Территория в публичном праве

Территория в публичном праве

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2013

С. В. Нарутто, Е. С. Шугрина,
И. А. Исаев, И. А. Алебастрова

Территория
в публичном
праве

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК [342.15+342.26](100)
ББК 67.400.51(0)
Т35

Коллектив авторов:
Нарутто Светлана Васильевна, доктор юридических наук, профессор кафедры
конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — гл. 1, 2; приложение
(в соавторстве с Е. С. Шугриной);
Шугрина Екатерина Сергеевна, доктор юридических наук, профессор кафедры
конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — предисловие, гл. 3—5;
приложение (в соавторстве с С. В. Нарутто);
Исаев Игорь Андреевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий
кафедрой истории государства и права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — вместо введения;
Алебастрова Ирина Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры
конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — гл. 6.

Нарутто С. В.
Т35
Территория в публичном праве : монография / С. В. Нарутто, Е. С. Шугрина, И. А. Исаев, И. А. Алебастрова. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2013. — 320 с.

ISBN 9785917684130 (Норма)
ISBN 9785160090221 (ИНФРАМ)

В работе исследуются особенности статуса территории в публичном
праве. Рассматриваются понятие и состав территории в историческом аспекте, с учетом разных политикоправовых учений, а также в современном
звучании. Особое внимание уделяется анализу состава и правового режима
территории Российского государства, субъектов РФ, муниципальных образований. Раскрывается процедура изменения соответствующих территориальных образований и их границ. Дается общая характеристика территории в зарубежных странах. Приводится значительное количество судебных
решений по территориальным спорам.
Для студентов, магистрантов, слушателей, аспирантов, преподавателей
юридических вузов и факультетов, а также для государственных и муниципальных служащих, депутатов представительных органов власти.
УДК [342.15+342.26](100)
ББК 67.400.51(0)
Данная работа подготовлена в рамках Программы стратегического развития
ФГБОУ
ВПО
«Московский
государственный
юридический
университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»; НИР «Территориальная организация публичной власти»,
проект № 2.4.1.1.

Работа подготовлена с использованием справочной правовой системы «КонсультантПлюс»

ISBN 9785917684130 (Норма)
© Нарутто С. В., Шугрина Е. С.,
ISBN 9785160090221 (ИНФРАМ)
© Исаев И. А., Алебастрова И. А., 2013

Предисловие

Книга, которую вы держите в руках, посвящена изучению двух
ключевых вопросов: что такое территория и что такое публичная
власть?
В настоящее время имеется немало публикаций, касающихся системы органов публичной власти в России и зарубежных странах, различными авторами исследуются вопросы организации государственной и муниципальной власти, особенности формирования органов,
их организации и деятельности. Однако вопросы территориальной
юрисдикции, оптимизации системы управления с точки зрения территориальной организации публичной власти мало изучены.
Поэтому авторский коллектив решил начать именно с исследования понятия и особенностей территории в публичном праве.
В современной юридической науке недостаточно исследованы
проблемы эволюции территориальной организации публичной власти в России. Вместе с тем эффективность управления в государстве
во многом зависит от того, каким образом власть организована территориально. Все территориальные реформы в истории России преследовали одну цель: укрепить власть или повысить ее эффективность.
«Территория» и «власть» — неразрывно связанные понятия. Их изучению и посвящена настоящая работа.
Цель данной работы заключается в проведении комплексного историкотеоретического и конституционноправового исследования
эволюции территориального устройства власти в Российском государстве, а также в зарубежных странах. В книге представлено понимание территории, территориальной организации власти с древнейших
времен и до наших дней. Значительно большее внимание уделено понятию и составу территории Российского государства, субъектов РФ
и муниципальных образований. В отдельных главах рассмотрены
процедуры изменения границ, преобразования территорий субъектов РФ, муниципальных образований.
Состав авторского коллектива сформирован именно для достижения заявленной цели и включает специалистов по истории государства и права, конституционному праву России, конституционному праву зарубежных стран, муниципальному праву.
Мы надеемся, что данная книга может быть интересна и полезна не
только ученымтеоретикам, практикам, представителям органов государственной власти и местного самоуправления. Например, в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) есть магистерская программа «Органы государственной и муниципальной власти в Российской Федерации: правовое регулирование и практика реализации», в рамках которой на кафедре
конституционного и муниципального права Российской Федерации
преподается учебная дисциплина «Территориальная организация государственной власти и местного самоуправления».
В приложении приводятся учебные материалы, разработанные для
преподавания дисциплины «Территориальная организация публичной власти». Мы уверены, что и эти материалы будут востребованы.

