Комментарий к Федеральному закону "О полиции" (научно-практический, постатейный)


Серия «Консультирует юрист»






АНТОН ГУСЕВ




                КОММЕНТАРИЙ к Федеральному закону «О полиции» (научно-практический, постатейный)











Ростов-на-Дону «Феникс» 2011

УДК 351/354
ББК 67.401.213
КТК 0741
     Г96










        Гусев А.

Г96 Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (научно-практический, постатейный) / А. Гусев. — Ростов н/Д : Феникс, 2011. — 343 с. — (Консультирует юрист).




ISBN 978-5-222-18781-4

        7 февраля 2011 года Президент России Дмитрий Медведев подписал Федеральный закон «О полиции». Книга, которую вы держите в руках, призвана разъяснить широкому кругу читателей не только и не столько права полицейского, но через призму раскрытия понятий, предусмотренных новым Федеральным законом, прежде всего — права граждан, которые они имеют по отношению к сотрудникам полиции. Автор искренне надеется, что написанный им комментарий к закону поможет нашим читателям правильно выстроить свои отношения с вновь образованным органом внутренних дел.


ISBN 978-5-222-18781-4

УДК 351/354
ББК 67.401.213




© Гусев А., 2011
               © Оформление: ООО «Феникс», 2011

        ОТ АВТОРА





   7 февраля 2011 года Президент России Дмитрий Медведев подписал Федеральный закон «О полиции». На протяжении нескольких месяцев вокруг законопроекта велась широкомасштабная дискуссия, касающаяся, в основном, наделения вновь образованной на базе милиции структуры чрезмерно, по мнению ряда правозащитников, широкими правами. Не скрывали своего недовольства и сотрудники реорганизуемой милиции, ведь с введением в действие данного нормативного акта их ожидало значительное сокращение штата, а также переаттестация, которую, по словам Президента и премьер-министра, смогут пройти не все сотрудники. Ожидался, конечно, и законодательный плюс — это значительная прибавка к должностному окладу.
   Тем не менее, несмотря на недовольства со стороны электората, Закон все же был принят. Можно отметить, что ранее действовавший Закон «О милиции» в его, по сути, новой редакции практически не претерпел изменений. Затруднения в реализации нового закона, однако, будут состоять в необходимости принятия как Президентом и Правительством РФ, так и Федеральным Собранием ряда нормативных актов, в том числе федеральных законов, направленных на его толкование и применение (поскольку такие нормативные акты, изданные по отношению к Закону «О милиции», утрачивают свою силу).
   Новшества данного Закона пусть незначительны, но существенны. Так, расширены права и обязанности сотрудников полиции (а это две основные статьи Закона, которые знать должен каждый гражданин); для них установлены дополнительные гарантии, связанные с прохождением службы и выполнением служебных обязанностей; регламентирован более детально порядок обжалования их действий и т.д. Именно в этой связи ученым сообществом было решено тщательно прокомментировать вновь изданный Закон, причем сделать это так, чтобы материал был правильно, своевременно и всеобъемлюще воспринят всеми категориями граждан, а не только юристами.
   Книга, которую Вы держите в руках, призвана разъяснить широкому кругу читателей не только и не столько права полицейского, но через

3

призму раскрытия понятий, предусмотренных новым Федеральным законом, прежде всего — права граждан, которые они имеют по отношению к сотрудникам полиции. Автор искренне надеется, что написанный им комментарий к закону поможет нашим читателям правильно выстроить свои отношения с вновь образованным органом внутренних дел.
    В завершение данного вступительного слова разрешите представиться. Постоянным читателям издательства «Феникс» автор, несомненно, знаком по ранее изданным в этой же серии книгам «Все о квартирном вопросе», «Новейший юридический экспресс-справочник для населения», «Юридический справочник современной женщины», «Все виды исковых заявлений и претензий в суд» и проч. Научному сообществу автор также известен по его научным публикациям в Сети («Актуальные вопросы правоприменительной практики международного судебного механизма защиты прав человека») и в юридической литературе («Проблемы реализации принципа гласности на стадии пересмотра гражданских дел в порядке надзора» //Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов / под ред. М.А. Рожковой и Л.Ф. Лесницкой). М.: Статут, 2008). Помимо этого, автор с 2003 года является практикующим юристом, так что тематика произведений знакома ему не понаслышке.
    Отзывы о данной книге прошу направлять в адрес издательства, а также на мой электронный адрес: N_gap@rambler.ru.
    Приятного и полезного вам чтения!

