Москва 
ЮстицинфорМ 
2014

А. Н. Борисов 
 

 

КоММЕНТАриЙ
К ФЕДЕрАЛЬНоМУ ЗАКоНУ
оТ 5 АпрЕЛя 2013 г. № 41-ФЗ
«о сЧЕТНоЙ пАЛАТЕ 
россиЙсКоЙ ФЕДЕрАЦии»  

(в ред. Федеральных законов от 7 мая 2013 г.  
 102-ФЗ и от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ) 

(постатейный)

Борисов А. Н.
 
Комментарий к федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-фЗ  
«о счетной палате российской федерации» (постатейный) / А.н. Борисов. — 
М.: Юстицинформ, 2014. — 242 с.

ISBN 978-5-7205-1211-8.

В книге дан постатейный комментарий к федеральному закону от 5 
апреля 2013 г. № 41-фЗ «о счетной палате российской федерации» в 
редакции внесенных в него изменений, в т.ч. федеральным законом от 
23 июля 2013 г. № 251-фЗ. Подробно рассмотрены нормативные поло-
жения, определяющие статус счетной палаты рф, направления ее де-
ятельности, состав и структуру, порядок осуществления контрольных 
мероприятий, принимаемые по их результатам решения, права, обя-
занности и ответственность должностных лиц. Дан сравнительный ана-
лиз с нормами «предшественника» — федерального закона от 11 янва-
ря 1995 г. № 4-фЗ «о счетной палате российской федерации». нормы 
Закона рассмотрены в их взаимосвязи с положениями Конституции рф, 
а также широкого круга законодательных и иных нормативных правовых 
актов. Приведены положения Лимской декларации и Мексиканской де-
кларации интосАи.
Книга предназначена, прежде всего, для правоприменителей — со-
трудников аппарата счетной палаты рф, должностных лиц и работников 
контрольно-счетных органов субъектов рф и муниципальных образова-
ний, руководителей и работников объектов аудита (контроля). Книга так-
же будет полезна всем, кто интересуется вопросами правового регули-
рования внешнего финансового контроля в россии.

УДК 342.5(094.072)
ББК 67.400.6
         Б82

ISBN 978-5-7205-1211-8

Б82

УДК 342.5(094.072)
ББК 67.400.6

© ЗАО «Юстицинформ», 2014

ввЕДЕНиЕ

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной па-
лате Российской Федерации» (далее — комментируемый Закон) 
является одним из немногочисленных актов, изданных федераль-
ным законодателем во исполнение непосредственного предписа-
ния Конституции РФ. Как установлено в норме ч. 5 ст. 101 Консти-
туции РФ, для осуществления контроля за исполнением федераль-
ного бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют 
Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определя-
ются федеральным законом.
«Предшественником» Счетной палаты являлся Контрольно-
бюджетный комитет при Верховном Совете РФ, образованный на 
основании нормы п. 3 ст. 24 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г.  
№ 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного про-
цесса в РСФСР» (в ред. Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2301-1)1 
Постановлением Верховного Совета РФ от 7 февраля 1992 г.  
№ 2299/1-12 (этим же Постановлением было утверждено Времен-
ное положение «О Контрольно-бюджетном комитете при Верхов-
ном Совете Российской Федерации»).
После принятия 12 декабря 1993 г. Конституции РФ работа Кон-
трольно-бюджетного комитета впредь до образования Федеральным 
Собранием РФ Счетной палаты организовывалась в соответствии с 
распоряжением Президента РФ от 26 января 1994 г. № 39-рп «О Кон-
трольно-бюджетном комитете»3, в целях реализации которого По-
становлением Правительства РФ от 28 февраля 1994 г. № 1774 Кон-
трольно-бюджетный комитет был передан в ведение Государствен-
ной Думы и, соответственно, принят Государственной Думой в свое 
ведение (Постановление Государственной Думы от 20 апреля 1994 г. 
№ 95-1 ГД5). На период впредь до образования Счетной палаты за 

1 Ведомости снД и Вс рсфср, 1991, № 46, ст. 1543; Ведомости снД и Вс 
рф, 1992, № 12, ст. 605.
2 Ведомости снД и Вс рф, 1992, № 17, ст. 887.

