Охрана окружающей среды при недропользовании

V. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ 

И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ 

РЕСУРСОВ

DOI 10.12737/3732 
Р.Н. Басыров,

аспирант (ИЗиСП)

ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 

ПРИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ

Вопросы экологической безопасности при пользовании недрами 

поднимались во многих монографиях Института законодательства и 
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации1. Законодательством предусмотрен широкий круг требований 
в области охраны окружающей среды, соблюдать которые необходимо в процессе пользования недрами. Однако вопрос обеспечения 
соблюдения указанных требований остается открытым. 

Пользование недрами, как правило, невозможно без строитель
ства и эксплуатации зданий, строений, сооружений, в том числе специальных сооружений, находящихся в самих недрах. Объекты, на 
которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных 
ископаемых, а также работы в подземных условиях, в силу норм законодательства в области промышленной безопасности признаются 
опасными производственными объектами, а в силу положений законодательства о градостроительной деятельности — особо опасными, технически сложными и (частично) уникальными объектами. 
Про опасные производственные объекты говорится в приложении 
№ 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»2, а про 
особо опасные, технически сложные и уникальные объекты — 
в ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ. 

В п. 4 «Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и 

консервации опасных производственных объектов, связанных с 
пользованием недрами» дан перечень таких объектов, в число которых могут быть включены подземные сооружения, не связанные с 

1 
См., например: Концепция развития российского законодательства. М., 2010. 
С. 447–460; Институты экологического права / C.А. Боголюбов и др. М., 2010. 
С. 287–305; Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. 
С. 381–406.

2 
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.

добычей полезных ископаемых, шахты, рудники, карьеры, разрезы, 
прииски, горные выработки, скважины1. Все здания, строения и сооружения, задействованные в процессе недропользования, можно 
объединить понятием «объекты обустройства участков недр». Целью 
недропользования является извлечение прибыли или использование 
полезных свойств недр, которое зачастую достигается в процессе 
эксплуатации указанных объектов. Рассмотрим требования в области 
охраны окружающей среды, предусмотренные для различных этапов 
жизненного цикла объектов обустройства участков недр (процесса 
недропользования).

1. Прежде всего недропользователю необходимо произвести раз
мещение, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию 
объектов обустройства участков недр, в случае необходимости осуществить их реконструкцию. На этапе размещения объектов обустройства участков недр, как правило, формируется новый земельный участок. 

2. Эксплуатация объектов обустройства участков недр должна 

осуществляться в соответствии с требованиями, установленными 
ст. 55.24 ГсК РФ, федеральными законами от 27 декабря 2002 г. 
№ 184-ФЗ «О техническом регулировании»2, от 30 декабря 2009 г. 
№ 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и 
сооружений»3. При этом недропользователь обязан осуществлять 
мероприятия по ликвидации последствий загрязнения и захламления 
земель (ст. 13 ЗК РФ), по охране земель, лесов, водных объектов и 
других природных ресурсов, в том числе принять меры пожарной 
безопасности (ст. 42 ЗК РФ).

Следует также отметить, что большинство указанных требований 

обращено к процессу эксплуатации объектов обустройства участков 
недр. Между тем указанные объекты являются опасными производственными вне зависимости от степени их вовлечения в производство. Так, например, простаивающая скважина может зафонтанировать при увеличении пластового давления. Случается также самоизлив подземных вод через скважины. Таким образом, привязка 
законодателем обязанностей по поддержанию промышленной безопасности таких объектов именно к процессу их эксплуатации представляется неоправданной.

3. В случае приостановления эксплуатации объектов обустройства 

участков недр необходимо провести их консервацию, а в случае за
1 
См.: Постановление Госгортехнадзора РФ от 2 июня 1999 г. № 33 // Российская 
газета. 1999. № 164.

2 
СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. I). Ст. 5140.

3 
СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 5.

V. Правовое регулирование охраны и использования природных ресурсов

вершения эксплуатации — комплекс мероприятий по их ликвидации 
(см. Инструкцию о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами), восстановлению природной среды, рекультивации 
земель, благоустройству территорий, т.е. исполнить обязательства, 
которые были предусмотрены проектными документами.

Обязательность тех или иных законодательных норм подкрепля
ется установлением мер ответственности за их неисполнение. За неисполнение требований по ликвидации и консервации объектов 
обустройства участков недр, приведению земельных участков и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, 
в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, в российском законодательстве предусмотрена административная ответственность. В случае если указанные требования должны быть выполнены в связи с прекращением права пользования недрами, ответственность за их неисполнение ограничивается лишь 
незначительными штрафами, предусмотренными ст. 8.7, 8.10, 19.5 
КоАП РФ. Указанные санкции не идут ни в какое сравнение со стоимостью самих ликвидационных работ, которая, как показывает практика, может составить до 10–15% от величины капитальных затрат, 
вложенных при недропользовании1.

К моменту прекращения права пользования недрами у недро
пользователя может не оказаться достаточных денежных средств для 
проведения ликвидационных работ. В итоге основная нагрузка по 
финансированию указанных работ может лечь на государственный 
(местный) бюджет. 

