Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России
Покупка
Основная коллекция
Издательство:
Российская академия правосудия
Автор:
Васильева Анна Федотовна
Год издания: 2012
Кол-во страниц: 332
Дополнительно
Вид издания:
Монография
Уровень образования:
ВО - Магистратура
ISBN: 978-5-93916-332-3
Артикул: 622417.01.99
В монографии исследуются публичные услуги как центральный элемент концепции сервисного государства. Рассматриваются модели участия субъектов частного права в реализации государственной функции по предоставлению публичных услуг. Выделены особенности защиты прав получателей этих услуг.
Предназначена ученым и практикам, интересующимся проблемами сравнительного правоведения, вопросами сервисного государства, публичных услуг, может быть полезен магистрантам, аспирантам (соикателям), специализирующимся в области публичного права, государственного и муниципального управления.
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
СЕРВИСНОЕ ГОСУДАРСТВО: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России Монография Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования РОССИЙСКАЯ АКА ДЕМИЯ ПРАВОСУДИЯ Москва, 2012 А. Ф. Васильева
УДК 342.9 ББК 67.401 В 19 В 19 © Бачило И. Л., вст. ст., 2012 © Васильева А. Ф., 2012 ISBN 978-5-93916-332-3 © Российская академия правосудия, 2012 Автор Васильева А. Ф. канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета Вступительная статья Бачило И.Л. зав. сектором информационного права ИГП РАН, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ Васильева А. Ф. Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России. — М., РАП, 2012. 332 с. ISBN 978-5-93916-332-3 В монографии исследуются публичные услуги как центральный элемент концепции сервисного государства. Рассматриваются модели участия субъектов частного права в реализации государственной функции по предоставлению публичных услуг. Выделены особенности защиты прав получателей этих услуг. Предназначена ученым и практикам, интересующимся проблемами сравнительного правоведения, вопросами сервисного государства, публичных услуг, может быть полезен магистрантам, аспирантам (соикателям), специализирующимся в области публичного права, государственного и муниципального управления. УДК 342.9 ББК 67.401
СОДЕРЖАНИЕ И. Л. Бачило. Социальные и информационные условия публичных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 Предисловие. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30 Глава 1.Теория о предоставлении публичных услуг в Германии и России 1. Методологические основы сравнительно-правового исследования публичных услуг в Германии и России . . . . .33 1.1. Суть сравнительно-правового метода. . . . . . . . . . . . . . .34 1.2. Рецепция зарубежного права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 1.3. Цели правового сравнения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 1.4. Виды правового сравнения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 1.5. Особенности применения функционального подхода в административном праве . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42 2. Развитие теории предоставления публичных услуг в Германии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 2.1. Введение в понятие позитивного государственного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 2.2. Возникновение немецкого учения о позитивном государственном управлении (XVIII век) . . . . . . . . . . . . . .47 2.3. Немецкое учение о позитивном государственном управлении в XIX веке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47 2.4. Позитивное государственное управление в теории немецкого административного права О. Майера (начало XX века) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49 2.5. Первые попытки научного анализа позитивного государственного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50 2.6. Основные положения концепции Э. Форстхоффа . . . 51 2.6.1. Способы удовлетворения потребностей человека . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52 2.6.2. Ответственность за обеспечение жизнедеятельности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52 2.6.3. Значение функции по предоставлению публичных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53 2.6.4. Понятие жизненного обеспечения . . . . . . . . . . . . .54
Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Грмании и России 2.6.5. Формы осуществления позитивного государственного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 2.6.6. Классификация потребностей в сфере жизненного обеспечения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57 2.6.7. Отграничение предоставления публичных услуг от других видов деятельности государства. . . . .58 3. Современное состояние теории предоставления публичных услуг в Германии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 3.1. Понятие публичного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 3.2. Виды государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . .61 3.2.1. Классификация государственного управления по целям и задачам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61 3.2.2. Классификация государственного управления по методу управляющего воздействия. . .61 3.2.3. Виды позитивного государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62 3.3. Объем и перечень предоставляемых публичных услуг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64 3.4. Этапы развития современной немецкой концепции обеспечения жизнедеятельности. . . . . . . . . . . .65 3.4.1. Первый этап развития современной немецкой концепции обеспечения жизнедеятельности. . . . . . . . .65 3.4.2. Второй этап