организация

и методы

налоговых проверок

Моква

Вузовский учебник

ИНФРА-М

2012

Учебное пособие

Допущено

Министерством образования и науки Российской Федерации

в качестве учебного пособия для студентов высших
учебных заведений, обучающихся по специальности

351200 «Налоги и налогообложение»

издание третье, дополненное и переработанное

Под редакцией профессора а.н. романова

УДК 
336.1/5(075.8)

ББК 
65.261я73

 
О64

 

Организация и методы налоговых проверок: Учебное пособие  —  
3-е изд., перераб. и доп. / Под. ред. А.Н. Романова. — М.: Вузовский 
учебник: ИНФРА-М, 2012. — 294 с.

ISBN 978-5-9558-0240-4 (Вузовский учебник)

ISBN 978-5-16-005319-6 (ИНФРА-М)

Рассмотрены теория, организация и методы налоговых проверок. 
Приведены методики налогообложения для взимания федеральных, 
региональных и местных налогов для коммерческих и некоммерческих 
организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность для 
осуществления уставных задач, а также для предпринимателей без обра-
зования юридического лица и физических лиц.
Для студентов высших учебных заведений, студентов, обучающихся 
по программам бакалавриата и магистратуры по экономическим специ-
альностям. Также учебное пособие может быть полезно для практических 
работников бухгалтерских, финансовых и налоговых служб, аспирантов 
и преподавателей.
 
ББК  65.261я73

ISBN 978-5-9558-0240-4 (Вузовский учебник)

ISBN 978-5-16-005319-6 (ИНФРА-М)
© Вузовский учебник, 2012

О64

Авторский коллектив:
канд. юрид. наук, преподаватель А. А. Савин (гл. 1); 
д-р экон. наук, проф. А.К. Анашкин (гл. 2); 
канд. экон. наук, проф. А.Л. Тютиков (гл. 3, 4, 5); 
д-р. экон. наук, проф. А.А. Савин (предисловие, гл. 6, 7, 8, 9,  
Приложения); 
преподаватель А.А. Савина (гл. 6, 7); 
д-р экон. наук, проф. А.Н. Романов (гл. 10); 
канд. экон. наук, М.В. Мишустин (гл. 10); 
канд. экон. наук, проф. А.П. Морозов (гл. 10).

Общая редакция работы — д-р экон. наук, проф. А.Н. Романов

Формат 60×90/16. Гарнитура Newton. Бумага офсетная.  
Печать офсетная. Усл. печ. л. 18,5. Уч.-изд. л. 19,23. 
Тираж 1500 экз. (1-й завод — 1–800 экз.) Заказ №
Цена свободная.



Предисловие

Налоговая система Российской Федерации является важнейшей 

составляющей исполнительной власти, должна быть гармоничной и 
соответствовать уровню экономического развития государства. Эф-
фективная экономика страны требует наличия развитой системы 
государственного налогового контроля, представляющего собой со-
вокупность организационно-правовых форм и методов проверки 
законности, целесообразности и правильности действий по форми-
рованию источников финансирования на всех уровнях государствен-
ного управления.

Именно налоги составляют большую часть (долю) источников 

поступлений федерального, региональных и местных бюджетов стра-
ны. Выполняя фискальную функцию, налоги, кроме того, представ-
ляют собой важнейший инструмент экономического воздействия 
государства на структуру и динамику общественного воспроизвод-
ства и социально-экономические параметры.

В соответствии со ст. 9 Налогового кодекса Российской Федера-

ции (далее — НК РФ), участниками отношений, регулируемых за-
конодательством о налогах и сборах, являются:

1) организации и физические лица, признаваемые в соответствии 

с НК РФ налогоплательщиками, плательщиками сборов или нало-
говыми агентами;

2) налоговые органы (федеральный орган исполнительной власти, 

уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, 
и его территориальные органы);

3) таможенные органы (федеральный орган исполнительной влас-

ти, уполномоченный в области таможенного дела, подчиненные ему 
таможенные органы РФ).

