В.С. Четвериков

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ



УЧЕБНИК

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ - БАКАЛАВРИАТ серия основана в 1 996 г.




            В.С. ЧЕТВЕРИКОВ







ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ
ОРГАНЫ

УЧЕБНИК

Третье издание




                   Рекомендовано в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению «Юриспруденция» (квалификация (степень) — бакалавр)




znanium.com

Соответствует Федеральному государственному образовательному стандарту 3-го поколения



Москва РИОР ИНФРА-М

УДК 34.07(075.8)
ББК 67.7я73
     Ч52

   ФЗ    Издание не подлежит маркировке  
№ 436-ФЗ в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

       Рецензенты:
       д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист России Чернявский В.С.;
       д-р юрид. наук, профессор Прокошин В.А.

       Данная работа выполнена с использованием Справочной правовой системы «КонсультантПлюс»




       Четвериков В.С.
Ч52 Правоохранительные органы: Учебник. — 3-е изд. — М.: РИОР: ИНФРА-М, 2014. — 378 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/1271 (www.doi.org).
          ISBN 978-5-369-01238-3 (РИОР)
          ISBN 978-5-16-006945-6 (ИНФРА-М, print)
          ISBN 978-5-16-100580-4 (ИНФРА-М, online)
          Учебник подготовлен в соответствии с государственным образовательным стандартом для высших профессиональных учебных заведений по дисциплине «Правоохранительные органы» по специальности 030501 «Юриспруденция».
          Помимо рассмотрения основных вопросов, касающихся понятий, сущности и содержания правоохранительной деятельности, порядка образования правоохранительных органов России, объема их правового статуса и принципов организации их деятельности, в учебнике кратко рассмотрены основные институты осуществления правоохранительной деятельности, порядок образования и организация деятельности правоохранительных органов США, Великобритании, Германии, Франции и Израиля.
          Для студентов, курсантов, слушателей, аспирантов и преподавателей, читающих дисциплину «Правоохранительные органы», а также для практических работников правоохранительных органов, государственных и муниципальных служащих, осуществляющих правоохранительную деятельность.

УДК 34.07(075.8)
ББК 67.7я73



ISBN 978-5-369-01238-3 (РИОР)
ISBN 978-5-16-006945-6 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-100580-4 (ИНФРА-М, online)


© Четвериков В.С., 2014

По вопросам приобретения книг обращайтесь:
Отдел продаж «ИНФРА-М» (оптовая продажа):
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в, стр. 1 Тел. (495) 380-4260; факс (495) 363-9212 E-mail: books@infra-m.ru
•
Отдел «Книга—почтой»:
тел. (495) 363-4260 (доб. 232, 246)


Учебное издание

Четвериков Виталий Стефанович

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ
ОРГАНЫ

Учебник




Подписано в печать 15.10.2013.
Формат 60x90/16. Гарнитура Newton. Бумага офсетная. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 24,0. Уч.-изд. л. 24,44.
Тираж 700 экз. Заказ № Цена свободная.

ТК 220800-12421-151013

ООО «Издательский Центр РИОР» 127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В. info@rior.ru www.rior.ru

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М» 127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.
Тел.: (495) 380-05-40, 380-05-43.
Факс: (495) 363-92-12
E-mail: books@infra-m.ru http://www.infra-m.ru