развития современной немецкой концепции обеспечения жизнедеятельности. . . . . . . . .66 3.5. Концепция «государство-гарант» . . . . . . . . . . . . . . . . . .70 3.5.1. Разделение «ролей» между государством и обществом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71 3.5.2. Правовое регулирование трехсторонних отношений между государством, поставщиком услуг и получателем услуг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73 3.5.3. Критика концепции «государство-гарант» . . . . .75 3.6. Основные изменения в современной доктрине немецкого административного права. . . . . . . . . . . . . . . . . . .77 4. Формирование теории публичных услуг в России. . . . . .78 4.1. Развитие теории публичных услуг в дореволюционном административном праве . . . . . . . . . .79 4.1.1. Классификация полицейской деятельности по целям управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80
Содержание 4.1.2. Служебный характер государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80 4.2. Развитие теории публичных услуг в советском административном праве . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82 4.3. Теория публичных услуг в современный период развития отечественного административного права. . . . .87 4.3.1. Изменение роли и функций современного государства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87 4.3.2. Концепция социального государства . . . . . . . . . .89 4.3.3. Характеристика административно-правового регулирования публичных услуг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91 4.3.3.1. Субъекты, предоставляющие публичные услуги. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91 4.3.3.2. Адресат публичной услуги . . . . . . . . . . . . . . . . . . .94 4.3.3.3. Форма собственности, на которой базируется предоставление публичных услуг. . . . . . . . .95 4.3.3.4. Правовые формы предоставления публичных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95 4.3.3.5. Соотношение понятий «публичная услуга» и «услуга» в гражданско-правовом понимании. . . . . . . .96 4.3.3.6. Соотношение публичной услуги с реализацией государственно-властного полномочия. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .97 Выводы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Глава 2. Формы государственного управления по предоставлению публичных услуг 1. Понятие и виды форм государственного управления по предоставлению публичных услуг. . . . . . 108 Германия 1.1. Практическое значение теории форм государственного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 1.2. Современные тенденции развития немецкого учения о правовых формах государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 1.2.1. Неформальные управленческие действия. . . . 110 1.2.2. Кооперативные формы государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 1.2.3. Частноправовые формы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Грмании и России 1.3. Принцип свободы выбора правовой формы деятельности субъекта публичного управления. . . . . . . 114 1.3.1. Объем свободы выбора правовой формы деятельности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 1.3.2. Обоснование использования частноправовых форм при реализации функций публичного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 1.3.3. Критика использования частноправовых форм при реализации функций публичного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 1.3.3.1. Позиция Д. Элерса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 1.3.3.2. Позиция К. Песталоззы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 1.3.3.3. Позиция Х. П. Булля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 1.3.4. Проблемы определения правового режима. . . . . . 118 1.3.4.1. Административное частное право . . . . . . . . . 118 1.3.4.2. Теория «фиска». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 1.3.4.3. Публично-правовые ограничения при использовании частноправовых форм для реализации функций публичного управления . . . . . . . 122 1.3.4.4. Теория двух ступеней . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Россия 1.4. Современные тенденции развития теории правовых форм государственного управления . . . . . . . . 131 1.4.1. Неформальные управленческие действия. . . . 132 1.4.2. Частноправовые формы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 1.5. Выбор субъектом публичного управления правовой формы деятельности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 1.6. Теория «фиска» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 1.7. Концепция административного частного права . . . 138 1.8. Теория двух ступеней. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 2. Организационные формы государственного управления по предоставлению публичных услуг. . . . . . . 142 Германия 2.1. Непосредственное и опосредованное публичное управление. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 2.2. Опосредованное публичное управление, осуществляемое юридическими лицами публичного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