3 сАПП рф, 1994, № 5, ст. 373.

4 сАПП рф, 1994, № 10, ст. 795.
5 «Ведомости федерального собрания российской федерации», 1994,  
№ 4, ст.205.

Введение

Контрольно-бюджетным комитетом сохранялись функции и пол-
номочия, предусмотренные упомянутым выше Временным поло-
жением «О Контрольно-бюджетном комитете при Верховном Со-
вете Российской Федерации», но в части, не противоречащей Кон-
ституции РФ.
Первоначально во исполнение указанного выше положения ч. 5 
ст. 101 Конституции РФ был принят Федеральный закон от 11 янва-
ря 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (да-
лее — Закон 1995 г. о Счетной палате), на замену которому и принят 
комментируемый Закон. В обоснование необходимости таких изме-
нений и концепции нового Закона авторами законопроекта, приня-
того в качестве комментируемого Закона, отмечалось следующее:
законопроект является логическим завершением работы по соз-
данию системы внешнего государственного финансового контроля, 
основы которой были заложены Федеральным законом «Об общих 
принципах организации и деятельности контрольно-счетных орга-
нов субъектов Российской Федерации и муниципальных образова-
ний», вступившем в силу 1 октября 2011 г.;
целью рассматриваемого законопроекта является создание пра-
вовых основ для обеспечения конституционного права граждан РФ 
на участие в управлении делами государства посредством внешнего 
государственного аудита (контроля), осуществляемого Счетной па-
латой РФ (далее — Счетная палата). В рамках законопроекта Счет-
ной палате придается статус постоянно действующего федерально-
го органа внешнего государственного аудита (контроля). Значитель-
ное место в деятельности Счетной палаты отведено современным 
видам аудита, таким как финансовый аудит, стратегический аудит, 
аудит эффективности;
законопроектом решена поставленная Президентом РФ задача 
установления нового порядка выдвижения кандидатов на замеще-
ние должностей Председателя Счетной палаты, заместителя Пред-
седателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты;
рассматриваемый законопроект призван усилить роль института 
парламентского контроля, поскольку, реализуя полномочия, предо-
ставленные Конституцией РФ, Федеральное Собрание РФ как за-
конодательный и представительный орган выражает волю граждан 
РФ не только при принятии законов, но и при контроле их испол-

Введение

нения, в том числе посредством институтов государственного фи-
нансового контроля;
законопроект призван реализовать статью 15 Конституции РФ, 
устанавливающую приоритет международного права. Он предусма-
тривает осуществление Счетной палатой внешнего государственного 
аудита (контроля) в соответствии с международно-правовыми прин-
ципами независимого аудита (контроля), изложенными в Лимской 
декларации руководящих принципов контроля (1977 г.) и в Мекси-
канской декларации независимости высших ревизионных учрежде-
ний (2007 г.). Необходимо отметить, что 22 декабря 2011 г. Генеральная 
Ассамблея ООН резолюцией, принятой шестьдесят шестой сессией, 
предписала всем странам — участницам Организации Объединен-
ных Наций неукоснительно руководствоваться этими документами;
законопроект органично связан с положениями принятого в пер-
вом чтении проекта федерального закона № 61834-6 «О парламент-
ском контроле в Российской Федерации», устанавливающего поря-
док взаимодействия нижней палаты парламента и Счетной палаты 
при осуществлении постоянного (текущего) парламентского кон-
троля. В этой связи важным механизмом, обеспечивающим эффек-
тивность работы Счетной палаты как органа, играющего одну из 
ключевых ролей в осуществлении парламентского контроля, ста-
нут нормы, обязывающие правоохранительные органы предостав-
лять Счетной палате информацию о ходе рассмотрения переданных 
им материалов и принятых по ним решениях;
вместе с тем необходимо подчеркнуть, что нормы законопро-
екта неразрывно связаны с положениями также принятого в пер-
вом чтении проекта федерального закона № 116783-6 «О внесении 
изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс 
Российской Федерации об административных правонарушениях в 
части регулирования государственного и муниципального финан-
сового контроля и ответственности за нарушение бюджетного за-
конодательства Российской Федерации».