            ПРЕДИСЛОВИЕ



   Уважаемые читатели! Вашему вниманию предлагается работа автора, известного не только в нашей стране, но и за рубежом. За 30 лет его научно-педагогической деятельности в системе ведомственных вузов тысячи сотрудников правоохранительных органов по праву могут считать себя учениками Виталия Стефановича в той сфере практической деятельности, которую они выбрали.
   Тем, кто профессионально занимается или просто интересуется проблемами организации государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы и осуществления правоохранительной деятельности, профессор Четвериков В.С. как автор знаком читателям уже давно. Первая наиболее известная его работа «Основы управления в органах внутренних дел» была опубликована в 1988 г. с грифом «Допущено МВД СССР в качестве учебного пособия для вузов МВД СССР». Работая по основному месту службы профессором Московской академии МВД России, он с 1998 г. по совместительству преподает на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте России, где в 1999 г. защитил докторскую диссертацию.
   За последние 10 лет им подготовлен ряд учебников и учебных пособий по административному праву, правоохранительным органам, муниципальному праву и криминологии, изданных общим тиражом около 200 тыс. экземпляров.
   На основании заключения учебно-методической комиссии Московской академии МВД России его книга «Правоохранительные органы» в 2001 г. была рекомендована в качестве основной литературы по учебной дисциплине «Правоохранительные органы» для курсантов академии.
   После выхода указанных работ Виталий Стефанович заслуженно стал одним из самых известных авторов не только в сфере организации государственного управления, обеспечения правоохранительной деятельности, но и юриспруденции в целом.
   В последние годы Виталий Стефанович успешно читает курс лекций «Правоохранительные органы» в ряде вузов. Учитывая актуальность дисциплины и ее практическую значимость, в 2010 г. им был опубликован курс лекций «Правоохранительные органы». Работа была быстро востребована читателями, поэтому был подготовлен учебник с изменениями и дополнениями, принятыми в законода

3

тельстве. В связи с этим представлять автора просто и приятно, так как результаты его творческой работы наглядны и убедительны для всех интересующихся проблемами государственного управления и организацией правоохранительной деятельности.
   К достоинствам данного учебника следует отнести то, что автор не только уделяет большое внимание основным понятиям и юридическим терминам, но и рассматривает актуальные проблемы дисциплины во взаимосвязи с правовой отраслью и системой научных знаний. Особого внимания заслуживают данные им определения предмета дисциплины, отрасли и науки, методов познания, а также часто встречающихся в правовой литературе понятий «компетенция», «полномочия», «правомочия» и др.
   В доступной для понимания форме рассмотрены порядок образования, принципы организации системы правоохранительных органов Российской Федерации, их цели и задачи, функции и компетенция в сфере борьбы с преступностью, обеспечения законности, общественной безопасности и укрепления правопорядка в целом.
   В работе имеются и дискуссионные вопросы, что свидетельствует о заинтересованности автора привлечь внимание к разрешению актуальных проблем правоохранительной деятельности. Все это вызывает обоснованный интерес к его работе со стороны как студентов, аспирантов и преподавателей, так и уже состоявшихся практиков.
   В заключение хочется искренне пожелать Виталию Стефановичу не снижать достигнутого уровня творческой активности еще многие годы и одновременно готовить достойную смену для развития и укрепления публичных отраслей права и совершенствования правоохранительной деятельности в целях повышения качества обеспечения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

Заместитель министра внутренних дел
         Российской Федерации, начальник Следственного комитета
при МВД России (2006—2011 гг.),
генерал-лейтенант юстиции А.В. Аничин

                        Посвящается будущим юристам — внукам Анатолию и Александру; внучкам Александре и Ангелине


            ВВЕДЕНИЕ




                       Прежде всего научайся каждую вещь называть ее именем: это самая первая и важнейшая из всех наук.
                           Пифагор, древнегреческий мыслитель, религиозный и политический деятель, математик

   Изучение курса «Правоохранительные органы» является предпосылкой для успешного усвоения учебного материала других юридических дисциплин по специальности «Юриспруденция».
   В учебнике «Правоохранительные органы» в соответствии с государственным стандартом дан основной учебный материал для изучения правовых основ и порядка образования правоохранительных органов; принципов их организации и деятельности; система и структура; цели и задачи; функции и компетенция; полномочия властных правоохранительных органов и их должностных лиц в целях обеспечения жизни, здоровья, прав, свобод и законных интересов личности, а также прав и законных интересов юридических лиц.
   Перед тем как приступить к изучению этой дисциплины, чрезвычайно важно усвоение таких понятий, как «совесть», «мораль», «нравственность» и «справедливость», так как правоохранительная деятельность, осуществляемая органами власти по обеспечению защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, без правильного понимания и использования этих понятий чаще теряет свой позитивный смысл.
   Далее, в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства», т.е. по приоритету нравственность стоит после защиты основ конституционного строя, но ФЗ «О нравственности» нет даже в проекте, а ранее, например, великий русский поэт М. Ю. Лермонтов учился на нравственно-политическом отделении МГУ. По сути,

