Актуальные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности: Материалы научно-практической конференции. 30 мая 2013 года, Москва
Покупка
Основная коллекция
Издательство:
Российская академия правосудия
Авторы:
Салищева Надежда Георгиевна, Бельский Константин Степанович, Зеленцов Александр Борисович, Ломакина В. Ф., Панов Алексей Борисович, Скоков А. В., Биткова Л. А., Буравлев Юрий Михайлович, Шатская Е. Ю., Власенко Валерий Николаевич, Дубровский Дмитрий Сергеевич, Иванова Е. Г., Женетль Светлана Закошуовна, Клименко А. Б., Матвиенко Галина Владимировна, Матыцина Е. И., Писенко Кирилл Андреевич, Сладкова Анастасия Вячеславовна, Акимов А. Ю., Демин А. А., Литвиненко А. В., Порываев Сергей Александрович, Бондаренко Александр Алексеевич, Казина Т. В., Логинова Е. С., Панова Инна Викторовна, Звягинцев С. Е., Котова Н. А., Шмелев И. В., Штатина Марина Анатольевна
Год издания: 2014
Кол-во страниц: 204
Дополнительно
Вид издания:
Материалы конференций
Уровень образования:
ВО - Бакалавриат
ISBN: 978-5-93916-437-5
Артикул: 622406.01.99
Сборник содержит материалы конференции, посвященной вопросам совершенствования законодательства об администра- тивной ответственности. Рассматриваются проблемы, обуслов- ленные сложным характером административной ответственно- сти как социального и правового явления, подходы к ее опреде- лению и правовому регулированию. Представляет интерес для научной общественности и право- применителей.
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Р О С С И Й С К А Я А К А Д Е М И Я П РА В О С У Д И Я Актуальные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности Материалы научно-практической конференции 30 мая 2013 года Москва 2014
УДК 347.97/.85
ББК 67.401;67.71
А 43
Ответственный редактор:
Штатина Марина Анатольевна, зав. кафедрой
административного права Российской академии
правосудия, канд. юрид. наук, доцент
Актуальные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности: Материалы
научно-практической конференции. 30 мая 2013 года, Москва /
Отв. ред. М. А. Штатина — Москва: РАП, 2014. — 204 с.
ISBN 978-5-93916-437-5
Сборник содержит материалы конференции, посвященной
во просам совершенствования законодательства об административной ответственности. Рассматриваются проблемы, обусловленные сложным характером административной ответственности как социального и правового явления, подходы к ее определению и правовому регулированию.
Представляет интерес для научной общественности и правоприменителей.
© Коллектив авторов, 2014
© Российская академия
правосудия, 2014
ISBN 978-5-93916-437-5
А 43
Содержание Пирожков В. Н. Приветственное слово ................................................... 6 Раздел I Общие проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности Салищева Н. Г. Проблемы совершенствования норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях .......................................................................................... 8 Бельский К. С. О соответствии понимания административной ответственности научной истине ..................... 19 Зеленцов А. Б. Пора признать существование двух видов административной ответственности в современном российском праве ......................................................................................... 22 Ломакина В. Ф. Критерии разграничения административных правонарушений и преступлений .......................................................... 30 Панов А. Б. Некоторые вопросы совершенствования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ......................................................................................... 37 Скоков А. В. Правила назначения административных наказаний ... 44 Раздел II Совершенствование законодательства об административной ответственности физических лиц Биткова Л. А. Вопросы совершенствования законодательства об административной ответственности несовершеннолетних ..... 51 Буравлев Ю. М. Совершенствование административной ответственности государственных служащих .................................... 57 Шатская Е. Ю. К вопросу о совершенствовании административноделиктного законодательства об ответственности за совершение административных правонарушений военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов .. 65
