Серия
«Высшее образование»

РостовнаДону
«ФЕНИКС»
2015

АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРАВО

ДЛЯ БАКАЛАВРОВ

М. Б. СМОЛЕНСКИЙ,
М. В. АЛЕКСЕЕВА

Рекомендовано Министерством образования РФ
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по специальности «Юриспруденция»

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ДЛЯ БАКАЛАВРОВ

   Административное право для бакалавров / М. Б. Смолен
ский, М. В. Алексеева. — Ростов н/Д : Феникс, 2015. — 284,
[1] с. — (Высшее образование).

© Смоленский М. Б., Алексеева М. В., 2014
© Оформление: ООО «Феникс», 2014

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
КТК 073



С51

С51

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73



Смоленский М. Б.

В учебнике в систематизированном виде представлены ос
новные положения современного административного права
России, учтены последние изменения законодательства. Из
ложение материала позволяет с наименьшими временными
затратами получить необходимый объем знаний по предмету
«Административное право». Учебник написан в соответствии с
Федеральным государственным образовательным стандартом
высшего профессионального образования третьего поколения.
Издание подготовлено по состоянию законодательства на
1 января 2014 года.
Предназначен для абитуриентов, студентов, аспирантов,
преподавателей, работников органов государственной власти и
органов местного самоуправления, а также всех, кто интересу
ется вопросами управленческой деятельности.

ПРЕДИСЛОВИЕ
ОГЛАВЛЕНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ ............................................................................................................................7

ГЛАВА 1
АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРАВО  КАК  ОТРАСЛЬ  ПРАВА,
КАК  НАУКА  И  ЕЕ  МЕСТО  В  СИСТЕМЕ  ОТРАСЛЕЙ  ПРАВА ....................9
1.1. Понятие административного права ......................................................................9
1.2. Предмет и метод административного права ............................................... 12
1.3. Система административного права................................................................... 16
1.4. Источники административного права. Понятие и виды .................... 18
1.5. Административное право в правовой системе
Российской Федерации.............................................................................................. 20

ГЛАВА 2
АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОЕ  РЕГУЛИРОВАНИЕ, ПРИНЦИПЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА, ЕГО  НОРМЫ  И  ОТНОШЕНИЯ....... 23
2.1. Механизм административноправового регулирования.
Принципы административного права .............................................................. 23
2.2. Понятие, структура и виды административноправовых норм ...... 24
2.3. Способы реализации административноправовых норм .................. 27
2.4. Административноправовые отношения, их классификация ......... 28
2.5. Содержание административноправовых отношений
и юридические факты ................................................................................................. 29

ГЛАВА 3
УПРАВЛЕНИЕ,  ГОСУДАРСТВЕННОЕ
УПРАВЛЕНИЕ  И  ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ  ВЛАСТЬ............................................. 33
3.1. Общее понятие управления .................................................................................... 33
3.2. Управление как социальное явление .............................................................. 34
3.3. Функции социального управления,  стадии управленческого
цикла ...................................................................................................................................... 35
3.4. Исполнительная власть, ее место в системе властей
и соотношение с государственным управлением .................................. 36
3.5. Основные функции исполнительной власти ............................................. 38
3.6. Основные принципы организации исполнительной власти ......... 39

ГЛАВА 4
СУБЪЕКТЫ  АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА.................................................... 41
4.1. Понятие субъектов административного права ......................................... 41
4.2. Права и обязанности граждан в сфере государственного
управления ......................................................................................................................... 46
4.3. Административноправовые гарантии прав граждан ........................... 49
4.4. Обращения граждан и их виды ........................................................................... 52

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ДЛЯ БАКАЛАВРОВ

4.5. Административноправовой статус
иностранных граждан и лиц без гражданства ........................................ 55

ГЛАВА 5
АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОЙ
СТАТУС  ОРГАНОВ  ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ  ВЛАСТИ ....................................... 65
5.1. Система и виды органов исполнительной власти ................................. 65
5.2. Президент Российской Федерации в сфере исполнительной
власти .................................................................................................................................... 68
5.3. Правительство Российской Федерации и его полномочия.............. 70
5.4. Органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации ............................................................................................ 84
5.5. Территориальные федеральные органы исполнительной
власти .................................................................................................................................... 86
5.6. Органы местного самоуправления .................................................................... 87
5.7. Представительные органы местного самоуправления ....................... 91
5.8. Глава муниципального образования ................................................................ 98
5.9. Исполнительные органы местного самоуправления ........................ 102
5.10. Иные органы и должностные лица местного
самоуправления ....................................................................................................... 106
5.11. Органы местного самоуправления и органы
государственной власти: вопросы взаимодействия ....................... 114