февраля 2011 года


№ З-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ


            ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ПОЛИЦИИ



Принят
                                            Государственной Думой 28 января 2011 года

Одобрен
                                             Советом Федерации 2 февраля 2011 года


        Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

         Статья 1. Назначение полиции

         1.    Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также — граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
         2.    Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.
         З.    Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам (далее также — государственные органы), органам местного самоуправления, иным муниципальным органам (далее также — муниципальные органы), общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности (далее — организации), должностным лицам этих органов и организаций (далее — должностные лица) в защите их прав.


См. комментарий к ст. 2.
Примечание. В данной статье речь идет, по существу, о задачах полиции, о которых подробно рассказано в ста
       тье 2 комментируемого Закона и, соответственно, в комментарии к ней.


5

□


         Статья 2. Основные направления деятельности полиции


          1.    Деятельность полиции осуществляется по следующим основным направлениям:
           1) защита личности, общества, государства от противоправ
             ных посягательств;
           2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
           3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;
           4) розыск лиц;
           5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;
           6) обеспечение правопорядка в общественных местах;
           7) обеспечение безопасности дорожного движения;
           8) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;
           9) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;
          10) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;
          11) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;
          12) осуществление экспертно-криминалистической деятельности.
          2.    По решению Президента Российской Федерации сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.


   ■гпмпгптапиП Рассмотрим основные направления деятельности J'lKuMMtllIАРИИ  (будем именовать их задачами) полиции, которые
                   традиционно ассоциируются у нас с представлением о полиции.
   1.     Обеспечение безопасности личности — приоритетная задача полиции. Законодательное определение безопасности содержится в Законе РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности», который под безопасностью понимает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз. Обеспечение безопасности личности (как задача) предполагает осуществление деятельности полиции, направленной на недопущение, предотвращение, снижение потенциальной угрозы нарушения прав и свобод граждан, закрепленных в главе 2 Конституции РФ. Данная задача может

6

реализовываться посредством исполнения полицией всех указанных в ст. 10 Закона обязанностей и осуществления указанных вст. 11 прав, что лишний раз подтверждает приоритетность анализируемой задачи по отношению ко всем другим.
    Необходимо отметить, что в первоначальной редакции данная задача звучала как «обеспечение личной безопасности граждан». Действующая формулировка данной задачи представляется более удачной, поскольку первоначальная редакция отсекала из сферы деятельности полиции обеспечение безопасности иностранных граждан, лиц без гражданства, отдавая приоритет гражданам, тем самым нарушая, на наш взгляд, нормы международного законодательства о правах человека.
    2.    Предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений — задача, которая остается неизменной с момента принятия Закона о полиции. Необходимо разграничить понятия «предупреждение» и «пресечение», выявить их отличительные признаки. Предупреждение преступлений и административных правонарушений включает в себя предупреждение потенциальных преступлений (общая и частная превенция), а также предупреждение замышляемых преступлений и административных правонарушений (стадия приготовления к преступлению)¹. Пресечение преступлений и административных правонарушений осуществляется на стадии покушения на преступление (правонарушение), иными словами, пресечение преступления (правонарушения) осуществляется в момент осуществления лицом противоправных действий, формирующих объективную сторону преступления (правонарушения).
    3.    Следующая законодательно установленная задача полиции — выявление и раскрытие преступлений. В первоначальной редакции данная задача была сформулирована как «раскрытие преступлений», в то время как выявление преступлений входило в число обязанностей полиции. Отметим, что в отличие от предыдущей задачи, в анализируемой указывается на необходимость выявления и раскрытия только преступлений, оставляя в стороне административные правонарушения. Данный факт не может быть определен как положительный, напротив, данная задача требует, на наш взгляд, уточнения и конкретизации.
    Под выявлением преступлений понимается система мер, направленных на установление объективной стороны преступления. Иными словами, выявить можно только латентные преступления, при которых «в тени» остается событие (объективная сторона). Раскрытие преступления — это система мер, направленных на изобличение лица, совершившего преступление. Применительно к данной группе преступлений имеются сведения о событии преступления, однако неизвестно лицо, его совершившее (преступления, совершенные в условиях неочевидности).

¹ См.: ст. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации.

