отъезд с постоянного места 
жительства. В изданном в 1551 г. крупнейшем нормативном акте церковного права 
«Стоглаве» было записано, что принимать на службу пришедших из других епархий 
священников и дьяконов можно только в том случае, если они имеют отпускные грамоты 
от архиерея по прежнему месту службы. Попов и дьяконов, не предъявлявших таких 
грамот, к службе допускать запрещалось. 

Однако жесткий порядок выдачи отпускных холопам часто не соблюдался, поэтому 

в 50-е г. XVI века принимаются нормативно-правовые акты, которые предусматривали 
ряд существенных уточнений и изменений в действующие правовые акты. 

В 1556 г. было решено аннулировать отпускные тех холопов, которые продолжали 

служить у своих господ, а отпускные, выбранные без боярской печати и «дьяческой 
руки», следовало оформить надлежащим образом. 

Разруха и запустение в стране, массовое бегство холопов в 70-80-е г. XVI века, а 

также уничтожение документов во время пожаров побудили царя Федора Иоановича 
(годы правления 1584-1587) провести сплошную перепись холопов. 

В годичный срок на основании сохранившихся документов (кабальных, рядовых, 

закладных и прочих грамот) в Москве в приказе Холопьева суда, а также в Новгороде 
должна была состояться новая запись холопов. 

Названные грамоты, как и записи в книгах, еще не были основанием отпуска на 

свободу холопа, даже если в них фиксировалось освобождение. Единственным 
документом, бесспорно подтверждавшим освобождение, была выданная холопу отпускная 
грамота. 

При всем многообразии документов, свидетельствующих об освобождении крестьян 

и холопов (записи в переписных книгах, в духовных, купчих и прочих грамотах) 
отпускные 
оставались 
основными 
документами, 
удостоверяющими 
личность 

отпущенного на волю человека. 

Одновременно совершенствовался порядок выдачи проезжих грамот. Соборным 

Уложением 1649 г. устанавливалась «свободная и обязательная выдача проезжих грамот 
тем, кто ехал в другие мирные с Московским государства для торгового промысла или 
иного какого своего дела». 

Челобитные на выдачу таких грамот следовало подавать - в Москве на имя царя, в 

других городах - воеводам... 

За проезд в другое государство без проезжей грамоты предусматривалось наказание 

кнутом, а за переход границы с целью государственной измены - смертная казнь. 

Иноземные купцы могли ездить по территории Российского государства лишь при 

наличии у них проезжей грамоты, выданной в Посольском приказе. 

Совершенствуя выдачу проезжих грамот, царское правительство, с одной стороны, 

поощряло внешние экономические связи, с другой - обеспечивало государственную 
безопасность. 

Таким образом, Соборное Уложение 1649 г. впервые законодательно закрепило 

требование удостоверения личности. 

Система учета населения и контроля за его передвижением зародившаяся в 

раннефеодальных 
условиях 
древнерусского 
государства, 
развивалась 
по 
мере 

формирования крепостничества, развития внутренней и внешней торговли, роста и 
расширения социальной напряженности, развития международных связей страны. Еѐ 
совершенствование происходит в позднефеодальном государстве, когда отмеченные 
процессы достигают апогея, но сохраняется средневековый характер форм и методов 
властно-управленческой деятельности 

Введенный запрет на передвижение российского населения без специальных 

«проезжих», 
«прохожих», 
«покормежных», 
«пропускных» 
писем 
оказывался 

неэффективным. Появляются новые документы, удостоверяющие личность гражданина, а 
жесткий контроль государства за передвижением населения привел к созданию 
паспортной системы. Купцам, как и 
прежде, выдавались проезжие грамоты. 

Военнослужащим, временно отпущенным со службы, выдавались «письменные отпуска», 
а уволенным со службы – «абшиды». Четкого различия между этими документами не 
делалось, для их названия уже в Артикуле воинском 1715 г. как альтернативное 
употреблялось слово «ПАС» (от французского - PASSE - проход, пропуск). 

Документом, удостоверяющим личность иностранцев, прибывших в Россию, а также 

отъезжавших заграницу русских подданных, становится «пашпорт», иногда называемый 
также – «пас». 