6
Предисловие

Вместо введения
ГОСУДАРСТВО И ТЕРРИТОРИЯ:
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ИДЕЙ

§ 1. Раздел территории: номос и полис

На языке мифа земля зовется матерью права, утверждал К. Шмитт.
Она имеет линии разметки и олицетворяет внутреннюю меру и надежное основание. Земля несет право как публичный знак порядка.
Здесь соединяются пространство и право, порядок и локализация.
В древнейшие времена первые измерения и межевания территории
были связаны с захватом земель и основанием городов. В истории
древнего права захват создавал статус верховного собственника земли
и являлся первейшим способом приобретения собственности. Если
институт собственности (dominium) в дальнейшем развивался в рамках частноправовых отношений, то господство над территорией стало
означать публичную власть (imperium) в ее публичноправовом смысле. Уже после Дж. Вико, полагавшего, что первое право поступает к
людям от их героев в виде аграрного закона, правоведы XVIII в. стали
связывать сущность самой политической власти с ее юрисдикцией
над землей, т. е. территорией1. Соответственно, такое господство распространялось и на людей, проживающих на данной территории.
Размеренная и разделенная земля превращалась в субстанцию властвования, степень могущества определялась размерами земельных
пространств, находившихся в собственности властителя. Со временем и численность населения этих земель стала играть важную роль в
формирующихся государственных образованиях, составляя их физическую силу. Размеры государствполисов и племенных поселений
указывали на степень их политической и военной значимости.
Древнегреческий полис — одна из первых конфигуративных
форм, существовавших за счет локализации и очерчивания пространства, контролируемого публичными властями. Родовые традиционные территории подвергались формальному (правовому) акту очерчивания и ограничения. Каждое территориальное образование (не только эллинское, но также азиатское и египетское) ощущало себя в
качестве изолированного и замкнутого мира, как середину мира, кос1 См.: Шмитт К. Номос Земли. СПб., 2008. С. 15, 16.

мос или дом (пример критского Кнососа показывает, насколько
сильным было стремление системно соединить различные пространственные элементы государства в пределах одной замкнутой и размеченной территории). Все, что располагалось за границами этого пространства, воспринималось как хаос, курьез и территория, свободная
для захвата и колонизации.
Согласно легенде Ромул очертил границу будущего Рима, проделав борозду плугом. Круговая форма образующихся поселений была
первичной, подчеркивающей именно идею замкнутости и закрытости
пространства со всех сторон (позднее распространенным знаком государственного могущества становится многомерная окружность —
сфера).
Территориальный раздел земли осуществлялся силами, которые
сталкивались друг с другом все чаще по мере освоения ими земного
пространства. Городагосударства образовывали союзы и сражались с
врагом на все более расширявшейся и осваиваемой ими, но все еще
дикой территории. Государственные режимы и правовые порядки полисов были факторами легитимирования для подобной территориальной экспансии.
Греческий термин «номос» («nomos») позволяет соединить проводимую полисами политику с объективными процессами деления и
локализации земной поверхности. Под ним изначально понималась
мера, в соответствии с определенным порядком делящая поверхность
земли, ее локализация и заданная этой мерой форма политического и
религиозного порядка (в качестве образа номоса чаще всего выступала символическая стена, которая также основывалась на сакральной
локализации). Номос казался способным к приращению, подобно
стране или имуществу; кроме того, он нередко персонифицировался
в образе царя, властителя, деспота и тирана1.
У Аристотеля номос указывал на изначальную взаимосвязь локализации и порядка, являясь одновременно составной частью конкретного пространственного измерения. Так, Ликург посредством
территориального размежевания земли и упразднения долгов одновременно создавал и номос, и политию (politeia); аналогичными были
реформы Солона и Клисфена.
С закатом полисной политики и номос менял свое содержание.
Эллинизм открыл государствам новые широкие пространства; в эту
эпоху возникли новые властные территориальные образования. Право войны было легализовано, а захват и присоединение новых территорий стали благородной целью нарождающейся империи. Македо8
Вместо введения

1 См.: Шмитт К. Номос Земли. С. 46—52.

ния показала пример и дала стимул будущим империям. Спонтанное
деление мира закончилось. Все решала целенаправленная и устремленная в бесконечность сила, поддерживаемая только правом.
Аристотель утверждал, что задавать меру должен именно номос, а не
постановления демократического народного собрания. Теперь номос
воспринимался как обязательное долженствование, норма и установление, приобретая тем самым значение легалистского основания для
издания актов и способность принуждать к повиновению1. Он утрачивал свое первоначальное значение и качество первоначального измерения, размежевания и классификации пространства, его первичного
разделения и распределения. Он уже мало чем отличался от разного рода постановлений, положений и предписаний, призванных установить
руководство или господство. Его значение как фундаментального первичного права, конкретного порядка и локализации было забыто.
В очерке «Греческое государство» Ф. Ницше писал, что «город существует не иначе как в качестве растущего организма». Но без позитивным образом укорененного номоса всякое публичное право было
бы обречено на призрачное существование. Укоренение номоса в
рамках полиса и его действенная весомость в этих границах проявлялись именно в образе божественного номоса, который в качестве корневого истока гарантировал порядок: этос указывал на длительную
форму пребывания, номос же был связан с местом пребывания непосредственным образом.