Содержание 2.3. Опосредованное публичное управление, осуществляемое лицами частного права . . . . . . . . . . . . . . 146 2.3.1 Модели приватизации публичных функций . . . 148 2.3.1.1. Организационная приватизация (Organisationsprivatisierung). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 2.3.1.2. Функциональная приватизация (Erfüllungsprivatisierung) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 2.3.1.3. Материальная приватизация (Aufgabenprivatisierung) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 2.3.1.4. Иные виды приватизации . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 2.3.2. Критика приватизации публичных функций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 Россия 2.4. Непосредственное и опосредованное публичное управление. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 2.5. Правовой механизм перераспределения публичных функций. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 2.5.1. Понятие компетенции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 2.5.2. Способы передачи публичных функций . . . . . 166 2.5.2.1. Исключение функции из компетенции органа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 2.5.2.2. Сужение компетенции органа . . . . . . . . . . . . . 169 2.5.2.3. Одновременное осуществление публичной функции органом и субъектом частного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 2.6. Модели приватизации публичных функций . . . . . . 171 2.6.1. Организационная приватизация. . . . . . . . . . . . . 171 2.6.2. Функциональная приватизация . . . . . . . . . . . . . 172 2.6.2.1. Методы реализации переданных субъектам частного права функций . . . . . . . . . . . . . . . 174 2.6.2.2. Передача публичной функции без наделения властными полномочиями (аутсорсинг) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 2.6.2.3. Передача публичной функции с наделением властными полномочиями. . . . . . . . . . . . 175 2.6.3. Материальная приватизация . . . . . . . . . . . . . . . . 177 2.7. Практическое значение передачи публичных функций субъектам частного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Грмании и России 2.8. Условия передачи публичных функций субъектам частного права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 3. Правовые формы предоставления публичных услуг. . . . 180 Германия 3.1. Выбор правовой формы предоставления публичных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 3.2. Административный акт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 3.2.1. Благоприятствующий и обременяющий административный акт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 3.2.2. Электронная форма административного акта. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 3.3. Административный договор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 3.3.1. Правовое регулирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 3.3.2. Соотношение административного и гражданско-правового договора. . . . . . . . . . . . . . . . . 188 3.3.3. Сферы использования административного договора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 3.3.4. Преимущества и недостатки использования административного договора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 3.4. «Конкуренция» административного акта и административного договора. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 3.5. «Конкуренция» административного договора с гражданско-правовым договором. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 Россия 3.6. Административный акт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 3.6.1. Благоприятствующий и обременяющий административный акт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 3.6.2. Электронная форма административного акта. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 3.7. Административный договор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 3.7.1. Допустимость административного договора . . . 202 3.7.2. Правовое регулирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 3.7.3. Судебная практика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 Глава 3. Правовая природа отношений, складывающихся при предоставлении публичных услуг 1. Виды правоотношений, складывающихся при предоставлении публичных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
Содержание Германия 1.1. Субъективное публичное право . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 1.2. Дискуссия о системе немецкого административного права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 1.3. Практическое значение конструкции административного правоотношения. . . . . . . . . . . . . . . . . 219 1.4. Особенности административных правоотношений, возникающих в сфере позитивного государственного управления. . . . . . . . . . . 221 1.4.1. Сходство административных правоотношений, возникающих в сфере позитивного государственного управления, с обязательственными правоотношениями . . . . . . . . 221 1.4.2. Отличия административных правоотношений, возникающих в сфере позитивного государственного управления, от обязательственных правоотношений . . . . . . . . . . . 223 1.4.3. Иные особенности административных правоотношений, возникающих в сфере позитивного государственного управления. . . . . . . . 224 1.5. Виды административных правоотношений, возникающих при предоставлении публичных услуг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 1.6. Пробелы в правовом регулировании отношений, возникающих при предоставлении публичных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 1.7. Основания для возникновения правоотношений в сфере предоставления публичных услуг . . . . . . . . . . . . 227 1.8. Определение правовой природы отношений, возникающих в сфере предоставления публичных услуг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 1.8.1. Теория интереса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 1.8.2. Субординационная теория . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 1.8.3. Субъектная теория (теория специального права) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 1.8.4. Иные критерии определения правовой природы отношений, возникающих в сфере предоставления публичных услуг. . . . . . . . . . . . . . . . . 233
Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Грмании и России Россия 1.9. Развитие конструкции административных правоотношений в отечественной науке административного права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 1.10. Прикладное значение конструкции административных правоотношений . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 1.11. Соотношение административных правоотношений с обязательственными правоотношениями. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 1.12. Классификация правоотношений, складывающихся в сфере предоставления публичных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 1.13. Критерии определения правовой природы отношений, возникающих при предоставлении публичных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 1.13.1. Теория интереса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 1.13.2. Субординационная теория . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 1.13.3. Субъектная теория . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 2. Защита прав участников правоотношений, возникающих при предоставлении публичных услуг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Германия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 2.1. Неформализованные средства правовой защиты (Formloser Rechtsbehelf) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 2.2. Формализованные средства правовой защиты (Förmlicher Rechtsbehelf) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 2.2.1. Обязательное досудебное обжалование административного акта. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 2.2.1.1. Сущность обязательного досудебного обжалования административного акта . . . . . . . . . . . 248 2.2.1.2. Функции досудебного обжалования административного акта. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 2.2.1.3. Процедура досудебного обжалования административного акта. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 2.2.2. Обжалование решений и действий административного органа в административный суд. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 2.2.2.1. Виды административных исков . . . . . . . . . . . . 254
Содержание 2.2.2.2. Выбор административного иска для защиты прав в сфере предоставления публичных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 2.2.2.3. Административные иски третьих лиц . . . . . 258 2.2.2.4. «Расщепление» правового спора между административным судом и судом общей юрисдикции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 2.2.2.5. Проблематика смешанных договоров . . . . . . . 259 2.2.2.6. Бегство в частное право . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 2.2.2.7. Многополярные «треугольные» правоотношения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 Россия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 2.3. Неформализованные средства правовой защиты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 2.4. Формализованные средства правовой защиты . . . . 265 2.4.1. Досудебное обжалование административного акта. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 2.4.1.1. Альтернативный порядок обжалования . . . . 266 2.4.1.2. Тенденция расширения сферы обязательного досудебного обжалования административных актов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 2.4.1.3. Правовая позиция Конституционного Суда РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 2.4.2. Судебный порядок защиты. . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 2.4.2.1. Административная юстиция . . . . . . . . . . . . . . 268 2.4.2.2. Общая компетенция судов . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 2.4.2.3. Система административных исков. . . . . . . . . 269 2.4.2.4. Судебное оспаривание решений органов в функциональном смысле . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 2.4.2.5. Проблема «расщепления» правового спора. . . .272 Выводы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 Список использованной литературы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 Предметный указатель. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
Социальные и информационные условия публичных услуг Последние десятилетия ХХ в. и уже прожитые годы ХХI в., обозначаемые как период постиндустриальный, модерна, активной глобализации, проверки универсальности значения рыночной эпохи, как период третьей волны цивилизации и развития информационного общества, позволяют реально ощутить движение в области эволюции базовых начал в жизни социума — государства и права. На первый план выходят такие концепты, как общество, индивид, человек и затем — нравственность, мораль, право, система государственной власти и ее традиционные институты: представительная, исполнительная, судебная системы — формы реализации государственного управления в широком его понимании. Философия, методология, теория государства и права получили весьма заметный допинг от реалий жизни общества и не только в границах одной или союза геополитических единиц мирового бытия — государства. Сегодня в повестке дня науки стоит проблема эволюции институтов государства и права, эволюции систем властных структур, изменение понимания роли человека от видения его в качестве обывателя, подданного определенной системе власти к признанию в роли свободного и самостоятельного субъекта — основного актора гражданского общества. Перед нами одна из работ — сравнительное исследование проблем сервисного государства и механизмов правового регулирования как бы новой области государственно-правовых отношений в ареале современного общества на примере административного права России и Германии.