Для выдачи паспорта россиянину, состоявшему на службе, следовало представлять 

абшид, подписанный президентом соответствующей коллегии. Заграничные паспорта 
выдавались в Коллегии иностранных дел. 

Основным государственным органом, который вел учет населения и контролировал 

его передвижение, стала полиция, для которой паспортное дело было одним из 
важнейших в ее многопрофильной деятельности. 

Созданная паспортная система постоянно использовалась для обеспечения сбора 

налогов и рекрутства. 

Первые документы паспорта фактически без существенных изменений 

просуществовали вплоть до февральской буржуазно-демократической революции 1917 г. 

Паспортная 
система 
абсолютистского 
государства 
суживала 
возможности 

передвижения населения. Устанавливался порядок, при котором никто не мог изменить 
место жительства без разрешения соответствующих властей: 

- «воеводам гулящих людей без проезжих писем провинциям не пропускать» 

(Инструкция или Наказ 1714 г.); 

- «не пропускать «без пашпортов» (впервые делает ссылка на паспорт) проезжающих 

людей» (Наказ Астраханскому воеводе, 1710 г.); 

- Указом (1714 г.) и Инструкцией (1719 г.) вводилась обязательность «проезжих 

писем» или «пашпортов» для всех свободных жителей государства, отъезжающих в 
другие местности страны: «Его Царского Величества указами опубликовано, чтоб никто 
никуда без пашпортов или проезжих писем не ездили и не ходили, но каждый имел от 
своего начальника пашпорт или пропускное письмо». 

Петр I постоянно ужесточал преследование всех незанятых постоянным трудом и без 

достаточных оснований находившихся вне постоянного места жительства. 

Сенатским Указом от 18 июня 1719 г. каждому жителю Петербурга предписывалось 

подавать «ведомости» не только о вставших на постой, нанятых на работу или 
отъезжающих, но и о тех, кто пущен на ночлег «без свидетельств» или «без добрых по 
ним порук». 

Указы (именные, сенатские) о преследовании беглых при Петре I издавались часто. 

За первую четверть XVIII столетия исследователи насчитали таких указов 46, причем 

большая часть из них (30) была издана в первой половине 20-х годов, когда больше 
внимания уделялось внутренним проблемам. 

Важнейшее значение в учете и документировании населения имел подписанный 6 

июля 1724 г. Петром I законодательный акт, имевший название «Плакат». Изданный в 
условиях катастрофического финансового положения страны, «Плакат» регулировал 
взимание подушной подати - налогового сбора с каждой мужской души, введенного 
вместо подворного обложения. С «Плакатом» справедливо связывают и установление 
паспортной системы для податного сельского населения. 

С созданием регулярной полиции важнейшей ее обязанностью стало наблюдение за 

населением, борьба с опасными для самодержавного строя элементами. Действенную 
помощь в этом оказывала паспортная система... 

Указ 1803 г. установил «печатные» паспорта (вместо рукописных) для купцов, 

мещан и крестьян с целью борьбы с использованием фальшивых паспортов и 
участившимися случаями бегства крестьян. 

Домовладельцам по-прежнему вменялось в обязанность своевременно сообщать в 

полицию обо всех лицах, приезжающих в С.-Петербург и другие крупные города России и 
вселять в дома только при наличии паспортов. С начала 30-х г. и до конца XIX века 
основным законом, определяющим права и обязанности полиции по осуществлению 
паспортного режима в империи, являлся Устав о паспортах и беглых. 

Главное правило Устава (ст. 1) гласило, что никто не может отлучаться от места 

постоянного жительства без узаконенного вида или паспорта. Не служившие на 
государственной службе дворяне могли не иметь паспортов, для них документом являлась 
грамота на дворянское достоинство. 

В случае задержания лица с просроченным паспортом полиция, подвергнув 

задержанного в административном порядке аресту на двое-трое суток, высылала его к 
месту прописки. Если задержанный не имел узаконенного вида на жительство и ему не 
удавалось удостоверить свою личность, то с ним поступали как с бродягой. В 
дореволюционной 
России 
бродяжничество 
квалифицировалось 
как 
уголовное 

преступление и каралось ссылкой в Сибирь "на водворение" (ст. 950 Уложения о 
наказаниях). 