В соответствии со ст. 30 НК РФ, налоговые органы составляют 

единую централизованную систему контроля за соблюдением зако-
нодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, пол-
нотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную 
систему РФ налогов и сборов. В указанную систему входят федераль-
ный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю 
и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы. 
Налоговые органы действуют в пределах своей компетенции и в со-
ответствии с законодательством РФ.

Налоговые органы осуществляют свои функции и взаимодейству-

ют с федеральными органами исполнительной власти1, органами 

1 
Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти осуществля-
ется на основании Типового регламента, утвержденного постановлением 



исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами 
местного самоуправления и государственными внебюджетными 
фондами посредством реализации полномочий, предусмотренных 
НК РФ и иными нормативными правовыми актами Российской Фе-
дерации.

В соответствии со ст. 34 НК РФ, таможенные органы пользуются 

правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов 
при перемещении товаров через таможенную границу Таможенного 
союза в рамках ЕврАзЭС (далее — Таможенный союз) в соответствии 
с таможенным законодательством Таможенного союза и законода-
тельством РФ о таможенном деле, НК РФ, иными федеральными за-
конами о налогах, а также иными федеральными законами.

В соответствии со ст. 34.2 НК РФ, Минфин России дает письмен-

ные разъяснения налогоплательщикам, плательщикам сборов и на-
логовым агентам по вопросам применения законодательства РФ 
о  налогах и сборах. 

Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образова-

ний дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налого-
вым агентам по вопросам применения соответственно законодатель-
ства субъектов РФ о налогах и сборах и нормативных правовых актов 
муниципальных образований о местных налогах и сборах.

В соответствии со ст. 34.2 НК РФ, по запросу налоговых органов 

органы внутренних дел участвуют вместе с налоговыми органами в 
проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках. 
При выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, 
отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, органы внут-
ренних дел, следственные органы обязаны в десятидневный срок со 
дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в со-
ответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.
Налоговый контроль — сложная и трудоемкая функция, подра-

зумевающая проверку соблюдения законодательства о налогах и сбо-
рах, тщательную проверку правильности исчисления, полноты и 
своевременности уплаты налогов и сборов, контроль устранения вы-
явленных нарушений.

Данное учебное пособие, в котором рассмотрены все основные 

вопросы, касающиеся организации налогового контроля в Россий-
ской Федерации, состоит из трех разделов:

1. Теория и организация налогового контроля.
2. Методики налоговых проверок.
3. Применение автоматизированных информационных техноло-

гий при организации налогового контроля.

Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О типовом регламенте взаимодействия 
федеральных органов исполнительной власти».

В первом разделе приведены система нормативного регулирова-

ния в Российской Федерации, субъекты налоговых правоотношений 
и объекты налогообложения, основные принципы налогообложения, 
а также международных налоговых отношений. Здесь же рассмотрены 
организационное регулирование налогового контроля, государствен-
ные органы, осуществляющие налоговый контроль, а также вопросы нало-
гового контроля: формы и методы налогового контроля; налоговый контроль 
как форма реализации налоговых правоотношений; виды и методы налоговых 
проверок, привлечение третьих лиц к налоговой проверке. Отдельно изучены 
итоговые документы по результатам налоговых проверок. Проанализирова-
ны область применения налогового контроля, налоговая система РФ, 
исполнение обязанности по уплате налогов, налоговая декларация. Под-
робно рассмотрены взаимоотношения сторон при осуществлении 
налогового контроля: нормативное правовое регулирование ответ-
ственности за нарушение законодательства РФ о налогах и сборах; 
общие условия привлечения к ответственности за налоговые право-
нарушения; состав налоговых правонарушений, ответственность за 
которые установлена НК РФ; обжалование актов налоговых органов 
и действий или бездействия их должностных лиц. Достаточно под-
робно изучены вопросы государственной регистрации юридических 
лиц и индивидуальных предпринимателей, а также учет организаций 
и физических лиц.