ГЛАВА 6
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ  СЛУЖАЩИЕ  КАК   СУБЪЕКТЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА .............................................................................. 122
6.1. Понятие государственной службы и содержание системы
государственной службы ...................................................................................... 122
6.2. Функции государственной службы и ее правовое
регулирование .............................................................................................................. 128

ГЛАВА 7
ПРЕДПРИЯТИЯ, УЧРЕЖДЕНИЯ  И  ОРГАНИЗАЦИИ
КАК  СУБЪЕКТЫ  АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА .................................... 133
7.1. Понятие и виды предприятий и учреждений.
Основы их административноправового статуса ................................. 133
7.2. Административноправовой статус общественных
объединений ................................................................................................................. 139
7.3. Виды общественных объединений .............................................................. 140
7.4. Административноправовой статус религиозных
объединений ................................................................................................................. 147

ОГЛАВЛЕНИЕ

ГЛАВА 8
ФОРМЫ  ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ.
ПРАВОВЫЕ  АКТЫ  УПРАВЛЕНИЯ .......................................................................... 150
8.1. Понятие и виды административноправовых форм........................... 150
8.2. Понятие и юридическое значение правовых актов
управления ...................................................................................................................... 152
8.3.  Административноправовой договор ............................................................ 158

ГЛАВА 9
АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРИНУЖДЕНИЕ .......................................................... 161
9.1. Понятие и классификация мер административного
принуждения.................................................................................................................. 161
9.2. Классификация мер административного
предупреждения и пресечения ......................................................................... 164
9.3. Классификация мер административнопроцессуального
принуждения. Порядок применения мер административного
принуждения.................................................................................................................. 166

ГЛАВА 10
АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРАВОНАРУШЕНИЕ
И  АДМИНИСТРАТИВНАЯ  ОТВЕТСТВЕННОСТЬ.......................................... 168
10.1. Административное правонарушение: понятие, признаки,
состав .............................................................................................................................. 168
10.2. Административная ответственность как вид юридической
ответственности ...................................................................................................... 172
10.3. Обстоятельства, исключающие административную
ответственность ....................................................................................................... 173
10.4. Дисциплинарная и материальная ответственность
в административном праве.............................................................................. 173
10.5. Понятие и виды административных наказаний.
Правила их наложения. ...................................................................................... 176

ГЛАВА 11
АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО ...................................... 195
11.1. Понятие, принципы и участники административного
процесса ........................................................................................................................ 195
11.2. Задачи и принципы производства по делам
об административных правонарушениях ............................................. 200
11.3. Участники производства по делам об административных
правонарушениях, их права и обязанности ......................................... 204

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ДЛЯ БАКАЛАВРОВ

11.4. Стадии производства по делам об административных
правонарушениях.................................................................................................... 211
11.5. Меры обеспечения производства по делам
об административных правонарушениях ............................................. 224

ГЛАВА 12
АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРАВО  И  УПРАВЛЕНИЕ
ЭКОНОМИКОЙ ...................................................................................................................... 226
12.1. Организационноправовая система государственного
управления финансами и кредитом .......................................................... 226
12.2. Управление промышленным комплексом, энергетикой,
строительством и жилищнокоммунальной сферой ...................... 237
12.3. Управление транспортным комплексом .................................................. 239
12.4. Управление внешнеэкономической деятельностью....................... 242

ГЛАВА 13
АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРАВО  И  УПРАВЛЕНИЕ
СОЦИАЛЬНОКУЛЬТУРНОЙ  СФЕРОЙ ................................................................. 246
13.1. Организация государственного управления
образованием и наукой...................................................................................... 246
13.2. Управление в области культуры и массовых коммуникаций ... 254
13.3. Управление в области здравоохранения
и социального развития..................................................................................... 263