В соответствии с Уложением о наказаниях лицам, находящимся под надзором 

полиции или общества, выдавались паспорта, в которых делалась отметка об их 
судимости и указывались места, в которых ранее судимый не имел права появляться. В 
таком виде на жительство представлялся особый знак о судимости. 

В Положении о паспортах 1812 г. был подробно регламентирован порядок 

получения паспортов крестьянами, отлучающимися для торговли или работы в другие 
местности. 

С 1809 года в Санкт-Петербурге и с 1816 г. в Москве в составе городской полиции 

учреждаются адресные конторы. Все лица, работающие по найму в столицах, обязаны 
были зарегистрироваться в адресной конторе и получить там Пресный билет. 

Отмена крепостного права в 1861 г. обусловила необходимость реформ паспортной 

системы. Крестьяне получили личную свободу и вышли из-под надзора помещика. 

Для выработки предложений по усовершенствованию паспортной системы в 1869 г. 

была учреждена паспортная комиссия под председательством статс-секретаря Сольского, 
однако, предложения этой и создаваемых позднее комиссий были реализованы только в 
1895 году. В 70-е и 80-е г. XIX столетия в связи с ростом революционного движения в 
России усилился надзор полиции за населением. 

Государственный Совет 8 июня 1894 г. утвердил последнее Положение о видах на 

жительство в Царской России, которое также усилило роль паспорта как средства 
полицейского надзора. 

Положение 1894 г., сохраняя основные принципы действующей паспортной 

системы, ввело ряд новых правил. В соответствии со специальной инструкцией МВД, в 
случае нахождения лица вне места своего постоянного проживания без паспорта, полиция 
выдавала ему на срок до шести месяцев свидетельство и предлагала вернуться к 
постоянному месту жительства. Если это требование не выполнялось, то полиция 
препровождала нарушителя принудительно. 

Введение с 1895 г. новой, менее жесткой паспортной системы, вытекало из 

требований жизни и отвечало, прежде всего, основным тенденциям экономическим 
тенденциям государства. Либерализация паспортного режима и усиление миграции 
населения с неизбежностью вели к возрастанию нагрузки на малочисленные 
территориальные органы полиции. Принятое Положение 1895 г. разделило все население 
империи на две группы. К первой относились дворяне, офицеры, почетные граждане, 
купцы и разночинцы. Им выдавались бессрочные паспортные книжки. Ко второй мещане, ремесленники и сельские обыватели, то есть люди податных сословий. Для 
второй группы предусматривалось три вида на жительство: 

паспортные книжки (выдавались на пять лет при условии отсутствия 

задолженностей по сборам и платежам. В них указывался годовой размер сборов. 
Полиция отбирала паспорта у тех, если их владельцы не уплачивали установочный сбор в 
срок); 

- паспорта (выдавались на срок до одного года независимо от наличия недоимок и 

согласия других лиц); 

- бесплатные виды на отлучку (выдавались на срок до одного года пострадавшим от 

неурожая, пожара, наводнения). Они могли быть выданы и лицам моложе восемнадцати 
лет. 

Основным документом, регламентирующим процедуру паспортизации населения 

России, в первые годы XX века был «Устав о паспортах», принятый в 1903 г. В 
соответствии с предписаниями Устава о паспортах лица, проживающие по месту 
постоянного жительства, не обязывались иметь паспорта. 

Под постоянным местом жительства понималось: 
а) для дворян, купцов, чиновничества, почетных граждан и разночинцев - место, где 

они имели недвижимое имущество или домашнее обзаведение, или были заняты по 
службе; 

б) для мещан и ремесленников - город или местечко, где они были причислены к 

мещанскому или ремесленному обществу; 

в) для крестьян - сельское общество или волость, к которой они были приписаны. 
На 
фабриках, 
заводах, 
мануфактурах 
и 
горных 
промыслах, 
на 
которые 

распространялось действие правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской 
промышленности, всем рабочим предписывалось иметь паспорта, даже в случаях, когда 
предприятие находилось в месте постоянного жительства этих рабочих. 