5

нет важнейшего федерального закона, защищающего не только нравственное здоровье человека, но и общества в целом.
    Совесть — это способность личности с помощью сознания (воли) осуществлять нравственный самоконтроль, самостоятельно формулировать для себя нравственные обязанности по отношении к обществу и выполнять их, т.е. совесть¹ без морали и нравственного самоконтроля просто немыслима, так же как и справедливость немыслима без нравственной основы.
    Мораль — это внутренняя самооценка человеком своих действий в соответствии с ценностной его ориентацией понимания добра и зла.
    Нравственность — это духовные и душевные качества человека, необходимые ему в обществе, т.е., по существу, это совокупность добродетелей, осуществляемых в намерениях и действиях по отношению к окружающим тебя людям и обществу в целом.
    Судья или сотрудник правоохранительных органов, действующий беспристрастно, в соответствии с истиной, считается справедливым должностным лицом, т.е. справедливость не может не опираться на совесть, которая является моральной основой или базой всей нравственной системы координат (понятие добра и зла). Правоохранительная деятельность, осуществляемая государством и его специально уполномоченными органами, не может быть успешной без понимания этих важнейших понятий в жизни наших граждан и главное без их правильного использования в своей работе.
    Обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ) как перспективная цель пока не стала к нам ближе, что и показали итоги Всероссийской переписи населения 2010 г.² С 2002 по 2010 г. 8,5 тыс. сел и деревень исчезли с карты страны, еще 19 тыс. числятся, но пустуют. По численности населения в мире мы опустились с седьмого на восьмое место после Бангладеш.
    С 2002 по 2010 г. особенно катастрофически сократилось количество наиболее многочисленных коренных национальностей России (в млн чел.): 1) русских — на 4,87; 2) украинцев — на 1,01; 3) белорусов — на 0,29; 4) татар — на 0,24; 5) чувашей — на 0,2; 6) мордвы — на 0,1; 7) удмуртов — на 0,09; 8) марийцев — на 0,05, и в сумме это сокращение населения составляет 6,85 млн чел.

¹ Цвет ее (совести), конечно, красный! Замечали, что она то возвышенно прекрасна, то униженно красна? И становится яснее, почему то там, то здесь, если кто-нибудь краснеет, говорят, что совесть — есть! (Жуков А. Из рассказов путешественника. Иронические стихи. М., 1990. С. 33.)

² РГ. 2011. 16 дек. С. 1-2; 14-15.

6

   По данным ФМС на январь 2013 г., в России находится 10 млн мигрантов, при таком количестве мигрантов возникает проблема их культурной адаптации, в том числе знание русского языка и, что не менее важно, — уплаты налогов, так как государственный контроль за управляющими компаниями в сфере ЖКХ серьезно ослаблен, а это одна и основных сфер использования труда мигрантов. В США в ближайшее время эту проблему планируется разрешить так: будет подготовлен проект закона, по которому нелегальные мигранты смогут получить гражданство США через восемь лет при условии уплаты налогов и знания государственного языка¹.
   В переписи отмечен незначительный рост у малых народов: 1) аварцев — 0,1; 2) даргинцев и кумыков — 0,08; 3) чеченцев — 0,07; 4) лезгин — 0,06; 5) армян — 0,05; 6) якутов (саха) — 0,04; 7) осетин — 0,02; 8) бурят и ингушей — 0,01, что составляет в сумме увеличение на 0,52 млн чел., итоговое сокращение коренного населения России составляет 6,33 млн чел., а за счет приобретенного в целом за счет миграции 4,03 млн чел. гражданства России общая убыль населения составляет 2,3 млн чел., что и указано в итогах переписи, проведенной 14—25 октября 2010 г.
   Понятно, что такое сокращение численности населения² без адекватных мер, принятых государственной властью, может в ближайшее время достичь критически необратимой точки процесса вымирания. И нет спора, что государственно-образующий русский народ исторически нес и должен нести основное государственное бремя, но он и указанные выше коренные народы России в настоящее время сами нуждаются в государственной поддержке и социальной защите.
   Не менее актуальной правоохранительной проблемой, тесно связанной с катастрофической демографией, является факт, отмеченный В. Путиным, что сегодняшним олигархам достались многомиллиардные состояния в результате несправедливой и нечестной приватизации. «Поэтому задачей государства являются не разговоры о национализации, а разговор (о реальных делах. — Прим. авт.) о том, чтобы поставить в стойло этих людей (собственников. — Прим. РГ), заставить их работать по закону и платить налоги для решения социальных задач»³. Необходимо законодательно добиться того, чтобы