7

   4.     Охрану общественного порядка можно отнести к числу традиционных полицейских задач. Одной из проблем теории административного права является выработка дефиниции общественного порядка. Причиной подобных затруднений является отсутствие законодательного определения анализируемой категории. В общем (не переходя на имеющиеся различия) ученые-административисты под общественной безопасностью понимают совокупность общественных отношений, социальными регуляторами которых выступают нормы права, морали, нравственности, обычаи, традиции и др. Охрана общественного порядка предполагает «сплошное» осуществление надзора, направленное на недопущение нарушения прав и свобод граждан, общественных и государственных интересов. Термин «охрана» указывает на «непрерывность» применения обеспечительных мер, которые осуществляются даже в тех случаях, когда права и законные интересы не нарушены. Основным структурным подразделением полиции, призванным обеспечить охрану общественного порядка, является патрульно-постовая служба.
   Правовые основы общественной безопасности содержатся в Законе РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности». Обеспечение общественной безопасности осуществляется путем проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системы мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам общества. Объектами общественной безопасности выступают материальные и духовные ценности общества; основными целями обеспечения общественной безопасности являются пресечение, ликвидация, а также смягчение общественно опасных последствий, наступающих при нарушении общественной безопасности. Источниками опасности чаще всего выступают стихийные бедствия, различные противоправные действия граждан, их групп, а также неправомерное использование оружия, взрывчатых, сильнодействующих, ядовитых веществ, которые способны нанести массовый ущерб, затрагивающий объекты общественной безопасности.
   5.     Защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности — задача, которая впервые была закреплена в Законе о милиции в 1999 г. (ФЗ от 31.03.1999 № 68-ФЗ). Данная задача имеет конституционные основы: ст. 8 Основного Закона России гарантирует равенство всех форм собственности. Анализируемая задача подчеркивает иерархию утвердившихся в Российском государстве ценностей: частные интересы превалируют над общественными, а последние, в свою очередь, превалируют над государственными. Обращает на себя внимание факт того, что законодатель применительно к данной задаче использует термин «защита» (в отличие от термина «охрана», который применяется в отношении обеспечения общественной безопасности), что свидетельствует об обязанности полиции применять комплекс защитных


8

мер только с момента нарушения права собственности. На наш взгляд, это вполне оправданно, так как общественная безопасность — более важная по отношению к собственности правовая категория.


□


          Статья 3. Правовая основа деятельности полиции

          1.    Правовую основудеятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее — федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел).
          2.    Полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.
          3.    Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к деятельности полиции.


1. Правовым эпицентром, ядром российского законодательства является Конституция РФ, в которой содержатся основные правовые постулаты, реализация

которых находит свое отражение в отраслевом законодательстве. Применительно к деятельности полиции особое значение приобретают следующие нормы Основного Закона. Во-первых, блок норм, посвященный правам и свободам человека и гражданина (ст. 2, ст. ст. 17—52), во-вторых, правовой блок, посвященный гарантиям данных прав (ст. ст. 53— 56), в-третьих, блок норм, касающийся правовой природы исполнительной власти (ст. ст. 110—117).
   2.    После Конституции РФ к числу нормативных актов, формирующих нормативную основу деятельности полиции, относится комментируемый

9

Закон, регламентирующий самые разнообразные аспекты деятельности полиции. По отношению ко всем иным нормативным актам, Закон о полиции является наиболее содержательным документом, что позволяет говорить о нем как о правовой основе деятельности полиции в узком смысле.
   3.    Среди федеральных законов, формирующих правовую основу деятельности полиции, необходимо выделить две группы. К первой относятся федеральные конституционные законы, обладающие высшей юридической силой и требующие более сложной процедуры принятия по отношению к федеральным законам. К их числу можно отнести Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Ко второй группе относятся федеральные законы, прямо или косвенно регулирующие деятельность полиции. Данная группа очень многочисленна, поэтому назовем лишь некоторые нормативные акты: Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданский кодекс РФ (ст. ст. 1069, 1070), Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности», Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности», Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», ФЗ от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», ФЗ от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»; ФЗ от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации», ФЗ от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», ФЗ от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и др.
   4.    Иные законодательные акты, регламентирующие деятельность полиции, также имеют внутреннюю иерархию: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, положения, инструкции, правила МВД России, иных министерств и ведомств; акты Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ. Определившись с подгруппами данного блока, приведем некоторые нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность полиции:
   Указы Президента РФ:
    ■ на сегодняшний день основным регламентирующим документом в этом направлении является Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции».
   Акты МВД России:
    ■ Приказ МВД России от 18 января 1993 г. № 17 «О мерах по совершенствованию организации патрульно-постовой службы полиции»;

10