Прокурорский надзор


Прокурорский надзор

В. Ф. Крюков





                Прокурорский надзор




Рекомендовано Учебно-методическим объединением по юридическому образованию высших учебных заведений в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению и специальности «Юриспруденция»

2-е издание, пересмотренное и дополненное




Издательство НОРМА Москва, 2010

УДК 347.963(075.8)
ББК 67.72я73
      К78

    Сведения об авторе

   Крюков Виктор Федорович — кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, член-корреспондент Академии гуманитарных наук РФ, заведующий кафедрой теории права, государства и организации правоохранительных органов юридического факультета Курского государственного технического университета.

    Рецензенты:

   А. Я. Сухарев — доктор юридических наук, профессор, государственный советник юстиции 1-го класса, заслуженный юрист РФ;
   К. Ф. Гуценко — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой уголовного процесса, правосудия и прокурорского надзора юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ.




     Крюков В. Ф.

К78 Прокурорский надзор : учеб. пособие / В. Ф. Крюков. — 2-е изд., пересмотр. и доп. — М.: Норма, 2010. — 816 с.

         ISBN 978-5-468-00101-1 (в пер.)
         В книге изложен учебный курс по основным видам деятельности органов прокуратуры в России с учетом новейших изменений уголовно-процессуального законодательства.
         В приложениях даны акты Генерального прокурора РФ по главным направлениям надзорной и иной прокурорской деятельности, методические материалы для прокуроров и статьи автора по темам курса «Прокурорский надзор».
         Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, работников системы судебных и правоохранительных органов, а также для всех, кто интересуется проблемами развития прокурорского надзора в Российской Федерации.

УДК 347.963(075.8)
                                              ББК 67.72я73


ISBN 978-5-468-00101-1

                            © Крюков В. Ф., 2005
                            © Крюков В. Ф., 2008, с изменениями
     © ООО «Издательство НОРМА», 2008

Содержание

Предисловие..............................................11

ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава I. «Прокурорский надзор» как учебная дисциплина и его место в системе юридических дисциплин..............13
Глава II. Сущность прокурорского надзора в Российской Федерации...................................36
Глава III. Принципы организации и деятельности прокуратуры.
      Система, структура и организация органов прокуратуры................................87
Глава IV. Организационные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации..................128

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Глава V. Надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина.....................155
Глава VI. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие................................................202
Глава VII. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.........................316
Глава VIII. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел в судах.............................329
Глава IX. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве..................................379
Глава X. Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве..................................402
Глава XI. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами..............................419
Глава XII. Прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу..........429

Содержание

ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»......................458
Приложение 2. Акты Генерального прокурора РФ..............502
    I. Общие вопросы организации деятельности органов прокуратуры...........................................502
    Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации .502
    Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений
    и приема граждан в органы прокуратуры Российской Федерации .................................523
    Приказ Генерального прокурора РФ
    «О разграничении компетенции прокуроров
    территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур» ..............545
    Приказ Генерального прокурора РФ
    «Об организационных основах деятельности прокуратур городов с районным делением» ..............549
    Приказ Генерального прокурора РФ
    «О полномочиях руководителей органов
    и учреждений прокуратуры Российской Федерации
    в дисциплинарной и некоторых других сферах» ..........552
    Положение о доплате за выслугу лет прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации.554
    Приказ Генерального прокурора РФ
    «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» ..........558
    Положение об управлениях Генеральной прокуратуры
    Российской Федерации в федеральных округах ...........560
    Приказ Генерального прокурора РФ
    «О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации,
    совершенствованию общественных связей» .................568
    Инструкция о порядке ведения систематизации законодательства в органах прокуратуры................573
    II. Вопросы организации надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.......576
    Приказ Генерального прокурора РФ
    «Об организации прокурорского надзора
    за исполнением законов, соблюдением прав
    и свобод человека и гражданина» ......................576
    Приказ Генерального прокурора РФ
    «Об организации прокурорского надзора
    за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов»................................581

Содержание

7

    Приказ Генерального прокурора РФ
    «О мерах по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах».....587
    Указание Генерального прокурора РФ «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов о борьбе с терроризмом» .........591
    Указание Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации
    от 11 апреля 2000 г. № 6-П» ............................594
    Указание Генерального прокурора РФ
    «О дополнительных мерах органов прокуратуры по обеспечению дисциплины в системе государственной службы» ................................596
    Указание Генерального прокурора РФ
    «Об усилении прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «О ветеранах».......................598
    Указание Генерального прокурора РФ
    «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности» ..............599
    Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности» ......................601
    Указание Генерального прокурора РФ
    «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» .....................604
    III. Вопросы организации надзора за исполнением законов по борьбе с преступностью, осуществлением полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.......................607
    Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации исполнения Федерального закона «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» и переходе органов прокуратуры к работе в новых условиях уголовного судопроизводства» ...........................607

