Стратегическое планирование на региональном уровне: системный подход

Учреждение Российской акадении наук

Центральный экономико-математический институт РАН

Central economics and mathematics institute

РОССИЙСКАЯ
RUSSIAN 

АКАДЕМИЯ НАУК
ACADEMY OF SCIENSES

В.А. Агафонов

Стратегическое планирование на региональном уровне:
системный подход

Препринт

МОСКВА

2014

Стратегическое планирование на региональном уровне: 
системный подход

Настоящая работа посвящена вопросам методологии разработки стратегий
развития 

субъектов РФ. В работе развивается понятие социально-экономической системы региона на 
основе интерпретации, применительно к региональным социально-экономическим системам, 
результатов современных  исследований по теории систем Г.Клейнера, и А.А. Зарнадзе, а 
также работ классиков общей теории систем Л.фон Берталанфи, С. Бира, Е. Майминаса,  У. 
Эшби, и других. В основе предлагаемой методологии разработки региональных стратегий 
лежит понятие целереализующей системы. Высказывается положение, что предметом
стратегического планирования 
региона является определение путей решения проблем 

развития целереализующих систем. Предлагается методология анализа последних, а также 
проблемных ситуацций в их развитии на основе принципа декомпозиции сложных систем. 
Предлагается принцип структуризации стратегий и разработки целевых программ их 
реализации.
На этой основе предлагаются механизмы управления процессами реализации стратегии на 
основе целевого и проблемного подхода. 

В.А.Агафонов System principles of strategic planning at a regional level. 
The present work is devoted to questions of methodology of improvement of the strategy of the 
development of subjects of Russian Federation. In the work the concept of social economic system 
of region develops on the basis of interpretation, of the results of modern researches in  the branch 
of general sistem theory by G.Kleiner, and А.А. Zarnadze, and also classical works by L.v.
Bertalanffy, S. Beer, Е. Мaiminas, W. Ashby and others. The basis of this methodology is the 
concept of target oriented systems (TOS). The main rule offers that a subject of strategic planning 
in region is the choiсe of ways of the solving of problems of development TOS. The methodology 
of the analysis this systems and also problem situation in their development is offered on the basis 
of a principle of decomposition of complex systems. 
On the basis of this concepts a principle of constructed strategy of the development of the target 
programs of their realization is offered.

Содержание
Введение .............................................................................................................................................4

1.  Общее понятие стратегии ........................................................................................................5

2. Региональная социально-экономическая система......................................................................7

2.1 Общее понятие о социально-экономической системе региона...........................................7

2.2 Внешняя и внутренняя среда СЭС региона.....................................................................12
2.3 Процессы развития в СЭС региона..................................................................................19
3. Региональные целереализующие системы........................................................................23

3. 1 Общие принципы целеполагания в социально-экономических системах ......................23
3.2 Целевые показатели и целевые индикаторы.......................................................................25
3.3 Понятие целереализующей системы....................................................................................27
3.4  Стратегические параметры ЦРС .........................................................................................32

4. Проблемы социально-экономического развития......................................................................34

4.1 Общее понятие проблемы.....................................................................................................34
4.2  Проблеморешающая система ..............................................................................................42
5. Системное понятие стратегии ................................................................................................45

5.1 Общие принципы разработки стратегии .........................................................................45

Введение

Мы живем  в мире проблем,  в которых отражаются противоречивые тенденции 

социальных и экономических процессов, протекающих в современном обществе. В
проблемных ситуациях проявляются противоречия между динамичностью изменений в 
характере социально-экономических процессов, приоритетов социально-экономического 
развития, с одной стороны, и ограниченностью ресурсов, объективной инерционностью 
системы хозяйственных связей, а также консервативностью систем управления в 
экономических субъектах, с другой стороны. С этой точки зрения можно полагать, что 
поступательное развития общества осуществляется в ходе постоянного решения проблем, 
препятствующих этому развитию и мешающих достижению поставленных целей. И, 
таким образом, стратегия развития - это стратегия решения актуальных проблем (точнее, 
проблем, которые признаются актуальными с точки зрения основных акторов социальноэкономических процессов, протекающих в обществе).

