Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений


Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений

Е. И. Колюшин




Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений









НОРМА ИНФРА-М Москва, 2010

УДК [342.56:342.8](470+571)
ББК 67.400.8(2Рос)+67.711(2Рос)-919
      К62





                Сведения об авторе




   Евгений Иванович Колюшин — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Опубликовал более 130 научных работ по проблемам конституционного, муниципального и финансового права, участвовал в разработке проектов многих законов СССР и России.











                Колюшин Е. И.




К62 Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений / Е. И. Колюшин. — М.: Норма: Инфра-М, 2010. — 384 с.
         ISBN 978-5-91768-087-3 (Норма)
         ISBN 978-5-16-004119-3 (Инфра-М)

         Автор предпринял попытку на основе собственного опыта участия в организации и проведении выборов, анализа нормативного материала и более 500 судебных решений показать восприятие теории избирательного права, практики выборов и избирательного законодательства судебной властью, которой отведена роль верховного защитника избирательных прав граждан. Вносятся предложения по развитию избирательного законодательства и обеспечению единства судебной практики.
         Для политических партий и их избирательных штабов, кандидатов на выборные должности, организаторов выборов. Книга может быть полезна судьям.
                               УДК [342.56:342.8](470+571)
ББК 67.400.8(2Рос)+67.711(2Рос)-919
ISBN 978-5-91768-087-3 (Норма)
ISBN 978-5-16-004119-3 (Инфра-М)           © Колюшин Е. И., 2010

Введение

   Теоретические концепции выборов, избирательное законодательство и практика судебной защиты избирательных прав являются самостоятельными ценностями. Каждая из них может и практически является предметом юридического анализа. Библиография исследований по названной проблематике весьма обширна. Предлагаемая книга, безусловно, встраивается в ряд этих исследований. Вместе с тем работа претендует на новизну методологии анализа. Предпринята попытка показать восприятие теории избирательного права, практики выборов и избирательного законодательства судебной властью, которой в соответствии с принципом разделения властей отведена роль верховного защитника избирательных прав граждан. Суды не занимаются организацией и проведением выборов, избирательных кампаний кандидатов, политических партий, не являются их участниками, субъектами избирательных правоотношений, но оказывают серьезное влияние на выборы. При часто меняющихся избирательном законодательстве, политической и экономической ситуациях суды оказывают большое влияние на понимание содержания и развитие избирательного законодательства, которое нужно оценивать в зависимости от степени эффективности судебной защиты избирательных прав граждан.
   Судебная защита избирательных прав граждан осуществляется Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ (роль которых на практике достаточно номинальна) и судами общей юрисдикции. Суды выполняют функции предотвращения нарушений избирательных прав, устранения препятствий для их реализации, а также восстановления нарушенных избирательных прав граждан России.
   В порядке общей превенции любое судебное решение по избирательным спорам косвенным образом предотвращает или способствует предотвращению нарушения избирательных прав граждан, не участвующих в данном деле. Применение мер от-

Введение

ветственности за нарушение избирательных прав одних граждан в определенной степени предотвращает нарушение избирательных прав других граждан. Однако Конституционный Суд РФ наиболее рельефно реализует эту функцию посредством абстрактного нормоконтроля при проверке конституционности законов о выборах. Так, сделанный в постановлении от 17 ноября 1998 г. Конституционным Судом РФ вывод о недопустимости применения пятипроцентного барьера в том случае, если партии и избирательные блоки, преодолевшие этот барьер, не получат в общей сложности абсолютного большинства голосов избирателей, поданных на выборах, предотвращает нарушение избирательных прав граждан, которые и составляют указанное абсолютное большинство. Решение, содержащееся в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. относительно конституционности отдельных положений Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав), касающихся регламентирования предвыборной агитации, предотвратило большое число нарушений избирательных прав и избирателей, и кандидатов в период предвыборной агитации. Следует заметить, что, как будет показано далее, Конституционный Суд РФ наполнил нормы закона в части квалификации деятельности как агитационной по существу новым содержанием. Суд принял более 30 постановлений и десятки определений по делам, возникающим из избирательных правоотношений, каждое из которых предотвратило многие нарушения избирательных прав. Суды общей юрисдикции могут принять решение о роспуске избирательной комиссии, т. е. о привлечении комиссии к конституционно-правовой ответственности. При этом предотвращается дальнейшее нарушение избирательных прав граждан со стороны распущенной комиссии.
   Функция устранения препятствий для реализации избирательных прав осуществляется прежде всего судами общей юрисдикции. Например, при признании судом решения избирательной комиссии недействительным или отмене незаконного решения (об отказе в приеме документов, в регистрации кандидатом в депутаты, об итогах голосования, о результатах выборов) избирательная комиссия обязана совершить опреде

Введение

7

ленные действия (соответственно принять документы от кандидата, зарегистрировать кандидата, определить итоги голосования, результаты выборов). Различные изменения в списках избирателей (включение или исключение из списка) могут рассматриваться как устранение препятствий для реализации как активного, так и пассивного избирательного права (исключение из списка избирателей на основе судебного решения влечет повышение явки избирателей до уровня, необходимого для признания выборов состоявшимися в то время, когда таковой существовал, и, следовательно, устраняет препятствие для определения победителя).
   Восстановление нарушенного избирательного права судом происходит, например, вследствие принятия им решений, обязывающих избирательную комиссию зарегистрировать гражданина кандидатом на выборную должность, выдать удостоверение зарегистрированного кандидата в депутаты, решений, обязывающих компетентный орган назначить выборы, назначить представителя политической партии в состав избирательной комиссии и др.
   В силу скоротечности избирательных кампаний весьма острой является проблема своевременной и эффективной защиты избирательных прав граждан. Нередко устранение препятствий реализации избирательного права происходит после выборов, поэтому далеко не всегда возможно восстановление нарушенного избирательного права. Кроме того, поскольку любая избирательная кампания представляет собой ряд последовательно меняющих друг друга действий, постольку устранение препятствий реализации избирательных прав на предыдущей стадии выборов порождает проблему восстановления этих прав на последующих стадиях, но решить ее в полном объеме и теоретически, и практически можно далеко не всегда. Прежде всего возникает проблема соотношения прав различных участников избирательного процесса и выбора приоритетов. Например, при установлении судом после дня голосования незаконности отмены регистрации маргинального кандидата (т. е. в отношении которого заведомо и достоверно известно, что он не пользуется поддержкой значительного числа избирателей) восстановление нарушенного избирательного права этого кандидата теоретически в полной мере возможно только путем отмены результатов выборов и назначения новых. Однако в этом случае