Вступительная статья Сравнение выстроено в двух планах: исторического, применительно к каждой из рассматриваемых систем административного права, и функционального (фактического, реального) опыта трансформации правовой системы в новых условиях относительно выделенного предметного фронта правоотношений. Проблема обозначена как «Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России». Это интересная работа. Она показывает продвижения в обозначенной области отношений в системе правового регулирования каждой из названных стран и одновременно выявляет общие сдвиги в правовых системах не только Германии и России, но затрагивает более масштабные вопросы. В каком направлении движется правовая система в принципе, что изменяется в системе права, традиционно разграниченной между сферой влияния гражданского (цивильного) и административного права, как носителя государственной воли и политики в области государственного ( публичного) управления. Каждая из рассматриваемых систем права и опыта материального правового регулирования имеет свои особенности, и их внутренняя история от ХIХ в. к реальности ХХI представляет несомненный интерес. Постепенность и историческая преемственность — основа эволюции развития. Вместе с тем, проблема взаимопроникновения опыта разных государств в условиях современного состояния мира, значимость реальных импульсов изменения парадигмы правовой системы и методов государственного воздействия на процессы взаимодействия человека с системой исполнительной власти каждого государства имеет первостепенное значение. Более того, наблюдения за выделенной областью правоотношений позволяют задуматься над вопросами состояния и движения правового воздействия в масштабе формирующейся и требующей все большего внимания межгосударственной и надгосударственной юрисдикции взаимодействующих государств в области реализации прав человека современного социума. Оригинальная по своей теме и по внутренней логике работа А. Ф. Васильевой с учетом развития законодательства России и активно формирующейся практики предоставления (по
Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России определению автора — оказанию) публичных услуг мобилизует внимание читателя на размышления по ряду вопросов профессионального для юристов и общесоциального плана. Обратим внимание на проблемы, которые неизбежно вырастают на уже подготовленной почве каждой рассматриваемой системы национального права. В основу исследования положены методологически важные позиции. Это, прежде всего, рассмотрение публичного сервиса через проблему позитивного правового регулирования и его раскрытия для жизнеобеспечения с учетом потребностей граждан для области государственного управления в Германии ХVIII–ХХ вв. Это позволяет учесть более фундаментальный исторический опыт этого государства и понять процесс определения места публичной услуги в системе других форм государственной деятельности. В работе прослеживается особенность этой деятельности уже в ХХ в. с учетом анализа классификации государственной деятельности по целям и задачам, а также по методам управляющего воздействия на соответствующие блоки правоотношений. Второй определяющий момент оригинальности работы касается внимания автора к проблеме «государство-гарант» и постепенного перехода к разделению ролей между государством и обществом. Отсюда внимание к правовому позитивному регулированию правоотношений с участием органов государства, непосредственных поставщиков услуг и получателем услуг. При этом вырисовывается модель взаимодействия административного и гражданского права в регулировании системы этих отношений. В большинстве случаев они становятся трехзвенными (и более) за счет привлечения посредников. Касаясь кратко истории заботы государства о своих подданных в дореволюционной России и опыта централизованного обеспечения потребностей граждан в условиях советской истории, автор плавно переходит к рассмотрению состояния предоставления государственных услуг в условиях современного государственного строительства. При этом в основе концепции не теряется ориентация на зарубежный опыт. Учитываются такие формы сервисной деятельности, как неформальные, кооперативные и частноправовые. Это дает основание отслеживать
Вступительная статья связь частноправовых форм деятельности с функциями публичного управления. Автор критически рассматривает теории Д. Элерса, К Песталоззы, Х. П. Буля и др. Поставлен вопрос о правовом режиме сервисных отношений и обозначены проблемы необходимости государственного ограничения свободы частно-правовых форм в этой сфере. На базе сервисного сектора правоотношений и через практику Германии и практику России ясно прослеживаются межотраслевые контакты публичного и гражданского современного права. Автор формулирует позиции административного частного права, ставит вопрос о непосредственном и опосредованном публичном управлении и рассматривает модель приватизации публичной функции в области сервиса. Эта модель раскрывается через три составляющих: организационные, функциональные и материальные правоотношения. Такой подход, по мнению автора, применим и к российскому опыту. Речь идет о передаче государственных публичных функций субъектам частного права. В итоге, детализируется проблема конкуренции и административного акта и гражданско-правового договора. Применительно к России рассматривается вопрос о благоприятствующем и обременительном административном акте и о «допустимости» административного договора. Системное сравнительное обозрение практики правового регулирования правоотношений в пространстве сервисной сферы каждой из двух сравнимых практик завершается анализом природы рассматриваемых публичных услуг. В этой связи представляют интерес позиции автора по вопросам схожести и отличия административных методов позитивного государственного управления и обязательственных отношений в системе гражданско-правового регулирования. Отражается ситуация сближения или взаимопроникновения публичного и частного права. Применительно к России автор ставит вопрос о прикладном значении конструкции административных правоотношений, что подтверждает еще живущую традицию оценки административного управления, как управления скорее принудительного, чем регулирующего. Затронуты вопросы интереса, субординации связи субъектов-участников в сфере публичных услуг, субъектная теория.
Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России В работе рассмотрены системы защиты прав участников в сфере предоставления публичных услуг, что свидетельствует не только о внимании автора к функции «уловления» правонарушений, но отдание заслуженного внимания позитивным методам правового регулирования административного права и процесса. Отметим, что здесь заметен переход автора от термина «неформальные отношения» к «неформализованным» правоотношениям или их операциям. Это позволяет обратить большее внимание на смысл и роль административного акта и правового регулирования сферы обязанностей субъектов публичного управления. В этом свете интересна постановка вопроса о выборе средств защиты потерпевших, о значении досудебных форм рассмотрения конфликтов и споров, проблема судьбы административного суда в России, роль Конституционного Суда и судов общей компетенции. Смысловой абрис рассмотренных проблем поставленной темы публичных услуг часто влечет исследователей к упорному абстрагированию административного права от интереса к новой отрасли права — права информационного. Сказанное автором об «электронной форме админстративного акта» на четырех страницах объемной работы не позволяет проследить влияния информационных и коммуникативных технологий на такую область правоотношений, как государственное управление в целом, на его часть в области публичных услуг. Но смена форм средств активного взаимодействия государственных и муниципальных органов в процессе предоставления услуг является одной из причин уделить внимание взаимодействию этих двух классов субъектов: государственных органов и человека. Ручное управление не позволяет этого сделать, и особенно в новых условиях восприятия и досягаемости современного «времени» и «пространства». Эпоха цифры — мгновенного обмена информацией для формирования пакета документов по запросу субъекта взрывает ведомственные «заборы», методы и традиции работы административного аппарата. Еще в начале ХХ в. известный поэт-математик Велимир Хлебников, рассуждая о судьбе науки, характеризовал ситуацию до перехода ко времени математики, нового пространства и времени, называл жизнь отдельных отраслей науки как «курятники науки»
Вступительная статья и предвидел иную картину мира. Этот же образ «ведомственных курятников» приложим и к стилю работы аппарата управления в ручном режиме. Заметим, что Германия прошла опыт «электронного государства», электронного взаимодействия органов власти между собой и с гражданами по программе «Электронное правительство», создает опыт настройки индивида на роль «электронного гражданина», этот опыт получает развитие и в России. В области оказания публичного сервиса имеют место зримые результаты, Административный аппарат и граждане живут в информационом мире комфортнее чем ранее. В России также с 2002 по 2010 гг. реализована Федеральная целевая программа «Электронная Россия», результаты которой требуют большего внимания к идее «электронного государства» (лучше управления). Она продолжается до 2020 г. и далее. Правовая опора в этом деле заложена Стратегией развития информационного общества (2008 г.) и последующими решениями по изменению культуры работы органов исполнительной власти. Развивается движение «электронный гражданин», «электронный район», «электронное ведомство». Начало положено. Но его продолжение и успех зависит от хода административной реформой, которая застряла в первом десятилетии ХХI в. Если Россия по числу приобретения мобильных средств связи, ПК, использованию Интернета продвигается заметно вперед, то система администрации на всех уровнях еще существенно ориентирована на ручной документ или его размножение за счет дублирования в электронной форме. Проблема взаимодействия органов государственного управления и граждан сдерживается в своем развитии традициями и качеством органов исполнительной власти. Документ, документирование фактов, событий в привычном режиме служебной информации и ее правовых форм еще находятся в тисках формулы «субъект-объект». Индивид, физическое лицо, наделенное широким спектром конституционных прав в России, остается для административной системы «объектом», в лучшем случае «клиентом». И здесь заложены рифы, затрудняющие более качественное по времени, обоснованности решений и безопасности взаимодействие власти и человека в новых условиях.
Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России Рубцы, наросты прошлых веков как в управлении, так и в экономических отношениях выполняют роль препятствий на пути к признанию роли человека — главного фактора жизни гражданского и социального общества — обеспечивать реальность своих прав и интересов в любых законных формах. В этом смысле постановка проблемы «реального государственного позитивного управления» с учетом эволюционных подвижек в обществе разных государств в работе А. Ф. Васильевой несет самую существенную идею. Теория развития информационного общества в России зиждется на аксиоме, согласно которой информационное общество должно быть одновременно гражданским, социальным, демократическим, правовым. Опыт использования информационных технологий в практике жизни Германии подтверждает неизбежность связи этих параметров общества уже сейчас и в еще большей степени в будущем. Полномочия и функции органов исполнительной власти, России и органов местного саомуправления, реализуемые через институты «электронного государства (управления)», через институт межфункциональных центров взаимодействия органов власти и гражданина, все более уверенно владеющего современной системой связи и информационным пространством, существенно затрагивают и проблемы административного акта, его юридической силы и значимости. Об этом свидетельствует опыт всех стран, активно усваивающих преимущества цифрового мира, перевода механизмов ручного управления делами по многим функциям жизнеобеспечения общества и деятельности системы государственных администраций. Но при этом можно сказать, что административное право не замечает возможностей информационных технологий и права и медленно выходит из «отраслевого курятника». Это касается и перемен в границах и методах правового регулирования отношений средствами публичного и гражданского права. Вопросы, которые поставлены в работе А. Ф. Васильевой, затрагивают проблемы теории права, государственного управления и административного права, а также сферу новой отрасли права — информационного. Сравнительно-правовой аспект данного исследования выстроенного, грамотно, обоснованно,
Вступительная статья делает работу интересной и позволяет понять важность комплексного изучения практики государственного управления в современных условиях и не только в части публичного сервиса. Значимость такого исследования определяется тем, что оно побуждает к размышлению над проблемами, которые сегодня уже активно и профессионально обсуждаются в работах профессора Н. М. Марченко, Председателя Конституционного Суда России, профессора В. Д. Зорькина, профессора В. Е. Чиркина, специалистов информационного права, юристов-философов. Тем ценнее позиции автора относительно государственноправовой природы социального и сервисного государства; сферы и методов деятельности исполнительной власти в системе государственного управления и деятельности органов местного самоуправления; понятия публичной услуги как одной из функций государственной и местной администрации. Понимание природы предметной и функциональной сферы публичных услуг; правового статуса субъектов в сфере публичных услуг, значимость перехода от патерналистских методов связи власти и человека, выявление предметной области и классификации публичных услуг — все это создает новые импульсы для выявления различия правоотношений публично-правового и гражданско-правового регулирования отношений в области предоставления публичных услуг. Не случаен интерес к теме публичного договора, аутсорсинга в сфере публичных услуг. В этот перечень научных и практически важных проблем включаются и вопросы материального и процессуального правового регулирования сервисных отношений в условиях использования информационных технологий в деятельности администрации; комплексного правового регулирования предоставления публичных услуг в государственно-правовой системе ХХI в. Естественно, что эти проблемы, затронутые автором данного исследования, еще будут привлекать специалистов, и не только административного права. И в этом заслуга автора, ее фундаментальной работы, представляемой на суд научной общественности и всех, кто в той или иной мере причастен к установлению и соблюдению порядка в отношениях государственных и муниципальных органов публичной власти и граждан как пользователей публичных услуг.