В данной работе рассматривается методология стратегического планирования и 

управления на региональном уровне. Это обусловлено тем фактом, что все социальноэкономические процессы протекают на конкретных территориях в конкретной прородногеографической, социальной и экономической средах. Причем, именно территория 
представляет 
собой 
целостную 
социально-экономическую 
систему. 
Можно 

констатировать, что методология разработки стратегий развития субъектов федерации 
далека от 
создания. 
Это касается таких вопросов, как анализ приоритетов, 

формулирования актуальных проблем, обоснования стратегических направлений и др.
Актуальность данного направления обусловлена необходимостью обеспечить единый 
формат разработки этих документов, чтобу, далее, на этой основе формировать общую 
стратегию развития страны в региональном аспекте, или  ее региональной составляющей.
Не ставится задача разбирать плюсы и минусы отдельных стратегий, которых уже 
насчитывается более полусотни. Делается попытка провести логику анализа от 
формулирования проблем до формирования программ реализации стратегических 
направлений. Насколько она приемлема для конкретных разработчиков, это вопрос 
второй. Но без определенного формата анализа довольно трудно принимать обоснованные 
решения.

Стратегия социально-экономического развития региона рассматривается как 

структурированный план мероприятий и проектов, ориентированных на решение 
актуальных проблем  и достижение приоритетных целей. Мировой опыт показывает 
важность участия органов государственного управления в решении наиболее острых 
проблем социально-экономического развития. Можно привести в качестве примера 
фактически все страны Западной Европы, Индию, Японию, Южную Корею и др. В сфере 
интересов государства должны находиться, в первую очередь, те проблемы и задачи, 
решение которых невозможно достичь лишь усилиями частного бизнеса. При этом 
регулирование деятельности экономических субъектов должно быть построено на 

целевом подходе, когда предметом управления являются не конкретные объекты, а 
ожидаемые целевые результаты их деятельности.

Публикация  подготовлена по результатам, полученным автором в области 

практической разработки стратегий развития субъектов Федерации и его исследованиям в 
области теории кластерных систем.

1. Общее понятие стратегии

Наиболее разработанной усилиями как отечественных, так и зарубежных 

исследователей областью методологии стратегического планирования и управления, 

является планирование на корпоративном уровне. Здесь можно отметить целый комплекс 

глубоких исследований, в частности, (Кинг, Клиланд, 1982), (Ансофф,  1989), (Минцберг и 

др., 2000), (Минцберг и др., 2001), (Аакер,  2007), (Стратегия фирмы, 1995), (Клейнер и 

др., 1997)  и др. Весьма полный анализ современных подходов к понятию стратегии и 

принципов стратегического планирования на корпоративном уровне сделан в работе 

(Клейнер, 2008). Но даже в этой области существует несколько точек зрения на 

содержание корпоративных стратегий и содержание соответствующих документов,

описывающих план стратегических мероприятий, реализующих данную стратегию.  Здесь 

можно привести две «крайние» точки зрения на существо стратегии развития корпорации, 

принадлежащие Минцбергу, с одной стороны, и Клинанду и Кингу, а также Ансоффу, с 

другой стороны.  Разработка стратегии - это искусство и озарение (Минцберг и др., 2001),

или упорядоченная совокупность процедур (Ансофф, 1989). Тем не менее, различные 

взгляды доведены до методических выводов. И. Ансофф (Ансофф, 1989), полагает, что 

стратегия организации – это генеральный план действий, определяющий приоритеты 

стратегических 
задач, 
ресурсы 
и 
последовательность 
шагов 
по 
достижению 

стратегических целей, а также набор правил для принятия решений, которыми 

организация руководствуется в своей деятельности. Согласно (Кинг, Клиланд, 1982)  

«стратегическое 
планирование 
представляет 
собой 
процесс 
определения 
целей 

организации и их изменений, ресурсов, необходимых для их достижения, и политики, 

направленной на использование этих ресурсов». В (Минцберг и др., 2001), высказана 

точка зрения, что дать полное, строгое определение стратегии невозможно, но можно 

сформулировать характерные черты стратегии или стратегических решений.  При этом 

основная цель стратегического развития корпорации, что очень важно, и в концепции 

Минцберга и других авторов идентична – получение долгосрочных конкурентных 

преимуществ. 