Актуальные проблемы совершенствования законодательства... 4 Раздел III О проблемах совершенствования Особенной части КоАП РФ Власенко В. Н. Административная ответственность за земельные правонарушения: пути совершенствования ............ 70 Дубровский Д. С. Административная ответственность граждан и организаций за нарушение законодательства о государственном контроле и надзоре ................................................ 73 Иванова Е. Г. О практике применения судами статьи 14.10 КоАП РФ «О незаконном использовании товарного знака» ....... 79 Женетль С. З. Административная ответственность должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан ..................................................................................... 85 Клименко А. Б. Проблемы применения законодательства об административной ответственности в области дорожного движения ................................................................................... 92 Матвиенко Г. В. Административная ответственность физических лиц за нарушения таможенных правил ..................... 100 Матыцина Е. И. О практике привлечения к административной ответственности за нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего ............................................................... 108 Писенко К. А. Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства ................................................. 114 Сладкова А. В. О необходимости совершенствования законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг .............................................................. 121 Якимов А. Ю. Установление повышенной административной ответственности за неоднократное совершение правонарушений в области дорожного движения ............................................................ 126 Раздел IV Вопросы подведомственности дел об административных правонарушениях Дёмин А. А. Вопросы судебной подведомственности по делам об административных правонарушениях ......................................... 135
Содержание 5 Литвиненко А. В. Проблемы распределения судебной компетенции по рассмотрению дел об административных правонарушениях ...................................................................................... 141 Порываев С. А. О судебной практике определения подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях .......................................... 147 Раздел V Совершенствование производства по делам об административных правонарушениях Бондаренко А. А. О некоторых проблемах, возникающих при исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях о назначении наказания в виде административного штрафа ................................................................ 152 Казина Т. В. Участники производства по делам об административных правонарушениях .......................................... 159 Логинова Е. С. Правовые средства обеспечения законности при пересмотре постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях .......................................... 166 Панова И. В. Административный порядок рассмотрения жалоб .. 173 Раздел VI Вопросы публично-правовой ответственности за рубежом Звягинцев С. Е. Привлечение юридических лиц к публично-правовой ответственности в России в свете французского уголовного права ............................................. 180 Котова Н. А. Реализация принципа социальной ответственности в сфере средств массовой информации ............ 184 Шмелев И. В. Ответственность органов публичной власти и должностных лиц за ущерб, причиненный в ходе осуществления государственно-властных полномочий (на примере Португалии) ....................................................................... 189 Штатина М. А. Особенности правового регулирования вопросов административной ответственности в зарубежных странах ...... 194
Приветственное слово От имени Верховного Суда Российской Федерации выражаю благодарность руководству Российской академии правосудия в лице ее ректора Валентина Валентиновича Ершова, а также кафедре административного права Академии в лице ее заведующей — Марины Анатольевны Штатиной за приглашение участвовать в конференции, посвященной вопросам совершенствования законодательства об административной ответственности. Административная ответственность, традиционно находящаяся в центре внимания административно-правовой науки, в современных условиях выступает универсальным механизмом, защищающим правопорядок и общественные отношения в самых разно образных сферах общественной и государственной жизни. Сложный, многоаспектный характер административной ответственности как социального и правового явления отражается в разнообразных подходах к ее определению и правовому регулированию. В последние годы неизменно повышается роль судов в рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях. Так, за 2012 г. в системе судов общей юрисдикции было рассмотрено 5 731 546 таких дел, что на 8,2 % больше, чем в 2011 г. В Верховном Суде РФ, выступающем в качестве надзорной инстанции в производстве по делам об административных правонарушениях, в 2012 г. было рассмотрено 10 206 жалоб по таким делам, 2,5 % которых было удовлетворено1. В Верховном Суде РФ в целях изучения актуальных проблем административного законодательства, в том числе законодательства об административных правонарушениях, создан и функционирует отдел систематизации законодательства и анализа судебной практики в области административного судопроизводства. В настоящее время в данном отделе ведется активная работа над изменениями постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при при 1 Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. Режим доступа: www.cdep.ru / index.php?id=79&item=1775.