¹ Метро. 2013. 18 февр.

² Хотя и сейчас есть отдельные случаи, достойные подражания: например, старшая сестра автора Ярина В.А. — мать шестерых детей, бабушка 15 внуков и шести правнуков — проживает в хуторе Полячки Кагальницкого р-на Ростовской обл. Однако она вырастила шестерых детей тогда, когда было значительно больше оснований гордиться своей властью и страной. В современных же условиях ее дети не смогли бы даже приблизиться к этому результату.

³ РГ. 2011. 16 дек.

7

крупный бизнес осуществлял свою деятельность не «по понятиям», а по закону. И совершенно справедливо и своевременно по этому поводу высказывание моего коллеги по преподавательской работе в Академии МВД СССР Председателя Конституционного Суда РФ д.ю.н., профессора В.Д. Зорькина в том, «...что мы не можем не видеть, как криминальный контекст начинает искажать, смешивать нашу реальность. И не дай Бог, чтобы эти искажения начали пропитывать сферу права»¹.
    Пока, к сожалению, значительное большинство представителей крупного бизнеса живут «по понятиям», а не по закону. Однако и среди них отмечены редкие, но позитивные примеры²; так, миллиардер Владимир Потанин правильно считает, что «везде существует концепция возврата долгов обществу», но, видимо, главное для него иное: «.Чтобы защитить своих детей от этих миллиардов, я и принял данное решение», т.е. более семи миллиардов долларов готов отдать на благие дела. Сумма наследства на каждого ребенка будет измеряться в десятках миллионов рублей³. И это достойный пример понимания приоритета публичных интересов над личными не только в части необходимости возврата долгов обществу, но осмысление серьезной опасности, угрожающей в этой ситуации детям, которые не обладают ни достаточными знаниями, ни жизненным опытом и очень сильно подвергаются опасности для жизни.
    Совершенствование российской правовой системы продолжает-ся⁴, поэтому следует уделять большее внимание изучению не только содержания законодательства, но и усвоению новых терминов, а также усвоению таких ключевых понятий в правоохранительной деятельности государства, как «проблема», «цель», «задачи», «принципы организации и деятельности», «функции», «система и структура», «полномочия правоохранительных органов», «правомочия юридических и физических лиц» и др. Изучение курса всегда следует начинать с усвоения определения и понятия изучаемого объекта или явления, чтобы иметь правильное представление о них.

¹ Зорькин В.Д. Россия и Конституция в ХХ веке. Взгляд с Ильинки. М: Норма, 2007. С. 30.

² Один бизнесмен это событие объяснил просто: я тоже начал существенно снижать масштабы строительства и жить в основном за счет «сдачи в аренду», после того как мне оказал услугу «жареный петух», что и вынудило меня спать для страховки с аппаратом. По этому поводу в поэтической форме написал мой коллега по учебе в МВТУ и боксу поэт Александр Жуков: «Жизнь в некотором роде, как будто след весла, — бурлит, пока проходит, оглянешься прошла.»

³ Метро. 2013. 4 марта.

⁴ См.: Перечень наиболее актуальных правовых проблем, требующих совершенствования конституционного законодательства (без изменения текста Конституции РФ) / Четвериков В.С. Административное право: Учебник. 3-е изд., испр. и доп. М.: РИОР, ИНФРА-М, 2013. С. I-IV

8