В 
отечественной 
литературе 
вопросы, 
относящиеся 
к 
стратегическому 

планированию, также исследовались. Так, в работе (Вертман А.А.,…1981) анализируются 

две различные стратегии освоения необжитых районов. При этом само понятие стратегии 

не обсуждается, но весьма подробно рассматривается описание ее структуры, 

включающее в себя: характер профилирующей продукции, производимой в районе нового 

освоения;
объем 
и 
состав 
внешних 
ресурсов, 
обеспечивающих 
расширенное 

воспроизводство в районе; характер транспортных коммуникаций; способ использования 

природных 
ресурсов; 
уровень 
технологических 
решений; 
производственную 

инфраструктуру. Кардинально различающиеся решения по каждому из этих элементов 

дают принципиально различные стратегии освоения районов.

В работе (Майминас Е.З, ….. 1983) вводятся понятия плановой стратегии 

социально-экономического развития и стратегии перехода на интенсивный путь развития. 

Авторы выделяют в стратегии две стадии – целевую, т.е. анализ и конкретизацию целевых 

установок социально-экономического развития применительно к конкретной проблеме, и 

ресурсную, под которой понимается выбор определенного варианта использования 

ресурсов, характеризующегося их составом и соотношением, а также способом их 

применения. В ресурсной части стратегии ресурсы предлагается рассматривать в 

следующих разрезах: функциональном, территориальном, временном и качественном. 

В (Агафонов В.А., 1984), (Агафонов В.А., 1990) был предложен типовой набор 

стратегий 
для 
решения 
экономических 
проблем 
в 
стандартной 
формулировке 

относительно пары систем «производитель – потребитель», когда проблема выражается в 

недостаточном удовлетворении потребностей некоторой системы в продуктах, ресурсах, 

услугах. 

В (Клейнер, Тамбовцев, Качалов…,1997) объектом анализа является предприятие в 

рыночной среде. Поскольку поведение организации многоаспектно и проявляется во всех 

сферах ее деятельности, то совершенно оправданно выглядит выделение основных 

аспектов деятельности, как исходных «полочек» для классификации возможных стратегий 

по сферам осуществления. Выделяются следующие виды стратегий: товарно-рыночная, 

как совокупность стратегических решений, определяющих номенклатуру, объем и 

качество выпускаемой продукции, а также способы поведения на товарном рынке; 

ресурсно-рыночная - совокупность решений, определяющих поведение организации на 

рынках ресурсов; технологическая стратегия – стратегические решения, определяющие 

технологическое 
развитие 
организации; 
инвестиционно-финансовая 
стратегия 
–

совокупность решений, определяющих способы привлечения, накопления и направления 

расходования финансовых ресурсов; интеграционная стратегия – совокупность решений, 

определяющих интеграционные взаимодействия организации с другими организациями; 

социальная стратегия –
совокупность решений, определяющих тип и структуру 

коллектива работников предприятия, а также характер взаимодействий с акционерами; 

стратегия управления – решения, определяющие характер управления предприятием при 

реализации избранной стратегии. Тем  самым, предприятие рассматривается как система, 

характеризующаяся различными аспектами своей деятельности: инвестиционной, 

инновационной, маркетинговой, социальной, управленческой. В каждом из аспектов или 

«пространств» предприятие может вырабатывать свой курс действий, направленных на 

повышение качества своей деятельности. В совокупности эти действия образуют 

интегрированную стратегию развития предприятия. Согласно (Клейнер, 2008), стратегия 

представляет собой комплекс взаимосвязанных стратегических решений. Стратегическое 

решение изменяет стратегический потенциал предприятия и  обеспечивает достижение 

целей.

Сложность заключается в том, что перенесение методологии стратегического 

планирования развития корпораций на более высокие, региональный или суботраслевой 

уровни не всегда корректно, так как возникают вопросы, в первую очередь связанные с 

целеполаганием в этих системах, а также их более сложной структурой.

2. Региональная социально-экономическая система.

2.1 Общее понятие о социально-экономической системе региона

Представляется весьма важным положение, сформулированное (Лексин, Швецов, 

2007). Авторы вводят понятие территориального образования как совокупности 

пространственно 
совпадающих 
частей 
природно-ресурсного, 
 
социального, 

производственного и других  видов потенциала страны. При  этом по отношению к данной 

совокупности,  органы государственной власти могут производить определенные 

регулятивные действия на федеральном уровне, уровне субъекта Федерации и 

муниципальном уровне. 