списоК соКрАЩЕНиЙ

Органы государственной власти, иные органы и организации:
Федеральное Собрание — Федеральное Собрание Российской 
Федерации;
Совет Федерации — Совет Федерации Федерального Собрания 
Российской Федерации;
Государственная Дума — Государственная Дума Федерального 
Собрания Российской Федерации;
КС России — Конституционный Суд Российской Федерации;
ВС России — Верховный Суд Российской Федерации;
ВАС России — Высший Арбитражный Суд Российской Феде-
рации;
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Фе-
дерации;
Минфин России — Министерство финансов Российской Феде-
рации;
Минэкономразвития России — Министерство экономического 
развития Российской Федерации;
Росфиннадзор — Федеральная служба финансово-бюджетно-
го надзора;
СВР России — Служба внешней разведки Российской Федерации;
ФНС России — Федеральная налоговая служба;
ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской 
Федерации;
ФТС России — Федеральная таможенная служба;
Росимущество — Федеральное агентство по управлению государ-
ственным имуществом;
Банк России — Центральный банк Российской Федерации.

Правовые акты:
Лимская декларация ИНТОСАИ — Лимская декларация руко-
водящих принципов контроля6, принята IX Конгрессом Междуна-
родной организации высших органов финансового контроля (ИН-
ТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г.;

6 http://www.ach.gov.ru.

список сокращений

Мексиканская декларация ИНТОСАИ — Мексиканская декла-
рация независимости высших ревизионных учреждений7, принята 
XIX Конгрессом Международной организации высших органов фи-
нансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Мехико (Мексиканские Сое-
диненные Штаты) в ноябре 2007 г.;
часть первая ГК РФ — Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 
30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ8;
Закон 1995 г. о Счетной палате — Федеральный закон от 11 ян-
варя 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»9;
часть вторая ГК РФ — Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 
26 января 1996 г. № 14-ФЗ10;
УК РФ — Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ11;
БК РФ — Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ12;
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 
2001 г. № 174-ФЗ13;
КоАП РФ — Кодекс РФ об административных правонарушени-
ях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ14;
АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 
2002 г. № 95-ФЗ15;
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноя-
бря 2002 г. № 138-ФЗ16;
Регламент Совета Федерации — Регламент Совета Федерации 
Федерального Собрания Российской Федерации, утвержден Поста-
новлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 ян-
варя 2002 г. № 33-СФ17;
Регламент Государственной Думы — Регламент Государственной 
Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержден 

7 http://www.ach.gov.ru.

8 сЗ рф, 1994, № 32, ст. 3301.
9 сЗ рф, 1995, № 3, ст. 167.

10 сЗ рф, 1996, № 5, ст. 410.
11 сЗ рф, 1996, № 25, ст. 2954.
12 сЗ рф, 1998, № 31, ст. 3823.

13 сЗ рф, 2001, № 52 (ч. I), ст. 4921.
14 сЗ рф, 2002, № 1 (ч. I), ст. 1.

15 сЗ рф, 2002, № 30, ст. 3012.
16 сЗ рф, 2002, № 46, ст. 4532.
17 сЗ рф, 2002, № 7, ст. 635.

список сокращений

Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания 
РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД18;
Регламент Счетной палаты (2003 г.) — Регламент Счетной пала-
ты Российской Федерации19, утвержден Постановлением Коллегии 
Счетной палаты РФ от 4 апреля 2003 г. № 8;
Регламент Счетной палаты (2013 г.) — Регламент Счетной пала-
ты Российской Федерации20, утвержден Постановлением Коллегии 
Счетной палаты РФ от 7 июня 2013 г. № 3ПК.