Во втором разделе приводится общая методика проверки налогов 

и сборов, а также методики проверки федеральных, региональных и 
местных налогов, включая методики проверок налога на добавлен-
ную стоимость, налога на прибыль организаций, налога на имущес-
тво организаций, транспортного налога, земельного налога, налога 
на имущество физических лиц.

В третьем разделе рассмотрены вопросы использования автома-

тизированных информационных технологий при организации нало-
гового контроля. Приводится обобщенная модель автоматизирован-
ной информационной системы налоговой инспекции, характерис-
тика отдельных этапов работы АИС налоговой инспекции: 
организация и технология учета налогоплательщиков, организация 
и технология камеральных проверок бухгалтерской отчетности и 
иных сведений от налогоплательщиков, учет поступлений в бюджет, 
ведение лицевых счетов налогоплательщиков, состав автоматизиру-
емых задач и технология реализации выездных налоговых проверок, 
направление развития автоматизации процессов планирования и 
проведения налоговых проверок. 



раздел 1. Теория и организация  
налогового конТроля

глава 1. 
Правовое регулирование организации 
налогового контроля

1.1. 
Правовое регулирование налогообложения 
в российской Федерации

Система правового регулирования налогообложения в Российс-

кой Федерации представляет собой совокупность закрепленных в 
законах и подзаконных актах общеобязательных предписаний по 
вопросам установления, введения и взимания налогов и сборов.

В зависимости от юридической силы, специфики действия кон-

кретных нормативно-правовых актов по вопросам налогообложения 
во времени, в пространстве и по кругу лиц систему нормативного 
регулирования налогообложения можно условно разделить на пять 
уровней. 

Первый уровень (высший) представлен законодательными актами, 

регулирующими отношения по поводу установления и взимания на-
логов и сборов, а также международные соглашения. В их число вхо-
дят Конституция РФ, ратифицированные и имеющие силу на тер-
ритории Российской Федерации международные договоры, а также 
кодифицированные и некодифицированные законы (НК РФ, Тамо-
женный кодекс Таможенного союза, иные федеральные законы о 
налогах и сборах).

В системе нормативного регулирования налогообложения гла-

венствующее место принадлежит Конституции РФ. Указанный ис-
точник, обладающий безусловным верховенством и высшей юриди-
ческой силой на территории Российской Федерации, устанавливает 
общие принципы налогообложения, определяет иерархию норма-
тивных правовых актов по налогам и сборам, предусматривает воз-
можность судебной защиты нарушенных прав налогоплательщика. 

Согласно ст. 15 Конституции РФ, названный источник имеет вы-

сшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей 
территории страны. Законы и иные правовые акты, принимаемые в 
Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. 
Общепризнанные принципы и нормы международного права и меж-
дународные договоры Российской Федерации являются составной 



частью ее правовой системы. Если международным договором Рос-
сийской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрен-
ные законом, то применяются правила международного договора.

Согласно ст. 57 Конституции РФ, каждый обязан платить закон-

но установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые 
налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной 
силы не имеют. Статья 46 Конституции РФ гарантирует каждому 
право на судебную защиту нарушенных прав и свобод.

В соответствии со ст. 71, 75 Конституции РФ, федеральный бюд-

жет, федеральные налоги и сборы, а также федеральные фонды ре-
гионального развития отнесены к исключительной компетенции 
Российской Федерации. Исходя из ст. 72 Конституции, установление 
общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федера-
ции находится в совместном ведении Российской Федерации и ее 
субъектов. При этом ст. 75 Конституции РФ предусматривает, что 
система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие при-
нципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанав-
ливаются федеральным законом. Таким законом в настоящее время 
является НК РФ. 