В «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» 

содержится следующее определение: «Под регионом понимается часть территории 

Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, 

национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами 

территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких 

субъектов Российской Федерации».

Понятие социально-экономической системы (СЭС) региона является одновременно 

интуитивно понятным и, в то же время, неоднозначным. С одной стороны, каждый 

человек, принимающий решения о своих действиях,  или рассуждающий  о 

предпочтительности тех или иных явлений и процессов в окружающем мире осознает, что 

он существует в мире систем и сам является системой. С другой стороны, привычность 

термина «система» существенно затрудняет ее формальное определение или однозначное 

понятие применительно к региону. В практических исследованиях регион  как социально
экономическая система описывается целым рядом характеристик таких как: основные 

экономические 
характеристики 
ведущих 
производств, 
ВРП, 
инвестиционные 

характеристики, 
демографические 
характеристики, 
трудовые 
ресурсы, 
рыночная, 

транспортная, социальная инфраструктура, социальная среда, политические процессы, 

историко-культурные факторы развития и т. д.

Определение системы давалось и дается многими авторами, придерживающимися 

принципов системного подхода к анализу различных социально-экономических объектов. 

Общим в них является то,  что социально-экономическая система представляет собой 

некоторым образом локализованное объединение взаимосвязанных и взаимодействующих 

элементов, которые можно типологизировать  как социальные, экономические, 

институциональные, природные, находящиеся во взаимосвязи и взаимодействии с 

внешней средой и обладающие свойством целенаправленного поведения.  

Согласно (Анохин, 1973) в качестве важнейшего системообразующего фактора 

предлагается 
рассматривать 
ориентацию 
системы 
на 
определенный 
результат. 

«...оказывается возможным как всю деятельность системы, так и ее всевозможные 

изменения представить целиком в терминах результата ...» Эта деятельность может быть 

полностью выражена в вопросах, отражающих различные этапы формирования системы: 

какой результат должен быть получен; когда именно должен быть получен результат; 

какими механизмами должен быть получен результат; как система убеждается в 

достаточности полученного результата; когда именно должен быть получен результат. 

Специфика СЭС
региона заключается в том, что для нее довольно сложно 

интерпретировать такой системный критерий, как  «целевой результат деятельности». 

Цели, безусловно, существуют у большого количества региональных подсистем, в первую 

очередь, относящихся к социальной сфере, сферам образования и культуры, судебной и 

правоохранительной деятельности и т.п., а также 
у корпораций, оперирующих на 

территории региона. Если рассмотреть уже разработанные стратегии социально
экономического развития ряда регионов, то можно заметить, что приписываемые 

регионам миссии похожи друг на друга и выражают стремление обеспечить высокий 

уровень жизни на основе модернизации и инновации. Это естественно, так как всегда 

лучше быть «здоровым и богатым». Если миссия корпорации - это предназначение или 

наименование общественной потребности, удовлетворению которой посвящена ее 

деятельность, то у региона такую предметную сферу деятельности выделить довольно 

сложно. Относительно цели «Повышение качества жизни населения»  возникает вопрос,

чья  это цель: губернатора, его окружения, администрации в целом, бизнеса (крупного, 

среднего. малого) или населения в лице общественных организаций?  Тем не менее, 

стратегия 
социально-экономического 
развития 
региона 
должна 
существовать 
в 

обязательном порядке. Но возникает вопрос о методологических принципах разработки 

этих стратегий, начиная с субъектов целеполагания. В работах Г.Б Клейнера (Клейнер, 

2002, Клейнер, 2011) в развитие концепции «новой системности»  Я. Корнаи (Корнаи, 

2002) система определяется как относительно устойчивая в пространстве и во времени 

целостная 
часть 
окружающего 
мира, 
выделяемая 
из 
него 
наблюдателем 
по 

пространственным 
или 
функциональным 
признакам, 
обладающая 
одновременно 

свойствами внешней целостности и внутреннего многообразия (Клейнер, 2011). Эту 

концепцию можно интерпретировать так, что система идентифицируется исследователем 

на основе накрывания неким виртуальным «колпаком» части окружающего его мира, 

который существует во времени и, что важно, в пространстве, определяемом границами 

страны. Связь традиционного понятия систем и предлагаемого «нового», заключается в 

том, что после выделения некоторой области из окружающего мира, возникает задача 

идентификации объектов анализа, соответствующих модели системы, которую использует 

исследователь. 