Источники правовых актов:
www.pravo.gov.ru — «Официальный интернет-портал правовой 
информации http://www.pravo.gov.ru»;
БНА ФОИВ — «Бюллетень нормативных актов федеральных ор-
ганов исполнительной власти»;
Ведомости СНД и ВС РСФСР — «Ведомости Съезда народных 
депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;
Ведомости СНД и ВС РФ — «Ведомости Съезда народных депу-
татов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Фе-
дерации»;
РГ — «Российская газета»;
САПП РФ — «Собрание актов Президента и Правительства Рос-
сийской Федерации»;
СЗ РФ — «Собрание законодательства Российской Федерации»;
СПС — справочные правовые системы.

18 сЗ рф, 1998, № 7, ст. 801.

19 сПс.
20 http://www.ach.gov.ru.

ГЛАвА 1  
общие положения

статья 1. предмет регулирования  
и цель настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возника-
ющие в процессе осуществления Счетной палатой Российской Федера-
ции (далее — Счетная палата) внешнего государственного аудита (кон-
троля) порядка формирования, управления и распоряжения средства-
ми федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных 
фондов, федеральной собственностью (далее — федеральные ресурсы) 
и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечи-
вающими безопасность и социально-экономическое развитие Россий-
ской Федерации, а также задачи, функции, полномочия и организацию 
деятельности Счетной палаты.
2. Целью настоящего Федерального закона является создание пра-
вовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания Рос-
сийской Федерации (далее — Федеральное Собрание) парламентского 
контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обе-
спечивать конституционное право граждан Российской Федерации на 
участие в управлении делами государства путем осуществления внеш-
него государственного аудита (контроля).

1. В части 1 комментируемой статьи определен предмет регули-
рования комментируемого Закона, т. е. определены общественные 
отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в 
силу этого являются правовыми отношениями. Закон 1995 г. о Счет-
ной палате положений, определяющих предмет его регулирования, 
не содержал.
В качестве элементов предмета регулирования комментируемо-
го Закона в рассматриваемой части названы, во-первых, отноше-
ния, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой РФ 

ГЛАВА 1. общие положения

(при этом в юридико-технических целях для обозначения данного 
органа далее по тексту комментируемого Закона введено сокраще-
ние «Счетная палата») внешнего государственного аудита (контро-
ля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами 
федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных 
фондов, федеральной собственностью (при этом в юридико-техни-
ческих целях для обозначения таких средств далее по тексту ком-
ментируемого Закона введено сокращение «федеральные ресурсы») 
и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обе-
спечивающими безопасность и социально-экономическое развитие 
России, и, во-вторых, задачи, функции, полномочия и организацию 
деятельности Счетной палаты.
Предмет регулирования комментируемого Закона предопределен 
положением ч. 5 ст. 101 Конституции РФ, предусматривающим, что 
для осуществления контроля за исполнением федерального бюдже-
та Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную па-
лату, состав и порядок деятельности которой определяются феде-
ральным законом.
Как отмечено в Постановлении КС России от 23 апреля 2004 г.  
№ 9-П21, по смыслу данной конституционной нормы, федеральный 
законодатель обладает достаточной свободой при установлении кон-
кретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной пала-
ты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть та-
ковым, чтобы Счетная палата имела возможность беспрепятствен-
но выполнять свое предназначение в качестве специализированного 
постоянно действующего органа парламентского контроля за испол-
нением федерального бюджета.
Общественные отношения, связанные с осуществлением Счет-
ной палатой парламентского контроля, входят в предмет регули-
рования Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парла-
ментском контроле»22, что и закреплено в его ст. 1. В соответствии с  
ч. 2 ст. 4 названного Закона Счетная палата, являющаяся постоянно 
действующим высшим органом внешнего государственного аудита 
(контроля), подотчетным Федеральному Собранию, участвует в осу-

21 сЗ рф, 2004. № 19 (ч. II), ст. 1923, № 29.
22 www.pravo.gov.ru, 2013, 8 мая.