Содержание

    Приказ Генерального прокурора РФ «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» ........612
    Приказ Генерального прокурора РФ «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных и подготавливаемых преступлениях» .....................617
    Приказ Генерального прокурора РФ «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» .........................621
    Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона
    «Об оперативно-розыскной деятельности» ................626
    Приказ Генерального прокурора РФ
    «Об организации прокурорского надзора за расследованием преступлений
    террористического характера»...........................642
    Указание Генерального прокурора РФ
    «О порядке передачи в органы прокуратуры Российской Федерации материалов о нарушениях законодательства в сфере внешнеэкономической деятельности» .............644
    Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю,
     органу дознания, следователю, прокурору или в суд ....646
    Приказ Генерального прокурора РФ, МВД России «Об усилении прокурорского надзора
    и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении обращений о преступлениях» ...........650
    Приказ Генерального прокурора РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития РФ и ФСКН России
    «О едином учете преступлений» .........................654
    Приказ Генерального прокурора РФ «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» ..........................682
    Приказ Генерального прокурора РФ «О совершенствовании системы приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в органах прокуратуры
    Российской Федерации» ..................................683
    Указание Генерального прокурора РФ «О соблюдении подследственности уголовных дел» .......................696

Содержание

9

    IV. Вопросы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью....697
    Указание Генерального прокурора РФ
    «Об усилении координации и взаимодействия в борьбе с преступлениями и нарушениями законов в сфере внешнеэкономической деятельности» ......................697
    Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью ......................701
    V.  Вопросы организации работы по обеспечению участия прокуроров в уголовном, гражданском и арбитражном процессах. Надзор за исполнением законов в стадии исполнения судебных актов .............706
    Приказ Генерального прокурора РФ
    «Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» ........706
    Приказ Генерального прокурора РФ
    «Об участии прокуроров в надзорной стадии уголовного судопроизводства» ...........................713
    Указание Генерального прокурора РФ
    «Об обеспечении поддержания государственного обвинения по уголовным делам с обвинительными заключениями, утвержденными Генеральным прокурором или заместителями Генерального
    прокурора Российской Федерации» .........................716
    Приказ Генерального прокурора РФ «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» .....718
    Приказ Генерального прокурора РФ
    «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве» ........................724
    Указание Генерального прокурора РФ
    «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами» .......................728
    Указание Генерального прокурора РФ
    «Об улучшении взаимодействия территориальных, военных прокуроров и прокуроров войсковых частей при осуществлении надзора за соблюдением
    законности в стадии исполнения судебных актов» .........730
    VI.  Вопросы организации работы по надзору
    за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера ......732
    Приказ Генерального прокурора РФ
    «Об организации прокурорского надзора
    за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых
    и обвиняемых в следственных изоляторах» ................732

Содержание

    VII. Вопросы международного сотрудничества ...........737
    Приказ Генерального прокурора РФ
    «Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации» ....................737
    Соглашение между генеральными прокурорами государств — участников Протокола к Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам
    от 22 января 1993 г. о порядке сношений компетентных учреждений при выполнении процессуальных
    и иных действий по уголовным делам от 29 июня 2000 г...742
    Приказ Генерального прокурора РФ
    «Об организации работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации по международному
    сотрудничеству в сфере уголовного судопроизводства» ..750
    Информационное письмо Генерального прокурора РФ «О порядке применения положений европейских конвенций об оказании помощи
    по уголовным делам и выдаче» .........................753
    Указание Генерального прокурора РФ «О порядке рассмотрения ходатайств иностранных государств об экстрадиции в связи с введением в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» ....758

Приложение 3. Методические материалы для прокурора .......764
    Памятка прокурору, осуществляющему надзор за законностью и обоснованностью проведения оперативно-розыскных мероприятий при расследовании преступлений.........................764
    Памятка прокурору, участвующему в рассмотрении судами уголовных дел ..................769

Приложение 4. Статьи автора по основным темам курса «Прокурорский надзор» ....................................787
    Служение закону — служение обществу...................787
    Прокурорский надзор — не пугало ......................790
    Российская прокуратура, какой ей быть? ...............795
    Проблемные вопросы соотношения функций органов прокуратуры на судебных стадиях уголовного судопроизводства ..........................800
    Уголовное преследование как средство и процессуальная форма государственной защиты прав личности и общества от преступных посягательств ...............807

Алфавитно-предметный указатель............................811
Список сокращений.........................................815