Здесь продуктивна концепция Г.Б.Клейнера (например, Клейнер, 2008) о 

классификации систем по пространственно временной протяженности. Автору этой книги 

приходилось на практике сталкиваться с различными способами описания региональных 

СЭС. Одни авторы делали акцент на объектах, расположенных на территории региона, 

другие отмечали динамику роста макро и мезопоказателей, третьи - на проектах,

осуществляемых и планируемых к осуществлению, наконец, некоторые останавливали 

внимание 
читателя
на 
средовых 
процессах: 
процессах 
экономического 
роста, 

демографических аспектах развития региона, социальных процессах, инновационного

развития. 
Представляется, 
что 
исследователь 
должен 
увидеть 
в 
единстве: 

,взаимосвязанные объекты, процессы, протекающие в рамках объектов, в объединяющей 

их среде, а также во взаимосвязях между ними, проекты, реализуемые в рамках объектов, 

а также направленные на формирование новых объектов и связей, наконец, необходимо 

описать внутреннюю среду исследуемой системы, в которой эти элементы «живут».  

В основе структуризации СЭС региона лежит очевидный факт, что социальная  и 

производственно-экономическая сферы СЭС региона
могут быть  описаны как 

совокупность конкретных предприятий и организаций, расположенных на данной 

территории. Предприятия и организации, образующие данную совокупность могут быть 

сгруппированы по нескольким критериям. Первые два традиционны: по территориальной 

(например, административный район локализации) и отраслевой принадлежности. В 

работе  (Клейнер, 2008) было предложено структурировать внутреннее пространство 

предприятий в виде объединения семи подсистем, каждая из которых выполняет свои 

определенные 
функции 
в 
жизнедеятельности 
социально-экономических 
систем: 

ментальной, культурной, институциональной, когнитивной,  исторической, технико
технологической и имитационной подсистемы, которые взаимосвязаны между собой и в 

совокупности реализуют процессы развития в системе. Применительно к СЭС региона 

функции данных подсистем можно интерпретировать следующим образом. 

Ментальную систему можно рассматривать как общественное сознание, в качестве 

свойства социальной среды региона. Выражение «национальный менталитет», под 

которым понимаются особенности национального сознания,  система ценностей, способ 

переработки и усвоения информации, стереотип реакций общества в ответ на внешние и 

внутренние события и т.п., стало уже привычным. Однако, в силу объективных различий в 

территориях, в том числе и по этническому признаку, и по культурно-историческим 

традициям, и по доминирующему роду занятости  населения на данной территории, 

можно с тем же основанием говорить о региональном менталитете. На ментальную 

систему региона оказвают влияние историческая (в форме разнообразных традиций), 

культурная (уровень образования, информационный потенциал, паттерны общественного 

поведения и т.п.) и
когнитивная (появление и усвоение новых  знаний, способность к 

обновлению, иннвационная активность и пр.) среды.

Историческую и культурную подсистемы целесообразно рассматривать как единую 

средовую подсистему. Это обусловлено тем, что миссия исторической подсистемы 

заключается в закреплении событийного, когнитивного и институционального опыта СЭС 

региона в целом. Также в рамках этой посистемы закрепляются (должны закрепляться) 

позитивные образцы культурной среды.    В исторической подсистеме  воспроизводятся 

исторически сложившиеся тенденции в доминирующих формах и видах  общественной 

деятельности, в сфере культуры, в стиле и образе жизни населения, его политической

активности, хозяйственной
деятельности
населения, закрепляются полезные вновь 

сформировавшиеся институты и т.п. Культурная подсистема региона во-первых, 

исполняет свои традиционные функции, формируя общественное сознание, культурные 

образцы поведения, образ жизни и общественного поведения, во-вторых, можно выделить 

более узкое проявление культурной среды, в частности, стиль деловых отношений, 

принципы трудового поведения населения, различные аспекты производственной этики, 

готовность к взаимоСОдействию (по Анохин, 1973). В (Клейнер, 2008) приводятся также 

готовность к компромиссу, навыки совместной деятельности, способы интерпретации 

информации, взаимное доверие.