ГЛАВА 14
УПРАВЛЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРЕ... 270
14.1. Основы организации государственного управления
в административнополитической сфере .............................................. 270
14.2. Государственное управление в области обороны ............................. 271

ГЛАВА 15
УПРАВЛЕНИЕ  В  ОБЛАСТИ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ .................................................................................................................. 276
15.1. Организационноправовые основы государственного
управления внутренними делами ............................................................... 280
15.2. Управление в области юстиции .................................................................... 282

ОГЛАВЛЕНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Административное право представляет собой одну из важ
нейших отраслей правовой системы Российской Федерации,
а административное законодательство служит правовой основой
построения и функционирования самой многочисленной ветви
государственной власти — исполнительной власти. Государствен
ное управление как форма реализации прерогатив государства
его органами и должностными лицами в общей системе соци
ального публичного управления является основной сферой дей
ствия и применения норм административного права.
Нормы административного права, будучи регуляторами
управленческих отношений, регулируют порядок образования,
реорганизации и ликвидации органов государственного управ
ления, их компетенцию, полномочия должностных лиц этих ор
ганов; взаимоотношения органов государственного управления
с другими государственными органами, гражданами, обществен
ными объединениями и другими негосударственными органи
зациями; определяют порядок организации и прохождения го
сударственной службы, правовой статус государственных служа
щих; устанавливают формы и методы государственного управле
ния; способы обеспечения законности в государственном
управлении; регулируют управленческие отношения в экономи
ческой, социальнокультурной и административнополитиче
ской сферах, межотраслевое управление.
Административное право относится к самодостаточным от
раслям права, оно не только регулирует многочисленные обще
ственные отношения, но и защищает их средствами админист
ративного принуждения от противоправных посягательств.
Все отмеченное позволяет говорить о важном месте админи
стративного права в системе российского права и его определяю
щем влиянии на ход общественного развития. Соответственно
этому и наука административного права занимает важное место
в системе правовой науки, перед ней стоят задачи исследования

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ДЛЯ БАКАЛАВРОВ

и совершенствования механизма административноправового
регулирования, улучшения системы управления, обновления ад
министративного законодательства, повышения эффективно
сти правоприменения, укрепления законности, правопорядка и
дисциплины.
Учебная дисциплина «Административное право Российской
Федерации» ставит своей целью дать студентам в процессе ее
изучения необходимые знания об исполнительной власти и ме
ханизме правового регулирования отношений в обществе, кото
рые складываются в процессе организации и деятельности госу
дарственной администрации.
В учебнике максимально полно и развернуто представлены
новые нормативноправовые акты, касающиеся регулирования
отношений в сфере административного права России, в том объе
ме, который соответствует государственному образовательному
стандарту.

ГЛАВА 1. Административное право как отрасль права, как наука
и ее место в системе отраслей права

1.1. Понятие административного права

Административное право как понятие многогранно и рас
сматривается в трех проявлениях: как отрасль права в системе
национального права, т.е. как система административноправо
вых норм, действующих на территории Российской Федерации;
как наука, изучающая административные отношения и форми
рующая на их основе знания о принципах, нормах и институтах;
как учебная дисциплина «Осуществление исполнительной вла
сти», основанная на данных науки и практики.
Административное право как отрасль права — составная часть
национальной правовой системы, совокупность правовых норм,
регулирующих общественные отношения в сфере государствен
ного управления и иные отношения управленческого характера,
возникающие при осуществлении различных форм государствен
ной деятельности, а также отношения, которые возникают не
посредственно в сфере исполнительной власти. Административ
ноправовые нормы, так же как и другие правовые нормы, уста
навливаются государством, т.е. уполномоченными на то органа
ми государственной власти, и имеют общеобязательную силу.
Их реализация обеспечивается экономической, организацион
ной, социальнокультурной деятельностью и гарантируется при
нудительной силой государства.
Главное, что отличает административное право от других от
раслей права, — это предмет регулирования. Административное
право регулирует отношения, складывающиеся преимуществен
но в сфере государственного управления, исполнительной дея
тельности государства в социальной, политической, культурной,
экономической и иных областях общественной жизни.
Нормы административного права регулируют статус и поря
док образования органов исполнительной власти, иных органов