Пирожков В. Н. менении Кодекса РФ об административных правонарушениях», проводятся обобщения правоприменительной практики по вопросам административной ответственности за коррупционные нарушения, а также административной ответственности в сфере миграции. При Верховном Суде РФ действует Научно-консультативный совет, в состав которого входят видные ученые-административисты. Их роль в обсуждении актуальных проблем административного законодательства невозможно переоценить. Повышению уровня взаимодействия между научной общественностью, законодателем и правоприменителями способствует также проведение научно-практических конференций. Состав участников настоящей конференции свидетельствует о том, что проблемы административной ответственности продолжают привлекать внимание значительного количества ученых, а также небезынтересны для правоприменителей, в том числе и судей. Рассмотрение актуальных вопросов административной ответственности будет способствовать выявлению проблем закрепления и функционирования правового института административной ответственности, углублению понимания данной тематики, выработке путей совершенствования действующего законодательства об административной ответственности и формирования сбалансированной правоприменительной практики. Желаю всем участникам Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности» успехов, интересных докладов и обсуждений, а также выработать предложения, которые помогли бы обеспечить эффективное функционирование института административной ответственности, повысить уровень законности в нашем государстве и степень защищенности прав и свобод каждого человека. Пирожков В. Н. Председатель Судебного состава по административным делам Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ
Раздел I Общие проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности Салищева Н. Г. профессор кафедры административного права РАП, канд. юрид. наук, заслуженный юрист РФ Проблемы совершенствования норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Одной из важнейших проблем дальнейшего развития административного права является совершенствование института административной ответственности. Речь идет о совершенствовании Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) и принимаемых в соответствии с ним законодательных актов субъектов Российской Федерации. Важным этапом в развитии законодательства Российской Федерации об административной ответственности явилось введение в действие КоАП РФ с 1 июля 2002 г. Принятие КоАП РФ было связано с обеспечением конституционного требования об охране и защите прав и свобод человека и гражданина, с реализацией принципов законности, равенства перед законом, презумпции невиновности. Новый Кодекс, безусловно, имел большое значение как федеральный законодательный акт, материальные и процессуальные нормы которого ознаменовали новый этап в развитии административно-деликтного законодательства, призванного обслуживать интересы не только административного права, но и многих других отраслей российского права. Со дня введения в действие данного Кодекса прошло более десяти лет. Естественно, что нормы Кодекса, включая его некоторые концептуальные положения, подверглись изменениям. В целом за
Салищева Н. Г. конодательство об административной ответственности не могло не отразить существенные сдвиги в политических, экономических и социальных отношениях в российском обществе. В этой связи можно отметить децентрализацию управления в области природных ресурсов, что усилило ответственность регионов за соблюдение экологических требований и норм, за соблюдение земельного, лесного и водного законодательства. Модернизация здравоохранения и образования также вызвала потребность установления административной ответственности органов и должностных лиц, оказывающих услуги в этих сферах. Развитие информационных услуг, обеспечение широкого доступа населения к информации о деятельности государственных и муниципальных органов обусловило введение ответственности должностных лиц за непредставление или несвоевременное представление информации населению. Существенные изменения произошли в антимонопольном законодательстве, усилилась защита прав и интересов добросовестных предпринимателей. Состояние дел в сфере безопасности всех видов транспорта потребовало переосмысления составов конкретных административных правонарушений, включая значительное ужесточение санкций. Произошли изменения в системе и компетенции как федеральных, так и региональных (субъектов Российской Федерации) органов, осуществляющих функции государственного контроля и надзора. Под влиянием правоприменительной практики, в том числе судебной, внесены изменения в процессуальный раздел КоАП РФ в целях усиления гарантий прав лиц, привлекаемых к ответственности. Следует отметить положительную роль решений Конституционного Суда РФ, постановлений пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в разъяснении и толковании положений Кодекса, что побудило законодателя учесть новые моменты в правовом регулировании как материальных, так и процессуальных норм Кодекса. В частности, более детально был регламентирован пересмотр в порядке надзора вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Все эти позитивные моменты были отмечены в многочисленных трудах ученых-административистов и специалистов-практиков, в том числе в диссертационных исследованиях по отдельным темам Особенной части КоАП РФ, по вопросам производства по делам об адми
