В.С. ЧЕТВЕРИКОВ 

Москва
РИОР
ИНФРА-М

МУНИЦИПАЛЬНОЕ 
ПРАВО

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Пятое издание

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401я73
 
Ч52

ISBN 978-5-369-01085-3 (РИОР)
ISBN 978-5-16-006047-7 (ИНФРА-М)

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401я73

© Четвериков В.С.

Четвериков В.С. 
Муниципальное право: Учеб. пособие. – 5-е изд. — М.: 
РИОР: ИНФРА-М, 2013. — 208 с. — (ВПО: Бакалавриат).

Учебное пособие подготовлено в соответствии с государственным 
образовательным стандартом и учебной программой по курсу «Муни-
ципальное право» и содержит основные во просы по дисциплине. 
Работа выполнена в соответствии с государственным образова-
тельным стандартом и учебной программой по курсу «Муниципальное 
право» на основе действующего законодательства о муниципальном 
(местном) самоуправлении с учетом современного уровня знаний по 
организации и правовому регулированию отношений в сфере отече-
ственного местного самоуправления, а также  зарубежного опыта. 
В учебном пособии рассматриваются основные понятия, положения, 
категории, институты муниципального права.
Пособие предназначено для подготовки к сдаче зачетов и экзаменов 
студентов юридических вузов и факультетов, абитуриентам, а также будет  
полезно для аспирантов и преподавателей, ведущих этот курс, муници-
пальных служащих и лиц, самостоятельно изучающих эту дисциплину. 

Ч52

Данная работа выполнена с использованием
Справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

ISBN 978-5-369-01085-3 (РИОР)
ISBN 978-5-16-006047-7 (ИНФРА-М)

Учебное пособие подготовлено профессором
кафедры правовых дисциплин юридического факультета
НОУ ВПО «Московский институт иностранных языков»
академиком Международной академии информатизации
В.С. Четвериковым при участии
заместителя начальника управления
Следственного департамента МВД России
полковника юстиции В.В. Четверикова (темы 14 и 20).

ВВЕДЕНИЕ

Местное (муниципальное) самоуправление (далее — 
МСУ) в Российской Федерации регламентируется Кон-
ституцией РФ, конституциями республик в составе РФ, 
ФКЗ и ФЗ, законами субъектов РФ и другими норма-
тивно-правовыми актами. Общие принципы организа-
ции системы органов местного самоуправления в соот-
ветствии с п. «н» ст. 72 ч. 1 Конституции РФ относятся 
к совместному ведению РФ и ее субъектов и регламенти-
руются Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправ-
ления в Российской Федерации» (далее — закон об общих 
принципах МСУ), Федеральным законом от 02.03.2007 г. 
№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Феде-
рации» и законами о местном самоуправлении, приняты-
ми в соответствии с этим ФЗ субъектами РФ. 
В пределах, установленных Конституцией РФ и зако-
нодательством, органы МСУ осуществляют собственное 
нормативно-правовое регулирование, в том числе при-
нимают положения (уставы) о местном самоуправлении 
на соответствующей территории, а также правовые акты 
о территориальном общественном самоуправлении насе-
ления, сельских сходах и собраниях. Эти нормативные 
акты также являются органической частью правовой си-
стемы местного самоуправления.
МСУ играет важную роль для формирования основ 
государственности и наиболее полно реализует идею 
приближения власти к носителю ее суверенитета и един-
ственному источнику — многонациональному народу.
Становление и развитие местного самоуправления в 
России идет сложно и противоречиво. Процесс его раз-

вития сдерживается прежде всего социально-политичес-
кими и экономическими причинами, отсутствием необ-
ходимых профессиональных кадров, материально-тех-
нических условий, финансовой недостаточностью при 
реализации функций и задач местного самоуправления, 
сложностью взаимодействия органов местного самоуп-
равления с органами власти субъектов РФ и с иными 
экономическими субъектами правоотношений.
Однако эти трудности постепенно преодолеваются, 
создается самостоятельная нормативно-правовая база 
местного самоуправления, формируется и укрепляется 
новая комплексная отрасль права — муниципальное 
право России. 