Отбывшие наказание в исправительно-арестанских отделениях, тюрьмах и крепостях 

в соответствии с Уложением о наказаниях (в отдельных случаях по решению Особых 
Совещаниях при министре внутренних дел) находились под особым полицейским 
надзором. Этим лицам паспорта выдавались только с разрешения полиции, а в них 
делалась отметка о судимости владельца и производилась запись, ограничивающая места 
проживания. 

Именной Высочайший Указ от 5 октября 1906 г. отменил некоторые ограничения в 

правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий. Указ (п. 5) 
предоставил сельским обывателям и лицам других бывших податных сословий свободу 
избрания места постоянного жительства на одинаковых, указанных в Уставе о паспорта" 
основаниях с лицами других сословий. В то же время обеспечение паспортного режима 

внутри империи усугублялось значительными потоками лиц, выезжающими заграницу. 
Полиция выдавала всем желающим уехать заграницу свидетельства об отсутствии 
законных препятствий к отъезду, которое прикладывалось к прошению на имя 
губернатора. 

Заграничные паспорта выдавались без промедления сроком на пять лет всем лицам 

старше двадцати лет. Контроль и учет за переездом границы осуществлялся на таможне. 

Прибывающие в Россию иностранцы получали паспорт сроком на один год с 

указанием места проживания. 

Принятые в Уставе о паспортах 1903 г. изменения и дополнения 1906-1909 гг. 

принципиально не отличались от Положения. В то же время вводились ограничения на 
поселение и получение документов как общего порядка (например, "черта оседлости" для 
еврейского населения, ограничения для цыган, запретная зона вокруг столиц и губернских 
округов), так и для лиц, судимых и находящихся под надзором полиции. 

В период первой мировой войны (1914-1918 гг.) Российское правительство ввело 

некоторые ограничения о выдаче паспортов, связанные с военными условиями... 
Пришедшее к власти в 1917 г. буржуазное временное правительство отменило эти 
ограничения. Других изменений в регулировании паспортного режима оно не внесло, и 
Положение о видах на жительство 1894 г. продолжало действовать до Великой 
Октябрьской социалистической революции (7 ноября 1917 г.)9. 

10 ноября 1917 г. Декрет ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских 

чинов» ликвидировал все сословные привилегии и ограничения и провозгласил равенство 
советских граждан. Это коренным образом изменило паспортный режим в стране. 

Своеобразно развивалась паспортная система в России в первые годы после 

Октябрьской революции. Совнарком РСФСР 5 октября 1918 г. принял Декрет «О 
Трудовых книжках для нетрудящихся». 

Целью Декрета были осуществление принципа всеобщей обязанности трудиться, 

привлечение к труду нетрудящихся. 

Трудовые книжки были не только средством контроля за выполнением трудовых 

повинностей нетрудящимися элементами, но и единственным документом для них, 
удостоверяющим личность. 

Выдача трудовых книжек, справок, свидетельств и других документов в 

соответствии с Инструкцией НКВД и НКЮ РСФСР от 12 октября 1918 г. «Об 
организации советской рабоче-крестьянской милиции» возлагалось на милицию, а общее 
руководство этой работой осуществляли подотделы отделов управлений исполкомов. 

В период гражданской воины в России встал вопрос о едином документировании 

всех российских граждан. Первой такой попыткой была Инструкция о порядке выдачи 
паспортов и временных свидетельств, объявленных приказом Главного Управления 
Советской рабоче-крестьянской милиции НКВД от 1 ноября 1920 г. 

Исключительное право выдачи паспортов и временных свидетельств возлагалось на 

уездно-городские и уездные управления милиции. Всем другим учреждениям запрещалась 
выдача подобных документов. 

Виды 
на 
жительство, 
выданные 
другими 
учреждениями, 
считались 

недействительными и подлежали замене на паспорта. 

В паспортах образца 1920 г. вносились сведения о служебном, общественном и 

семейном 
положении. 
Особая 
отметка 
делалась 
в 
паспортах 
лиц, 
лишенных 

избирательного права в соответствии со статьей 65 Конституции РСФСР 1918 г. 

9
См.: Шарипов М.Х. Организационно - правовые основы деятельности ОВИР МВД: 

Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1992.