Раздел I нистративных правонарушениях, в статьях, опубликованных в журналах «Государство и право», «Административное право и процесс», «Закон», «Российское правосудие» и других научных изданиях. Вопросы применения КоАП РФ были рассмотрены в трудах докторов юридических наук, профессоров С. С. Алексеева, Н. В. Витрука, А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, А. С. Дугенца, В. М. Манохина, Л. Л. Попова, И. В. Пановой, Б. В. Россинского, П. П. Серкова, Ю. П. Соловья, Ю. Н. Старилова, Н. Ю. Хаманевой, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова, а также в работах Г. А. Кузьмичевой, М. Я. Масленникова, М. С. Студеникиной, С. Д. Хазанова и других ученых. И ученые, и правоприменители, отмечая в целом позитивную роль КоАП РФ как важного кодифицированного акта в области административной ответственности, в то же время обращают внимание на существенные недостатки и пробелы Кодекса, в том числе в связи с внесением законодателем в его структуру и отдельные разделы некоторых концептуальных изменений, в связи с отсутствием системного подхода к анализу действующих норм и включению в Кодекс новых норм, с неоправданной поспешностью введения повышенных размеров санкций, игнорированием требований законодательной техники. Обобщение аналитических материалов, в том числе судебной практики применения норм КоАП РФ, а также практики других субъектов административной юрисдикции по применению норм КоАП РФ, позволяет обозначить следующие основные проблемы, требующие разрешения с точки зрения содержания и структуры Кодекса, имея в виду концептуальный аспект этих проблем. 1. До сих пор не реализована концепция Кодекса как единственного в масштабе Российской Федерации кодифицированного акта, регулирующего административную ответственность. Не реализована ст. 1.1 КоАП РФ, согласно которой законодательство об административной ответственности «состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях». Так, гл. 16 и 18 Налогового кодекса Российской Федерации по сути содержат нормы, предусматривающие административную ответственность налогоплательщиков за нарушение законодательства о налогах и сборах. Проведенное профессором П. П. Серковым теоретическое обоснование, подкрепленное анализом практики, касаю
Салищева Н. Г. щейся административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах, убедительно свидетельствует, что необходимо, наконец, решить данную проблему1. В Бюджетном кодексе РФ также до сих пор есть нормы, по существу формирующие диспозиции административных правонарушений. Принятый 24 июля 2009 г. Федеральный закон № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» также по существу содержит штрафные санкции, которые должны быть введены в КоАП РФ. К сожалению, до сих пор не решена проблема координации норм КоАП РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ. Во многих работах административистов подробно рассматриваются противоречия в позициях двух упомянутых кодексов. Сошлемся на критические замечания по поводу разноречий двух кодексов, содержащихся в одной из последних по времени издания монографии2. Имеющиеся в обоих кодексах противоречия в регулировании производства по делам об административных правонарушениях ведут к существенным недостаткам в правоприменительной практике судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в том числе в принятии к ведению арбитражных судов жалоб юридических лиц на постановления несудебных органов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, не касающихся сферы предпринимательской или иной экономической деятельности. В КоАП РФ должны быть уточнены концептуальные позиции о разграничении административной юрисдикции судов общей юрисдикции и арбитражных судов. 2. Существенные недостатки КоАП РФ в его нынешней редакции были порождены отсутствием системного подхода к многочисленным изменениям, которые были внесены с первого года его действия и с нарастающей степенью интенсивности продолжаются по настоящее время. 1 См. подробнее: Серков П. П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М.: Норма: Инфра-М, 2012. С. 360–403. 2 Кирин А. В. Административно-деликтное право. Теория и законодательная основа. М.: Норма: Инфра-М, 2012. С. 387–391, 457.
