V. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ 

И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ 

РЕСУРСОВ

DOI 10.12737/3732 
Р.Н. Басыров,

аспирант (ИЗиСП)

ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 

ПРИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ

Вопросы экологической безопасности при пользовании недрами 

поднимались во многих монографиях Института законодательства и 
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Феде-
рации1. Законодательством предусмотрен широкий круг требований 
в области охраны окружающей среды, соблюдать которые необходи-
мо в процессе пользования недрами. Однако вопрос обеспечения 
соблюдения указанных требований остается открытым. 

Пользование недрами, как правило, невозможно без строитель-

ства и эксплуатации зданий, строений, сооружений, в том числе спе-
циальных сооружений, находящихся в самих недрах. Объекты, на 
которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных 
ископаемых, а также работы в подземных условиях, в силу норм за-
конодательства в области промышленной безопасности признаются 
опасными производственными объектами, а в силу положений за-
конодательства о градостроительной деятельности — особо опасны-
ми, технически сложными и (частично) уникальными объектами. 
Про опасные производственные объекты говорится в приложении 
№ 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промыш-
ленной безопасности опасных производственных объектов»2, а про 
особо опасные, технически сложные и уникальные объекты — 
в ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ. 

В п. 4 «Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и 

консервации опасных производственных объектов, связанных с 
пользованием недрами» дан перечень таких объектов, в число кото-
рых могут быть включены подземные сооружения, не связанные с 

1 
См., например: Концепция развития российского законодательства. М., 2010. 
С. 447–460; Институты экологического права / C.А. Боголюбов и др. М., 2010. 
С. 287–305; Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. 
С. 381–406.

2 
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.

добычей полезных ископаемых, шахты, рудники, карьеры, разрезы, 
прииски, горные выработки, скважины1. Все здания, строения и со-
оружения, задействованные в процессе недропользования, можно 
объединить понятием «объекты обустройства участков недр». Целью 
недропользования является извлечение прибыли или использование 
полезных свойств недр, которое зачастую достигается в процессе 
эксплуатации указанных объектов. Рассмотрим требования в области 
охраны окружающей среды, предусмотренные для различных этапов 
жизненного цикла объектов обустройства участков недр (процесса 
недропользования).

1. Прежде всего недропользователю необходимо произвести раз-

мещение, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию 
объектов обустройства участков недр, в случае необходимости осу-
ществить их реконструкцию. На этапе размещения объектов обу-
стройства участков недр, как правило, формируется новый земель-
ный участок. 

2. Эксплуатация объектов обустройства участков недр должна 

осуществляться в соответствии с требованиями, установленными 
ст. 55.24 ГсК РФ, федеральными законами от 27 декабря 2002 г. 
№ 184-ФЗ «О техническом регулировании»2, от 30 декабря 2009 г. 
№ 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и 
сооружений»3. При этом недропользователь обязан осуществлять 
мероприятия по ликвидации последствий загрязнения и захламления 
земель (ст. 13 ЗК РФ), по охране земель, лесов, водных объектов и 
других природных ресурсов, в том числе принять меры пожарной 
безопасности (ст. 42 ЗК РФ).

Следует также отметить, что большинство указанных требований 

обращено к процессу эксплуатации объектов обустройства участков 
недр. Между тем указанные объекты являются опасными производ-
ственными вне зависимости от степени их вовлечения в производ-
ство. Так, например, простаивающая скважина может зафонтаниро-
вать при увеличении пластового давления. Случается также самоиз-
лив подземных вод через скважины. Таким образом, привязка 
законодателем обязанностей по поддержанию промышленной без-
опасности таких объектов именно к процессу их эксплуатации пред-
ставляется неоправданной.

3. В случае приостановления эксплуатации объектов обустройства 

участков недр необходимо провести их консервацию, а в случае за-

1 
См.: Постановление Госгортехнадзора РФ от 2 июня 1999 г. № 33 // Российская 
газета. 1999. № 164.

2 
СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. I). Ст. 5140.

3 
СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 5.

V. Правовое регулирование охраны и использования природных ресурсов

вершения эксплуатации — комплекс мероприятий по их ликвидации 
(см. Инструкцию о порядке ведения работ по ликвидации и консер-
вации опасных производственных объектов, связанных с пользова-
нием недрами), восстановлению природной среды, рекультивации 
земель, благоустройству территорий, т.е. исполнить обязательства, 
которые были предусмотрены проектными документами.

Обязательность тех или иных законодательных норм подкрепля-

ется установлением мер ответственности за их неисполнение. За не-
исполнение требований по ликвидации и консервации объектов 
обустройства участков недр, приведению земельных участков и дру-
гих природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, 
в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, в рос-
сийском законодательстве предусмотрена административная ответ-
ственность. В случае если указанные требования должны быть вы-
полнены в связи с прекращением права пользования недрами, от-
ветственность за их неисполнение ограничивается лишь 
незначительными штрафами, предусмотренными ст. 8.7, 8.10, 19.5 
КоАП РФ. Указанные санкции не идут ни в какое сравнение со стои-
мостью самих ликвидационных работ, которая, как показывает прак-
тика, может составить до 10–15% от величины капитальных затрат, 
вложенных при недропользовании1.

К моменту прекращения права пользования недрами у недро-

пользователя может не оказаться достаточных денежных средств для 
проведения ликвидационных работ. В итоге основная нагрузка по 
финансированию указанных работ может лечь на государственный 
(местный) бюджет. 