Для предотвращения подобных ситуаций в случае заключения 

соглашения о разделе продукции в ст. 26 Закона РФ от 21 февраля 
1995 г. «О недрах»2 государство предусмотрело создание специализированных ликвидационных фондов. В отношении лицензионной 
модели недропользования подобного правового регулирования в законодательстве Российской Федерации не предусмотрено. Тем не 
менее необходимость в этом очевидна3. Для решения данной проблемы можно обратиться к опыту Республики Казахстан, где финан
1 
См.: Бучнев О.А., Журавлев Е.А., Злочевер А.Х., Шамис Л.В. Экономические вопросы ликвидации основных производственных фондов и проведения ликвидационных работ на различных стадиях разработки нефтегазовых месторождений: 
обзорная информация. М., 2007.

2 
СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

3 
См.: Агеев Р.В. Проблемы правового регулирования использования и охраны недр 
на примере нефтегазовой промышленности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. 
М., 2010; Сапожников А.В. Правовой режим перехода прав пользования участками 
недр в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.

Р.Н. Басыров

сирование всех работ, связанных с ликвидацией или консервацией 
объектов, задействованных в процессе недропользования, осуществляется за счет средств ликвидационного фонда. 

Нет достаточных гарантий того, что указанные обязанности будут 

выполнены недропользователем в случае, если он сам будет ликвидироваться. Уведомление кредиторов не может играть роль некоего 
«обходного листка», поскольку лицензирующий орган может просто 
не успеть заявить свои требования, учитывая сжатые сроки на предъявление требований кредиторов, предусмотренные ст. 63 ГК РФ. 
Более того, требования в области охраны окружающей среды зачастую носят нематериальный характер. Поскольку ст. 7.1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»1 предусматривается внесение в Единый федеральный реестр сведений о 
полученных лицензиях, представляется целесообразным обязать 
недро пользователей в случае инициирования процесса ликвидации 
организации предъявлять документы от уполномоченных органов в 
подтверждение исполнения обязанностей, предшествующих прекращению права пользования недрами. 

Более того, ликвидированные подземные объекты обустройства 

участков недр нельзя отнести к ликвидированным объектам недвижимости в том значении, которое придается таким объектам нормативными правовыми актами законодательства о государственной 
регистрации недвижимого имущества и сделок с ним, в силу сложности конструкции и доступа к подземным полостям (производится 
лишь тампонирование полостей). Тем не менее ликвидация таких 
объектов является основанием для их исключения из реестра опасных производственных объектов (п. 7 постановления Правительства 
РФ от 24 ноября 1998 г. № 1371 «О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов»2), а следовательно, и прекращения их страхования. Однако большинство ликвидированных объектов обустройства участков недр остаются опасными производственными объектами. С такими объектами могут 
возникнуть осложнения, связанные с пластовым давлением и движением потоков, засыханием цементного раствора (газовые проявления), обвалами шахт. Как представляется, правовой режим названных объектов должен быть приравнен к правовому режиму консервированных объектов, поскольку они таят в себе те же экологические 
риски. Следовательно, исключать такие объекты из реестра опасных 
производственных объектов преждевременно и опасно.

1 
СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3431.

2 
СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5938.

V. Правовое регулирование охраны и использования природных ресурсов

Также представляется необходимым предусмотреть в налоговом 

законодательстве и законодательстве об охране окружающей среды 
дополнительные меры стимулирования добровольного экологического страхования, в том числе недропользователями. В настоящее 
время практика добровольного экологического страхования не распространена и выборочно практикуется в основном крупными вертикально интегрированными компаниями.

DOI 10.12737/3733 
А.А. Борисов,

аспирант  (ИЗиСП) 

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО 

ЗОНИРОВАНИЯ

В действующем законодательстве отсутствует определение поня
тия «экологическое зонирование». При этом в эколого-правовой 
науке сформировалось множество подходов к определению содержания указанного понятия. Экологическое зонирование территорий — это предусмотренная законодательством система мероприятий по наиболее точному и четкому установлению границ территорий, акваторий, воздушного пространства, природных объектов и 
ресурсов в целях обеспечения их рационального использования и 
охраны. Экологическое зонирование территорий непосредственно 
связано с природопользованием и охраной окружающей среды. Земли, леса, воды, недра и другие природные объекты делятся на конкретные участки, территории, зоны; выделяются зоны в атмосфере 
и даже в космосе. Зонирование необходимо для ведения соответствующих мониторингов и кадастров, учета природных объектов, правильного и рационального их использования, надлежащей охраны1.

В.В. Сосновский отмечает, что в экологическом законодательстве 

установление различного рода зон является одним из способов территориальной охраны2. Выделение участков с особыми условиями 
использования закреплено в Земельном, Водном, Лесном кодексах 
РФ. Зонирование применяется для установления различных правовых режимов участков пространства, которые до установления зон 

1 
См.: Экология. Юридический энциклопедический словарь / под ред. С.А. Боголюбова. М., 2001. С. 134.

2 
См.: Комментарий к Федеральному закону от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (постатейный) / под 
ред. О.Л. Дубовик // СПС «КонсультантПлюс».

А.А. Борисов