Раздел I С начала 2003 г. по настоящее время в КоАП РФ внесены изменения более тремястами федеральными законами. На день нашей конференции, то есть на 30 мая 2013 г., в КоАП РФ были внесены изменения 286 федеральными законами. Общее количество изменений текста Кодекса приближается к 2000. Причем при внесении изменений субъекты законодательной инициативы не учитывали концептуальные позиции Кодекса, логику соотношения норм Общей и Особенной части. Многие поправки были связаны с влиянием ведомственных интересов, субъективными факторами. Обращает на себя внимание тенденция, не всегда оправданная реальными обстоятельствами, устанавливать за нарушения норм вновь принимаемого отраслевого закона обязательно административную ответственность, несмотря на то что во многих случаях более целесообразно принять меры, предусмотренные гражданским законодательством, меры материальной ответственности. В отдельных случаях достаточно ограничиться мерами админист ративно-предупредительными и административно-восста новитель ными, не прибегая к мерам административного наказания. На наш взгляд, некоторые административные санкции, применяемые к государственным и муниципальным служащим, могли быть заменены мерами дисциплинарной и материальной ответственности. 2.1. Требует разрешения проблема соотношения компетенции Российской Федерации и ее субъектов как в области законодательного регулирования соответствующих общественных отношений, так и в области определения субъектов административной юрисдикции. Сопоставим нормы ст. 1.3 и 1.31 КоАП РФ, чтобы убедиться в наличии противоречий в позициях. С одной стороны, пункт 4 ч. 1 ст. 1.3 к ведению Российской Федерации относит установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, а с другой — пункт 2 ч. 1 ст. 1.31 указывает, что в ведении субъектов Российской Федерации находится организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. Налицо явное противоречие концептуальных позиций. До сих пор норму ст. 1.3 Пленум Верховного Суда РФ и Конституционный Суд РФ рассматривали как исключающую любое про
Салищева Н. Г. изводство по делам об административных правонарушениях, кроме установленного в разделе IV КоАП РФ. Да и в законах субъектов федерации всегда делались отсылки к порядку производства, установленному Кодексом. Следует также отметить существенные концептуальные изменения норм Кодекса, предусматривающих административно-юрисдикционные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Если при принятии Кодекса предполагалось, что дела об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена КоАП РФ, будут рассматриваться только федеральными органами исполнительной власти в лице их должностных лиц, то позже в гл. 23 в качестве субъектов административной юрисдикции по ряду статей Особенной части Кодекса появились органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в лице соответствующих должностных лиц (ст. 23.20, 23.212, 23.231, 23.241, 23.26, 23.51, 23.55, 23.56, 23.57, 23.64, 23.66), а затем их полномочия в качестве общего правила были закреплены Федеральными законами от 28 декабря 2009 г. № 380 и от 18 июля 2011 г. № 241 в п. 6 и 7 ч. 1 ст. 22.1 КоАП РФ. В этой связи закономерно возникает вопрос, насколько целесообразна такая сложная модель административной юрисдикции применительно к федеральным нормам об административной ответ ственности. Если контрольные и надзорные функции переданы в ведение субъектов Российской Федерации (см. ст. 261 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), то логичнее было передать субъектам Российской Федерации и функции установления административной ответственности за нарушение соответствующих установленных законами субъектов РФ правил и норм. Во всяком случае, этот проблемный вопрос требует тщательного изучения, в том числе и с позиции правоприменительной практики. 2.2. Требует совершенствования с точки зрения системного подхода закрепленный в Общей части КоАП РФ статус субъектов административной ответственности. В частности, необходимо определиться со статусом должностных лиц, привлекаемых к административной ответственности. Сейчас в ст. 2.4 КоАП РФ по существу