В соответствии со ст. 1 НК РФ, законодательство Российской 

Федерации о налогах и сборах состоит из НК РФ и принятых в соот-
ветствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. НК РФ 
устанавливает систему налогов и сборов, а также общие принципы 
налогообложения и сборов, в том числе:

виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации;
основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок 
исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;
принципы установления, введения в действие и прекращения 
действия ранее введенных налогов субъектов РФ и местных на-
логов;
права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и 
других участников отношений, регулируемых законодательством 
о налогах и сборах;
формы и методы налогового контроля;
ответственность за совершение налоговых правонарушений;
порядок обжалования актов налоговых органов и действий (без-
действия) их должностных лиц.
Действие НК РФ распространяется на отношения по установле-

нию, введению и взиманию сборов в тех случаях, когда это прямо 
предусмотрено названным законом. В соответствии со ст. 2 НК РФ, 
законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения 
по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Россий-
ской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осу-
ществления налогового контроля, обжалования актов налоговых 

•
•

•

•

•
•
•



органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения 
к ответственности за совершение налогового правонарушения.

К отношениям по установлению, введению и взиманию таможен-

ных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе осу-
ществления контроля за уплатой таможенных платежей, обжалова-
ния актов таможенных органов, действий (бездействия) их должнос-
тных лиц и привлечения к ответственности виновных лиц, 
законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не 
предусмотрено НК РФ.

Важной гарантией соблюдения иерархии актов налогового зако-

нодательства является закрепленный в ст. 6 НК РФ перечень осно-
ваний, по которым нормативный правовой акт о налогах и сборах 
может быть признан не соответствующим НК РФ. В частности, нор-
мативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответс-
твующим НК РФ, если он:

издан органом, не имеющим в соответствии с НК РФ права изда-
вать подобного рода акты, либо издан с нарушением установлен-
ного порядка издания таких актов;
отменяет или ограничивает права налогоплательщиков, платель-
щиков сборов, налоговых агентов, их представителей либо пол-
номочия налоговых органов, таможенных органов, установлен-
ные НК РФ;
вводит обязанности, не предусмотренные НК РФ, или изменяет 
определенное налоговым кодексом содержание обязанностей участ-
ников отношений, регулируемых законодательством о налогах и 
сборах, иных лиц, обязанности которых установлены НК РФ;
запрещает действия налогоплательщиков, плательщиков сборов, 
налоговых агентов, их представителей, разрешенные НК РФ;
запрещает действия налоговых органов, таможенных органов, их 
должностных лиц, разрешенные или предписанные НК РФ;
разрешает или допускает действия, запрещенные НК РФ;
изменяет установленные НК РФ основания, условия, последова-
тельность или порядок действий участников отношений, регули-
руемых законодательством о налогах и сборах, иных лиц, обязан-
ности которых установлены НК РФ;
изменяет содержание понятий и терминов, определенных в 
НК РФ, либо использует эти понятия и термины в ином значе-
нии, чем они используются в НК РФ;
иным образом противоречит общим началам и (или) буквальному 
смыслу конкретных положений НК РФ.
Нормативные правовые акты о налогах и сборах признаются не 

соответствующими НК РФ при наличии хотя бы одного из обстоя-
тельств, перечисленных выше.

•

•

•

•

•

•
•

•

•



Признание нормативного правового акта не соответствующим 

НК РФ осуществляется в судебном порядке, если иное не предусмот-
рено самим НК РФ. Правительство РФ, а также иной орган испол-
нительной власти или исполнительный орган местного самоуправ-
ления, принявшие указанный акт, либо их вышестоящие органы 
вправе до судебного рассмотрения отменить этот акт или внести в 
него необходимые изменения.

В отношении нормативных правовых актов, регулирующих поря-

док взимания налогов, подлежащих уплате в связи с перемещением 
товаров через таможенную границу Таможенного союза, применя-
ются положения, установленные таможенным законодательством
Таможенного союза и законодательством РФ о таможенном деле.