Когнитивная подсистема обеспечивает нормальное протекание разнообразных 

процессов генерации и распространения новых знаний в системе и их превращения в 

общественный продукт. Можно также сказать, что когнитивная подсистема обеспечивает 

общественную потребность в обновлении общества в широком смысле этого слова, на 

основе нового знания. Основой являются соответствующие механизмы интеграции 

индивидуальных или частных знаний, переработки информации, генерации новых знаний 

и их усвоения, функционирования в рамках  когнитивной подсистемы локальных 

институтов обмена знаниями, распространения и превращения их в новые продукты, 

технологии 
и 
умения. 
Существенно, 
что 
новые 
знания 
могут 
приводить 
к 

совершенствованию методов познания и механизмов обмена и распространения новых 

знаний. Частью когнитивной подсистемы является совокупность инновационных 

подсистем 
в 
составе 
предприятий 
и 
организаций, 
а 
также 
инновационной 

инфраструктуры.

Институцональная подсистема рассматривается как совокупность разнообразных 

институтов, проявляющих себя в деятельности всех остальных подсистем. Эта среда, 

находясь под влиянием историко-культурной, ментальной и когнитивной сред, стабильна 

в большей или меньшей степени в зависимости
от интенсивности процессов, 

протекающих в других подсистемах. Эта система также осуществляет закрепляющую 

функцию, но, если так можно выразится, по отношению к исторической подсистеме, на 

более «низком» уровне в виде конкретных формальных и неформальных норм, традиций, 

нормативов поведения в повторяющихся ситуациях. 

Технико-технологическая система выделяется как совокупность производственных 

процессов, осуществляемых совокупностью предприятий, расположенных в регионе в 

контексте  удовлетворения общественных потребностей. Особое значение здесь имеют 

инновационная и организационно-управленческая составляющие, тесно связанные с 

когнитивной, а также институциональной и ментальной подсистемами, соответственно. 

Что касается имитационной подсистемы, то, представляется, что она в большей 

степени имеет значение для предприятий. Применительно к СЭС региона, целесообразно

рассматривать ее как составляющую когнитивной подсистемы, так как процесс анализа и 

усвоения чужого опыта является элементом познания и представляет собой неотъемлемый 

аспект управления процессами обновления в различных объектах СЭС региона.

Данные подсистемы, в соответствии с их свойствами, можно охарактеризовать как 

процессные, так как,  по определению, каждая из этих подсистем реализует определенный 

процесс. В то же время, их можно рассматривать и как средовые. Если выделить в составе 

каждой 
из 
организаций, 
расположенных 
в 
регионе, 
когнитивную, 
ментальную, 

имитационную и т.д. подсистемы, то интеграция, например, когнитивных подсистем по 

отдельным предприятиям, будет представлять собой гносеологически выделенную средовую 

когнитивную систему или можно сказать внутреннюю когнитивную среду СЭС региона. То 

же справедливо и для других подсистем. При использовании данного типа структуризации 

для СЭС региона представляется более адекватной модель не в виде пирамиды, отражающей 

довольно строгую обусловленность и преемственность процессов, протекающих в каждой из 

данных средовых систем (Клейнер, 2008), а в виде, представленном ниже, на рис.1. 

Наконец, возможна структуризация, которую можно определить, как функционально
целевую. В ее основе лежат те общественные потребности, которые являются объектами 

целеполагания и удовлетворение которых осуществляется в ходе деятельности 

предприятий и организаций, оперирующих на территории региона и ориентированных на 

определенную целевую функцию. Например, в рамках региона можно выделить 

экономические подсистемы, миссия которых заключается в производстве различных благ 

и услуг, удовлетворяющих материальные потребности; подсистемы, ориентированные на 

удовлетворение
социальных
и культурных
потребностей населения; подсистемы 

здравоохранения и образования и т.п. В соответствии с иерархической структуризацией 

СЭС региона на верхнем уровне представляется целесообразным рассматривать