1

ГЛАВА
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА, КАК НАУКА
И ЕЕ МЕСТО В СИСТЕМЕ ОТРАСЛЕЙ
ПРАВА

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ДЛЯ БАКАЛАВРОВ

государственного управления, их компетенцию и взаимоотно
шения с другими государственными органами, общественными
объединениями и иными негосударственными формирования
ми, а также гражданами; определяют правовое положение физи
ческих и юридических лиц в сфере управления; устанавливают
формы и методы государственного управления; регулируют по
рядок прохождения государственной службы в органах управле
ния и других государственных органах, администрирование в
учреждениях и организациях; определяют обязанности и права,
а также правовое положение органов местного самоуправления,
общественных объединений в сфере государственного управле
ния; определяют способы обеспечения соблюдения законности
в государственном управлении; регулируют управленческие от
ношения в социальной, культурной, политической и хозяйствен
ных сферах и многое другое.
Являясь составной частью российского права, администра
тивное право тесно связано со всеми его отраслями, так как час
тично совместно регулирует общественные отношения, как то:
с конституционным правом регулирует общественные отноше
ния, складывающиеся в сфере государственного устройства, вза
имоотношения личности и государства, вопросы организации
государственной власти и ее осуществления на основе разделе
ния на законодательную, исполнительную и судебную; с финан
совым правом регулирует общественные отношения в сфере фи
нансовой деятельности государства, а также возникающие в про
цессе аккумуляции и распределения денежных средств, состав
ляющих денежные фонды государства, определяя компетенцию
финансовых и налоговых органов и регламентируя порядок их
организации и деятельности; с гражданским правом регулирует
общественные отношения имущественного характера в сфере
полномочий исполнительной власти и ее должностных лиц;
с трудовым правом — отношения, возникающие в процессе тру
да государственных служащих, и иные вопросы, связанные с ох
раной труда и соблюдением законодательства о труде; с уголов
ным правом — в сфере борьбы с правонарушениями и т.д., и т.п.
Место административного права в системе российского пра
ва определяется характером и важностью регулируемых им об

ГЛАВА 1. Административное право как отрасль права, как наука
и ее место в системе отраслей права

щественных отношений. Его специфика и отличие от других
отраслей права состоят в том, что оно регулирует прежде всего
управленческие отношения, складывающиеся в сфере управле
ния и исполнительной деятельности государства в лице его орга
нов. В то же время административное право является юридиче
ской наукой, представляющей собой систему научных взглядов и
представлений, знаний и теоретических положений об отрасли
административного права и предмете его регулирования.
Наукой административного права исследуется государствен
ное управление, т.е. исполнительная, исполнительнораспоря
дительная и административная деятельность. В научном плане
исследуются правовые формы и методы управления; правовое
положение субъектов в сфере государственного управления; ад
министративноправовой статус государственных служащих;
способы управления; способы соблюдения законности и др.
Результатом научных исследований являются разработка ре
комендаций и предложений, направленных на повышение эф
фективности административноправового регулирования и со
вершенствование практики применения норм административ
ного права во всех сферах и отраслях управления. Наука админи
стративного права призвана разрабатывать научные понятия и
категории, которыми она пользуется. В этом проявляется актив
ное влияние науки административного права на дальнейшее раз
витие и совершенствование исполнительной деятельности и
механизма государственного управления. Тем самым наука ад
министративного права вносит свой вклад в решение проблем,
стоящих перед обществом в условиях построения правового го
сударства.
Теоретической основой науки административного права явля
ются философские и общесоциологические науки, положения
теории социального управления, общей теории права и государ
ства. А нормативной базой отрасли служат Конституция Российс
кой Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Фе
дерации, законы, указы, акты органов исполнительной власти. Важ
ную роль играют и труды отечественных и зарубежных юристов.
Методологической основой науки административного права
являются исторический, сравнительноправовой, логический,

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ДЛЯ БАКАЛАВРОВ

формальноюридический и социологические методы исследо
вания. Наука административного права призвана служить инте
ресам личности, общества и государства.
Наука административного права связана со многими отрас
лями правовой науки: теорией права и государства, историей
государства и права, конституционным правом. Поскольку эти
науки содержат исходные, общие для всех отраслевых юриди
ческих наук теоретические положения, их изучение должно пред
шествовать изучению науки административного права. Наряду с
этим изучению таких наук, как финансовое, земельное, эколо
гическое, гражданское право, должно предшествовать изучение
административного права, так как без познания вопросов управ
ления и административноправового регулирования большин
ство проблем других отраслей права не могут быть всесторонне и
глубоко поняты. Трудовое, уголовное, уголовнопроцессуальное,
гражданскопроцессуальное право тесно связаны с наукой адми
нистративного права по отдельным смежным вопросам.
Таким образом, административное право имеет огромное
практическое значение для жизнедеятельности государства и
общества в целом.