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс 
Российской Федерации.
ВВС (СССР, РСФСР, РФ) — Ведомости Верховного 
Совета, Ведомости Съезда народных депутатов и Вер-
ховного Совета.
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федера-
ции.
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс 
Российской Федерации.
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об адми-
нистративных правонарушениях.
МСУ — муниципальное (местное) самоуправление.
МО — муниципальное образование.
ФКЗ — Федеральный конституционный закон (зако-
ны).
ФЗ — Федеральный закон (законы).
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской 
Федерации.
САПП РФ — Собрание актов Президента и Прави-
тельства Российской Федерации.
ТК РФ — Таможенный кодекс Российской Федера-
ции.
ТОСУ — территориальное общественное самоуправ-
ление.
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федера-
ции.
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Рос-
сийской Федерации.
ФОИВ — федеральные органы исполнительной влас-
ти.

Тема 1
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО И ЕГО ОСОБЕННОСТИ 
КАК КОМПЛЕКСНОЙ ОТРАСЛИ ПРАВА 

1. 
ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Любая дисциплина начинается с определения ос-
новных понятий, которые отражают качество тех или 
иных явлений и процессов в изучаемой отрасли права. 
Муниципальное право не является исключением из это-
го правила.
Определение — установление смысла незнакомого 
термина (слова) с помощью других уже осмысленных 
терминов (слов), позволяющих выявить его окончатель-
ный смысл. Важность определения любого государ-
ственно-правового явления заключается в том, что с по-
мощью специфических признаков (черт), выраженных в 
определении, мы разграничиваем используемые поня-
тия и правильно их применяем на практике. Без усвое-
ния определения понятий невозможно вести обмен 
мнениями, научную дискуссию, а также читать специ-
альную литературу по дисциплине. 
В определении обязательно должны быть выявлены 
специфические признаки рассматриваемого явления, 
которые отражают его содержание. При этом следует от-
личать определение понятие от определения представле-
ние. Представление обычно характеризует совокупность 
компонентов какого-то явления, не раскрывая их сущ-
ность. 
Сущность — это качественное содержание предмета, 
выражающееся в единстве всех его многообразных 
свойств и отношений. Сущность раскрывается в опреде-
лении понятия. По своей сущности муниципальное пра-

во как регулятор общественных отношений в целом не 
отличается от других отраслей права. Любая отрасль 
права всегда имеет свой предмет, а метод может «обслу-
живать» несколько отраслей права.
Например, представление о системе муниципального 
управления включает в себя совокупность таких компо-
нентов, как субъект и объект управления, прямые и об-
ратные связи между ними, наличие факторов внешней 
среды. 
Понятие же системы муниципального самоуправления 
должно включать в себя совокупность признаков, рас-
крывающих особенные (специфические) качественные 
черты системы муниципального управления как вида 
общественных отношений, позволяющих отличать ее 
(систему) качественно от других систем, например от 
системы государственного управления.
МСУ как выражение власти народа является одной 
из основ конституционного строя РФ.
При этом в сферу муниципального правового регу-
лирования включены управленческие общественные от-
ношения в процессе их практической, повседневной 
реализации на уровне муниципального образования (да-
лее — МО).
Муниципальное образование — это городское поселе-
ние, сельское, несколько поселений, объединенных об-
щей территорией, часть поселения, иная населенная 
территория, в пределах которой осуществляется МСУ, 
имеются муниципальная собственность, местный бюд-
жет и выборные органы местного самоуправления.
От имени МО как особой административно-террито-
риальной единицы согласно ст. 125 ГК РФ выступают 
органы МСУ, так как они своими действиями могут 
приобретать и осуществлять права и обязанности в рам-
ках их компетенции, установленной актами, определя-
ющими статус этих органов.
Муниципальное право в правовой системе является 
комплексной отраслью права, регламентирующей уп-