Приоритет международных соглашений над нормами НК РФ вы-

текает из ст. 15 Конституции РФ и ст. 7 НК РФ, в соответствии с 
которой при наличии противоречий между нормами НК РФ и меж-
дународных соглашений применению подлежат правила и нормы 
международных договоров Российской Федерации.
второй уровень нормативного регулирования налогообложения 
представлен подзаконными актами федерального уровня. Статья 90 
Конституции РФ устанавливает, что Президент РФ имеет право из-
давать указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения 
на всей территории Российской Федерации. Указы и распоряжения 
Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и феде-
ральным законам. 

На основании и во исполнение Конституции, федеральных зако-

нов, указов Президента Правительство РФ издает постановления и 
распоряжения, которые обязательны к исполнению в Российской 
Федерации (ст. 115 Конституции РФ). Названные полномочия за-
креплены также в ст. 4 НК РФ, предусматривающей право Прави-
тельства РФ издавать постановления и распоряжения в предусмот-
ренных законодательством о налогах и сборах случаях и в пределах 
своей компетенции (в частности, по вопросам оформления счетов-
фактур, определения состава амортизационных групп и т.д.). При 
этом акты Правительства РФ не могут изменять или дополнять за-
конодательство о налогах и сборах. 

Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные 

осуществлять функции по выработке государственной политики и 
нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и 
в области таможенного дела, также издают нормативные правовые 
акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, 
лишь в предусмотренных законодательством о налогах и сборах слу-
чаях в пределах своей компетенции.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный 

осуществлять функции по контролю и надзору в сфере налогов и 

сборов, его территориальные органы, а также подчиненные феде-
ральному органу исполнительной власти, уполномоченному в облас-
ти таможенного дела, таможенные органы Российской Федерации 
не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам 
налогов и сборов.

Третий уровень нормативного регулирования — это законы субъ-

ектов РФ, указы, постановления и решения глав субъектов РФ, при-
нятые на основе федерального законодательства и не противореча-
щие ему, акты представительных и исполнительных органов мест-
ного самоуправления.

В соответствии со ст. 1 НК РФ, законодательство субъектов РФ 
о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных правовых 
актов о налогах и сборах этих субъектов, принятых в соответствии с 
НК РФ. Таким образом, устанавливается четкая иерархия между на-
логовыми нормами федерального и регионального уровней.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления 

о местных налогах и сборах принимаются представительными и ис-
полнительными органами местного самоуправления в соответствии 
с НК РФ.

Четвертый уровень нормативного регулирования представлен 

официальными разъяснениями и рекомендациями государственных 
органов по вопросам применения актов налогового законодательства 
в форме писем, телеграмм и т.д. При этом для граждан и организаций, 
в отличие от налоговых органов (подп. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ), разъясне-
ния руководящих органов исполнительной власти не имеют обяза-
тельной силы. По этой причине налогоплательщики и плательщики 
сборов не обязаны руководствоваться данными разъяснениями.

Пятый уровень — это рабочие документы организаций, которые 

утверждаются руководителем организации. Документы данного уров-
ня содержат, исходя из установленных правил учета, согласно ст. 313 
НК РФ, специфики условий хозяйствования, структуры и размеров 
организации и других факторов, внутренние распорядительные до-
кументы налогового учета организации, носящие обязательный ха-
рактер для системы регламентирования хозяйственной деятельности 
организации и формирующие ее учетную политику. В соответствии 
со ст. 313 НК РФ, система налогового учета организуется налогопла-
тельщиком самостоятельно, исходя из принципа последовательнос-
ти применения норм и правил налогового учета, т.е. применяется 
последовательно от одного налогового периода к другому. Порядок 
ведения налогового учета устанавливается налогоплательщиком в 
учетной политике для целей налогообложения, утверждаемой соот-
ветствующим приказом (распоряжением) руководителя. Налоговые 
и иные органы не вправе устанавливать для налогоплательщиков 
обязательные формы документов налогового учета.