§ 2. Номос и закон

Если этос был свойствен нации, то номос — территории. Имперская государственность стала рассматривать номос только как относительное состояние, и территория перестала быть «почвой», органичной субстанцией народа. В империи все смешалось в пестром
культурном, этническом и религиозном культовом водовороте. Объединителем оставался только «федеральный» закон, и это понял Рим,
завоевывающий мир силой своего права: номос теряет натуральный
характер, взамен приобретая властную императивность.
Построение норм римского права осуществлялось по принципу
«стоять над нациями», при этом претендуя на значимость для всего
единого пространства империи, а традиционная локализация законов
все менее связывалась с действительностью. Способность римского
jus действовать всегда и повсюду, в силу не только демонстрируемой
мощи, но и собственной внутренней оптимально разделенной струк§ 2. Номос и закон
9

1 См.: Шмитт К. Номос Земли. С. 46—52.

туры, повсеместно обеспечивала ему успех. В посюстороннем существовании номос неизбежно утрачивал свои корни: Августин показал,
что именно «беспочвенность» представляла ту неуловимую силу, которая позволила христианству включать в свою орбиту любой народ,
любое место и любое время.
В средневековой картине мира небесный Град блуждает по земле,
собирая народы и государства в единое Царство. Для него не существует какихлибо границ и наций. Универсализм христианства в отличие от земных империй не знал пределов и проникал повсюду, ведь
он был не от мира сего. Земные империи, укорененные в «почве» и
территории, явно уступали ему в универсальности, а следовательно, — в действенности: укорененность теперь предполагала порядок,
т. е. ограничение и самоограничение.
Номос же означал разметку некоторой территории, но трансформация отношений порядка и места соотносилась с процессом «удаления корней», поскольку номос нельзя было мыслить вне пространства и границ, в качестве безграничного и бесформенного. Теперь множественные номосы оказались укорененными в некоем едином
(Божественном, «базовой норме», революционном) акте: «От номоса
здравого смысла Средневековья... к международному современному
праву, искусственному комплексу норм, пактов, регулирующих отношения между отдельными государствами» — таков был путь познания
государствами своего жизненного пространства1.
Но уже греческая трагедия показывала, что основная борьба ведется не между разными законами городов, а между богами и титанами:
номос непременно оказывается связанным с первыми. Поэтому искоренение номоса было чревато утратой его корня именно в божественном законе. За этим следовала неизбежная утрата «корня земного», метафизического представления о «земле, почве и пространстве».
Характерно, что с самого начала в номосе присутствовала идея некоей доправовой справедливости, поэтому он и ощущал воздействие
неземного порядка, его же земная эффективность держалась на законе
(dike) — справедливости. Но невозможно, чтобы единственным его
истоком был закон, хотя бы в силу своей конвенциальности и общего
прагматического к нему отношения и законодателя, и подвластных.
Власть же, которая позволяла принимать такой закон и делать возможным его соблюдение, нельзя было понять иначе, чем на основе некоторого политического действия, не сводимого к уже данным нормам:
«Это действие имеет вес идеологии, ценности, мифа... Мифоидеологический момент всегда присутствует в политическом» и «государство,

10
Вместо введения

1 См.: Каччари М. Геофилософия Европы. СПб., 2000. С. 106—110, 120, 121.

как континент, никогда не отделится от моря (или пустыни) неверифицированных идей и непросчитанных ценностей»1: иррациональное,
как выясняется, повсюду следовало за проявлениями любой власти.
Но в первоначальном смысле номос — все же «абсолютная» непосредственность, неопосредованная законами сила права, конституирующее историческое событие, акт легитимации, придающий смысл
легальности «голого закона»2. Действие пространственных источников правовых представлений само основано на том, что пространство
воспринимается как нечто конкретносущее.
Революционные катаклизмы XVIII—XIX вв. привели к драматическому изменению этого представления: в соответствии с новым видением пространство стало восприниматься как нечто вполне абстрактное и пустое, стоящее в оппозиции к конкретной длительности (еще
софисты закрепили нормативистское и позитивистское понятия номоса, превратившие его в подобную простую норму и установление).
Это свидетельствовало об окончательном разложении номоса и о нарастании жестких институциональных форм, закреплявших персональное обожествление властителя: пространственный смысл номоса
утрачивался вовсе.
Предостережение Савиньи не было услышано, когда юристы
XIX в. вновь повторили ошибку древних, не осознав, что новомодные
нормативизм и позитивизм уже ставят под вопрос вообще все исторические, идейные и профессиональные предпосылки, из которых
прежде они сами же и исходили. Закон превратился в некое ориентированное на действия исполнительных органов государственной власти установление, «способное эффективно принуждать к повиновению». Различие между законом и мероприятием практически исчезает: «Всякий публичный или тайный приказ отныне мог называться
законом, ибо... его способность принуждать к повиновению была
нисколько не ниже... чем у официальных юридических норм». Слова
Гераклита и Пиндара о том, что все последующие писаные и неписаные правила черпают свою силу из внутренней меры некоего изначального акта, конституирующего пространственный порядок, сохранили свое значение. Но ведь таким изначальным актом и был номос.

§ 3. Империя и «катехон»

С победой христианства идея империи как пространственнотерриториальной системы властвования приобретает значение единственно эффективной сдерживающей силы и пространственного по§ 3. Империя и «катехон»
11

1 Шмитт К. Номос Земли. С. 59—61.
2 Там же.