Предисловие

   Книга, которую вы держите в руках, задумывалась как учебное пособие для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов и представляет собой исследование основных направлений прокурорской деятельности в Российской Федерации на современном этапе.
   Издание курса лекций по прокурорскому надзору, вышедшее в свет в 2000 г. в Курске, полностью охватило основные теоретические вопросы государственной деятельности прокуратуры Российской Федерации. Однако в связи с принятием новых УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ, а также с учетом изменений, внесенных в УК РФ, КоАП РФ и другие законодательные акты Российской Федерации, возникла необходимость в существенной переработке Особенной части курса лекций по прокурорскому надзору. С другой стороны, возникла потребность ответить на поставленные наукой прокурорского надзора вопросы о том, что собой представляет система правовых норм о прокурорском надзоре и иной прокурорской деятельности, реализация которых приводит к появлению однородных по содержанию прокурорско-надзорных правоотношений.
   Анализ системы правовых норм, регулирующих прокурорско-надзорную деятельность, приводит к выводу о том, что прокурорско-надзорное право есть самостоятельная отрасль права российской национальной системы права. Поэтому в настоящей книге нашли закрепление новые выводы о прокурорско-надзорном праве, о предмете и методе прокурорско-надзорного права, а также изменения и новеллы, внесенные в действующее законодательство РФ, регламентирующее вопросы прокурорско-надзорной деятельности.
   К учебному пособию прилагаются сгруппированные по основным направлениям деятельности прокуратуры наиболее важные приказы и указания Генерального прокурора РФ по надзорной и иной прокурорской деятельности, а также памятки прокурорам, разработанные НИИ проблем укрепления законности и

Предисловие

правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ и автором настоящей книги. Мы сочли целесообразным включить эти документы в учебное пособие, так как в их поиске могут возникнуть трудности, даже с учетом доступа к электронным правовым базам. Данные документы, на наш взгляд, окажут существенную помощь студентам при подготовке к практическим занятиям, написании рефератов, контрольных и других письменных работ. В то же время следует иметь в виду, что нормативное правовое регулирование деятельности прокуратуры подвижно, быстро меняется, в связи с чем рекомендуется каждый раз, готовясь к лекциям или практическим занятиям и теоретическим семинарам, проверять юридическую достоверность (силу) правовых актов, в том числе и организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. В учебном пособии использованы законодательные и иные нормативные правовые акты, действующие по состоянию на 1 сентября 2007 г.
   Надеемся, что второе издание учебного пособия не только станет полезным подспорьем студентам и аспирантам в получении ими прочных знаний по дисциплине «Прокурорский надзор», приобретении первичных навыков организации и осуществления прокурорско-надзорной деятельности, но и окажет действенную помощь преподавателям и работникам правоохранительных и иных органов, занимающихся вопросами законности и правопорядка в Российской Федерации.
   Автор выражает глубокую благодарность доктору юридических наук, профессору, государственному советнику юстиции 1-го класса, заслуженному юристу РФ А. Я. Сухареву, а также доктору юридических наук, профессору, заведующему кафедрой уголовного процесса, правосудия и прокурорского надзора юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, заслуженному деятелю науки РФ, заслуженному юристу РФ К. Ф. Гу-ценко за положительные рецензии и весьма ценные советы и замечания по содержанию учебника.
   Автор будет признателен всем читателям за замечания и предложения, которые учтет при подготовке последующих изданий.

            ОБЩАЯ ЧАСТЬ



Глава I

        «Прокурорский надзор» как учебная дисциплина и его место в системе юридических дисциплин

План
   § 1.   Курс «Прокурорский надзор» и его место в системе учебных дисциплин специальности «Юриспруденция».
   § 2.   Предмет и система учебной дисциплины «Прокурорский надзор».
   § 3.  История развития прокурорского надзора в России.
   § 4.   Основные понятия, используемые при изучении учебной дисциплины «Прокурорский надзор».

    § 1. Курс «Прокурорский надзор» и его место в системе учебных дисциплин специальности «Юриспруденция»

   Изучая прокурорский надзор как учебную дисциплину, следует прежде всего уяснить, какое место он занимает в системе учебных дисциплин специальности «Юриспруденция».
   В системе юридических дисциплин, закрепленных в Государственном образовательном стандарте специальности 021100 «Юриспруденция», условно выделяются три группы общепрофессиональных дисциплин (ОПД). Первая группа включает историко-теоретические дисциплины (теория государства и права, римское право, история отечественного государства и права, история государства и права зарубежных стран, история политических и правовых учений). Вторая охватывает отраслевые науки национальной правовой системы (конституционное право, административное право, муниципальное право, жилищное право, гражданское право, трудовое право, уголовное право, экологическое право, уголовно-процессуальное право и др.). Третью группу составляют прикладные науки (криминалистика, криминология, юридическая психология, судебная медици