Для предотвращения подобных ситуаций в случае заключения 

соглашения о разделе продукции в ст. 26 Закона РФ от 21 февраля 
1995 г. «О недрах»2 государство предусмотрело создание специализи-
рованных ликвидационных фондов. В отношении лицензионной 
модели недропользования подобного правового регулирования в за-
конодательстве Российской Федерации не предусмотрено. Тем не 
менее необходимость в этом очевидна3. Для решения данной проб-
лемы можно обратиться к опыту Республики Казахстан, где финан-

1 
См.: Бучнев О.А., Журавлев Е.А., Злочевер А.Х., Шамис Л.В. Экономические во-
просы ликвидации основных производственных фондов и проведения ликвида-
ционных работ на различных стадиях разработки нефтегазовых месторождений: 
обзорная информация. М., 2007.

2 
СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

3 
См.: Агеев Р.В. Проблемы правового регулирования использования и охраны недр 
на примере нефтегазовой промышленности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. 
М., 2010; Сапожников А.В. Правовой режим перехода прав пользования участками 
недр в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.

Р.Н. Басыров

сирование всех работ, связанных с ликвидацией или консервацией 
объектов, задействованных в процессе недропользования, осуще-
ствляется за счет средств ликвидационного фонда. 

Нет достаточных гарантий того, что указанные обязанности будут 

выполнены недропользователем в случае, если он сам будет ликви-
дироваться. Уведомление кредиторов не может играть роль некоего 
«обходного листка», поскольку лицензирующий орган может просто 
не успеть заявить свои требования, учитывая сжатые сроки на предъ-
явление требований кредиторов, предусмотренные ст. 63 ГК РФ. 
Более того, требования в области охраны окружающей среды зачас-
тую носят нематериальный характер. Поскольку ст. 7.1 Федерально-
го закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистра-
ции юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»1 пре-
дусматривается внесение в Единый федеральный реестр сведений о 
полученных лицензиях, представляется целесообразным обязать 
недро пользователей в случае инициирования процесса ликвидации 
организации предъявлять документы от уполномоченных органов в 
подтверждение исполнения обязанностей, предшествующих прекра-
щению права пользования недрами. 

Более того, ликвидированные подземные объекты обустройства 

участков недр нельзя отнести к ликвидированным объектам недви-
жимости в том значении, которое придается таким объектам норма-
тивными правовыми актами законодательства о государственной 
регистрации недвижимого имущества и сделок с ним, в силу слож-
ности конструкции и доступа к подземным полостям (производится 
лишь тампонирование полостей). Тем не менее ликвидация таких 
объектов является основанием для их исключения из реестра опас-
ных производственных объектов (п. 7 постановления Правительства 
РФ от 24 ноября 1998 г. № 1371 «О регистрации объектов в государ-
ственном реестре опасных производственных объектов»2), а следо-
вательно, и прекращения их страхования. Однако большинство лик-
видированных объектов обустройства участков недр остаются опас-
ными производственными объектами. С такими объектами могут 
возникнуть осложнения, связанные с пластовым давлением и дви-
жением потоков, засыханием цементного раствора (газовые прояв-
ления), обвалами шахт. Как представляется, правовой режим назван-
ных объектов должен быть приравнен к правовому режиму консер-
вированных объектов, поскольку они таят в себе те же экологические 
риски. Следовательно, исключать такие объекты из реестра опасных 
производственных объектов преждевременно и опасно.

1 
СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3431.

2 
СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5938.

V. Правовое регулирование охраны и использования природных ресурсов

Также представляется необходимым предусмотреть в налоговом 

законодательстве и законодательстве об охране окружающей среды 
дополнительные меры стимулирования добровольного экологиче-
ского страхования, в том числе недропользователями. В настоящее 
время практика добровольного экологического страхования не рас-
пространена и выборочно практикуется в основном крупными вер-
тикально интегрированными компаниями.

DOI 10.12737/3733 
А.А. Борисов,

аспирант  (ИЗиСП) 

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО 

ЗОНИРОВАНИЯ

В действующем законодательстве отсутствует определение поня-

тия «экологическое зонирование». При этом в эколого-правовой 
науке сформировалось множество подходов к определению содер-
жания указанного понятия. Экологическое зонирование террито-
рий — это предусмотренная законодательством система мероприя-
тий по наиболее точному и четкому установлению границ террито-
рий, акваторий, воздушного пространства, природных объектов и 
ресурсов в целях обеспечения их рационального использования и 
охраны. Экологическое зонирование территорий непосредственно 
связано с природопользованием и охраной окружающей среды. Зем-
ли, леса, воды, недра и другие природные объекты делятся на кон-
кретные участки, территории, зоны; выделяются зоны в атмосфере 
и даже в космосе. Зонирование необходимо для ведения соответству-
ющих мониторингов и кадастров, учета природных объектов, пра-
вильного и рационального их использования, надлежащей охраны1.

В.В. Сосновский отмечает, что в экологическом законодательстве 

установление различного рода зон является одним из способов тер-
риториальной охраны2. Выделение участков с особыми условиями 
использования закреплено в Земельном, Водном, Лесном кодексах 
РФ. Зонирование применяется для установления различных право-
вых режимов участков пространства, которые до установления зон 

1 
См.: Экология. Юридический энциклопедический словарь / под ред. С.А. Бого-
любова. М., 2001. С. 134.

2 
См.: Комментарий к Федеральному закону от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О ры-
боловстве и сохранении водных биологических ресурсов» (постатейный) / под 
ред. О.Л. Дубовик // СПС «КонсультантПлюс».

А.А. Борисов