1.2. Предмет и метод административного права

Предметом административного права является совокупность
общественных отношений, складывающихся в процессе органи
зации и деятельности исполнительной власти, регулируемых
нормами административного права. Эта группа общественных
отношений непосредственно связана с государственноуправлен
ческой деятельностью, а потому в обобщенном виде называется
управленческой.
Отметим, что известный исследователь В.Д. Сорокин в каче
стве единого предмета правового регулирования рассматривает
социальноправовую среду1.

1 См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (мак
роуровень). — СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. — С. 35.

ГЛАВА 1. Административное право как отрасль права, как наука
и ее место в системе отраслей права

Однако, давая определение предмета административного пра
ва, необходимо обратить внимание на некоторые исключения:

●
вопервых, не все управленческие отношения включаются
в предмет административного права, например, отношения,
складывающиеся в связи с управлением в негосударственных
формированиях — в частных предприятиях, общественных объе
динениях, и т.д. В то же время нормы административного права
оказывают свое воздействие и на деятельность такого рода фор
мирований;

●
вовторых, не все отношения с участием органов исполни
тельной власти включаются в предмет административного пра
ва. Например, приобретая имущество, тот или иной орган ис
полнительной власти фактически совершает имущественную
сделку в соответствии с нормами гражданского права. Заключе
ние подобных сделок не входит в содержание действий по реа
лизации исполнительной власти.
Как же нормы административного права регулируют его
предмет?
Прежде всего, они устанавливают формы и методы государ
ственного управления, а также способы обеспечения законно
сти в государственном управлении.
Вовторых, регламентируют порядок образования органов
исполнительной власти, их компетенцию, полномочия долж
ностных лиц этих органов; взаимоотношения органов исполни
тельной власти с другими государственными органами, обще
ственными объединениями, предприятиями и гражданами.
Втретьих, определяют правовое положение граждан, орга
нов местного самоуправления, общественных объединений и
иных негосударственных формирований в сфере управления.
И, в конечном итоге, регулируют управленческие отношения
в административнополитической, социальнокультурной и эко
номической сферах.
Субъектами управленческих отношений могут быть все, кому
нормы административного права предоставляют правомочия и
на кого они возлагают определенные обязанности по поводу осу
ществления управленческих функций.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ДЛЯ БАКАЛАВРОВ

Управленческие отношения многообразны. В зависимости от
особенностей их участников управленческие отношения можно
разделить на отношения:
а) между соподчиненными субъектами исполнительной вла
сти, находящимися на различном организационнопра
вовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие
органы);
б) между несоподчиненными субъектами исполнительной
власти, находящимися на одном организационноправо
вом уровне (например, два министерства, правительства
двух областей);
в) между субъектами исполнительной власти и находящи
мися в их организационном подчинении (ведении) госу
дарственными объединениями (корпорации, концерны и
пр.), предприятиями и учреждениями;
г) между субъектами исполнительной власти и не находя
щимися в их организационном подчинении (ведении) го
сударственными объединениями, предприятиями и уч
реждениями (по вопросам финансового контроля, адми
нистративного надзора и т.п.);
д) между субъектами исполнительной власти и исполнитель
ными органами системы местного самоуправления;
е) между субъектами исполнительной власти и негосудар
ственными хозяйственными и социальнокультурными
объединениями, предприятиями и учреждениями (ком
мерческие структуры и т.п.);
ж) между субъектами исполнительной власти и обществен
ными объединениями;
з) между субъектами исполнительной власти и гражданами.
Из всего этого многообразия следует, что во всех названных
видах управленческих отношений непременно участвует тот или
иной исполнительный орган. Без них управленческие отноше
ния в административноправовом смысле возникать не могут,
ибо только они в состоянии в юридической форме выражать волю
и интересы государства, а также реализовывать государственную
власть.