Общая часть

на и др.). «Прокурорский надзор», будучи самостоятельной правовой дисциплиной, включающей в себя знания о теории и практике деятельности прокуроров по внесудебной защите прав и свобод человека, гражданина, общества и государства в рамках как традиционно сложившихся отраслей надзора, так и основных направлений ненадзорной деятельности прокуроров и следователей, в этой системе занимает особое место.
   Чем обусловлена такая точка зрения?
   Курс прокурорского надзора по своему содержанию тесно связан с целым рядом других юридических учебных дисциплин, предметом которых охватываются и те вопросы, которые в курсе прокурорского надзора занимают центральное, основное место, составляя непосредственный предмет прокурорско-надзорного права как самостоятельной отрасли права и прокурорского надзора как особого вида государственной правоохранительной деятельности. Так, в теории государства и права при рассмотрении современного Российского государства прокурорский надзор определяется в качестве одного из видов государственной деятельности, а прокуратура России — как орган государства, осуществляющий надзор в области обеспечения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина.
   В теории права, изучающей наиболее общие закономерности становления и развития права как особого социального явления, определяющего меру поведения в обществе, система отечественного права характеризуется такими признаками, как единство и согласованность. Одновременно с этим действующая в России целостная система права разделяется на относительно самостоятельные части — отрасли права. Критериями такого разграничения выступают предмет и метод правового регулирования. Этот подход, на наш взгляд, позволяет выделить прокурорско-надзорное право как составную часть единой национальной системы права Российской Федерации. В свою очередь, наукой прокурорского надзора и соответствующей учебной дисциплиной широко используются фундаментальные знания о государстве и праве и основные категории теории государства и права.
   Конституционное право Российской Федерации объединяет систему норм, регламентирующих в том числе и основные принципы организации прокуратуры; порядок назначения Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ и иных прокуроров; место прокуратуры в системе других органов госу

Глава I. Прокурорский надзор как учебная дисциплина

15

дарства и взаимоотношения между ними. Важным конституционным положением является установление такой внесудебной формы правоохранительной деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства, реального обеспечения верховенства и единства законности, как прокурорско-надзорная деятельность. Нормой ч. 5 ст. 129 Конституции РФ устанавливается, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Тем самым в Конституции РФ определены правовые основы деятельности органов прокуратуры РФ. В свою очередь, нормы принятого в порядке ее исполнения и действующего в России Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) позволяют рассматривать прокурорский надзор как особую правовую форму правоохранительной деятельности специального органа государства, предмет ведения которого определяется правовыми нормами, составляющими собственный предмет прокурорско-надзорного права. В курсе прокурорского надзора изучаются полномочия прокурора по надзору за соблюдением Конституции РФ, что требует предметного знания основных положений отечественного конституционного права.
   Особо следует отметить то, что прокурорский надзор как отрасль права системно и непосредственно связан с такими процессуальными отраслями права, как уголовно-процессуальное право, гражданско-процессуальное право, арбитражно-процессуальное право, административно-процессуальное право, нормы которых закрепляют полномочия прокурора соответственно в уголовном, гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве.
   Широкий круг вопросов, непосредственно связанных с прокурорским надзором, затрагивает и административное право. Прежде всего это вопросы возбуждения дел об административных правонарушениях при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в связи с совершением административных проступков, ответственность за которые предусматривается федеральным законом или законами субъектов РФ.
   Осуществление прокурорского надзора применительно к отдельным его направлениям возможно только с учетом знания соответствующих норм законодательства: финансового, налого

Общая часть

вого, трудового, земельного и др. Так, невозможно осуществление надлежащего надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, без глубокого знания уголовно-исполнительного законодательства.
   В ст. 2 Закона о прокуратуре говорится, что Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации. В качестве примера международного сотрудничества прокуратуры РФ могут служить международные договоры Российской Федерации, нормы которых касаются непосредственно прокуратуры, в частности, о порядке исполнения поручений в рамках оказания правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. Указанные обстоятельства свидетельствуют о многогранной деятельности прокуратуры в рамках реализации международных отношений и указывают на связь прокурорского надзора с международным правом.
   Не случайно поэтому прокурорский надзор изучается студентами на последних курсах, когда ими уже освоены основные отраслевые учебные дисциплины и они обладают необходимой совокупностью правовых знаний, позволяющих успешно изучать прокурорский надзор.

    § 2. Предмет и система учебной дисциплины «Прокурорский надзор»

   Предмет науки прокурорского надзора и предмет учебной дисциплины «Прокурорский надзор» не тождественны. Их следует различать.
   Наука прокурорского надзора — прокурорско-надзорная доктрина — представляет собой систему знаний — понятий, теоретических положений и выводов: о прокуратуре как органе государства, ее структуре, целях, задачах и функциях, природе прокурорско-надзорных отношений и иных отношений, возникающих в связи с осуществлением ненадзорных функций прокуратуры, их видах, особенностях, основаниях возникновения, изменения и прекращения. Таким образом, предметом науки