равленческие отношения по предметам ведения и в объ-
еме полномочий органов МСУ, и как комплексная от-
расль права тесно взаимосвязано с другими отраслями 
права. Общественные отношения, регулируемые муни-
ципальными нормами, возникают при осуществлении 
вопросов местного значения в поселениях, муниципаль-
ных районах, городских округах и внутригородских МО 
в Москве и Санкт-Петербурге.
Традиционно все правовые отраслевые науки кроме 
своего предмета, объекта и метода (методов) имеют и 
свою совокупность правовых норм, регулирующих опре-
деленный круг общественных отношений. Это прежде 
всего относится к конституционному праву, администра-
тивному, гражданскому, уголовному и др. Муниципаль-
ное право, как и многие комплексные отрасли права, на-
пример горное, лесное, водное, земельное и др., не имеет 
своих специфических норм права, а использует нормы 
права отраслевых наук. 
Кроме того, круг отношений, регулируемых правом в 
рамках дисциплины «Муниципальное право», более ши-
рокий, нежели понятие «право муниципального управ-
ления», которое отражает содержание регулирования 
управленческих отношений, реализуемых органами 
МСУ только в отношении субъектов права, не входящих 
в систему МСУ, расположенных на территории МО, на-
пример общественные объединения, коммерческие и 
некоммерческие организации и др.
Следует отличать понятия «предмет отрасли» и 
«предмет науки» муниципального права. Предмет отрас-
ли — это управленческие отношения, регулируемые в 
основном нормами муниципального права, возникаю-
щими между публично-властными органами МСУ и 
безвластными физическими и юридическими лицами 
по вопросам местного значения в объеме компетенции 
органов МСУ. Предмет науки — это исследование зако-
нов и закономерностей в природе и обществе. Объект 
муниципального права по содержанию идентичен его 

предмету, т.е. это те же управленческие отношения, 
а точнее — поведение субъектов муниципального права 
в процессе осуществления управленческих отношений в 
сфере МСУ. 
Участниками (субъектами) муниципально-правовых от-
ношений выступают, с одной стороны (публично-право-
вой), орган МСУ и уполномоченное должностное лицо 
МО, с другой — физические и юридические лица, прожи-
вающие или осуществляющие свою деятельность на ос-
новании местных норм права и законодательства в це-
лом.
Традиционно отраслевым правом считается совокуп-
ность норм права, регулирующих однородные обще-
ственные отношения. Например, административное 
право как отрасль права регулирует специфические уп-
равленческие отношения в сфере деятельности органов 
исполнительной власти. Гражданское право регулирует 
имущественные отношения и связанные с ними личные 
неимущественные отношения, право собственности и 
другие вещные права.
 Общественные же отношения, возникающие между 
гражданами, юридическими лицами, гражданами и ор-
ганом МСУ и их должностными лицами и другими юри-
дическими лицами на территории МСУ, регламентиру-
ются различными нормами — конституционного права, 
гражданского, административного, уголовного права и 
нормами других отраслей права. Нормы муниципальной 
отрасли взаимодействуют с нормами других отраслей 
права: например, нормы муниципального права можно 
встретить в различных по содержанию и направленнос-
ти ФЗ и Конституции РФ.
Муниципальное право как комплексная отрасль пра-
ва в своей совокупности правовых норм, регулирующих 
ее специфические отношения в деятельности МСУ, не 
имеет, а использует правовые нормы других отраслей 
права. Особое значение для муниципального права имеет 
административное право. Нормы последнего не только 

регламентируют правовой статус органов МСУ и их долж-
ностных лиц, но также регулируют управленческие отно-
шения, осуществляемые в МО, и осуществляют правоох-
ранительные функции.
Методами воздействия муниципального права являют-
ся: общие методы убеждения и принуждения, экономи-
ческие и социально-психологические методы, методы 
согласования и административных договоров и др.

2. 
ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Под источниками муниципального права пони-
маются различные формы их законодательного и иного 
правового выражения. Эти законодательные и иные 
правовые акты регламентируют, регулируют и охраняют 
управленческие общественные отношения в процессе 
управленческой деятельности органов МСУ и их долж-
ностных лиц.
Источники муниципального права: 
 
• Конституция РФ, ФКЗ, ФЗ и конституции респуб-
лик в составе России, уставы и законы субъектов 
РФ;
 
• постановления палат Федерального Собрания, пос-
тановления органов представительной власти субъ-
ектов РФ, постановления и распоряжения Прави-
тельства РФ, аналогичные акты на уровне субъектов 
РФ;
 
• акты федеральных органов исполнительной власти 
(далее – ФОИВ) и аналогичных органов субъектов 
РФ;
 
• устав муниципального образования;
 
• решения представительных и исполнительных орга-
нов МСУ и их уполномоченных должностных лиц.
Источники муниципального права практически не 
систематизированы и не кодифицированы, что создает 
проблемы своевременного и качественного их примене-
ния в рамках законности и эффективности регулирова-