Введение

будут нарушены избирательные права не только победившего на выборах, но и избирателей, принявших участие в голосовании, независимо от их волеизъявления. Теоретически восстановление нарушенного избирательного права не должно сопровождаться нарушением избирательных прав других граждан, но в случае отмены результатов выборов таковое практически невозможно.
   В постановлении от 15 января 2002 г. Конституционный Суд РФ констатировал, что «окружная избирательная комиссия и суды не обеспечили своевременную и эффективную защиту пассивного избирательного права заявителя, в результате чего он был неправомерно лишен возможности участвовать в выборах в качестве кандидата в депутаты». Поэтому Конституционный Суд РФ в указанном постановлении высказался за компенсацию судом негативных последствий нарушения пассивного избирательного права кандидата, которому незаконно отказано в регистрации, а восстановить его пассивное избирательное право проведением повторных выборов невозможно. При этом Конституционный Суд РФ исходил и из обязанности восстановления доброго имени гражданина на основе признания и возмещения государством причиненного вреда.
   Следует сказать, что законодательство и судебная практика, кроме отдельных случаев возмещения вреда небольшими денежными суммами, пока не знают конкретных мер и механизмов такой компенсации. Видимо, речь могла бы идти о солидных (применительно к уровню выборов) денежных компенсациях, включающих, безусловно, и возмещение произведенных на избирательную кампанию расходов. Возможно возложение обязанностей на победителя и средства массовой информации предать гласности допущенные в отношении кандидата нарушения и т. д.
   В настоящей работе проанализировано более 500 судебных решений. Большая часть судебных решений не публикуется и даже не попадает в известные справочные правовые системы «Консультант» и «Гарант». Однако в последнее время благодаря усилиям со стороны избирательных комиссий по налаживанию информационного взаимодействия с судами применительно к решениям по делам, возникающим из избирательных правоотношений, наблюдается рост числа опубликованных судебных

Введение

9

решений. При подготовке настоящей работы использовались также следующие издания, в которых опубликованы судебные решения: «Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. 1992—1999» (М., 2000); «Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. 2000—2007» (М., 2008). Отдельные решения Конституционного Суда РФ, касающиеся защиты избирательных прав граждан, опубликованы в следующих книгах: Н. С. Бондарь и А. А. Джагарян «Конституционная ценность избирательных прав в России» (М., 2005); «Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995—2000)» (М., 2001). Решения Верховного Суда РФ, принятые в 2001— 2006 гг., изданы Центральной избирательной комиссией РФ (далее — ЦИК РФ) отдельными сборниками в 2002—2007 гг. В ряде субъектов РФ (например, в Республике Коми, Республике Хакасии, Владимирской, Вологодской, Иркутской, Курганской, Московской, Ростовской, Сахалинской областях) избирательными комиссиями изданы судебные решения по избирательным спорам.
   В обобщениях судебной практики по гражданским делам, публикуемых в Бюллетене Верховного Суда РФ, имеются материалы по избирательным спорам. В 2007 г. Верховный Суд РФ провел в городах Саратове и Томске семинары судей судов всех субъектов РФ с участием представителей ЦИК РФ и других избирательных комиссий, посвященные практике рассмотрения дел о защите избирательных прав граждан¹.
   Анализ показывает отсутствие единства судебной практики. Назревает потребность в проведении Пленума Верховного Суда РФ по вопросам применения избирательного законодательства. Этому, правда, препятствует нестабильность избирательного законодательства, которое существенно изменяется перед каждым новым избирательным циклом, что не способствует выработке единой судебной практики. Кроме того, многие ссылаются на сравнительно небольшой удельный вес (около

   ¹ См.: Практика рассмотрения дел о защите избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации: Материалы семинара 24—25 мая 2007 г. Саратов, 2007.

Введение

0,0003%) избирательных споров в общем числе рассматриваемых судами гражданских дел. Однако едва ли последний аргумент следует считать весомым. Избирательные споры по своему общественному звучанию и большому кругу участников и заинтересованных лиц обычно бывают весьма острыми, серьезно влияют на формирование отношения граждан не только к правосудию, но и к власти в целом, поэтому крайне важно единообразие судебной практики. Например, по данным ВЦИОМ, среди тех, кто не собирается идти на выборы, 31% считают, что они «наверняка будут сфальсифицированы»¹.
   Обобщение судебной практики по избирательным спорам осуществляют и отдельные исследователи. Полезна неоднократно издававшаяся работа Л. В. Лазарева «Правовые позиции Конституционного Суда России». Практике судов общей юрисдикции посвящены, в частности, работы А. Г. Сидякина, Е. И. Колюшина, И. Ф. Галушко, М. И. Минаевой, Д. Н. Вдовина, А. В. Семина и др.¹ ²
   Изданы учебники, комментарии к федеральным законам «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которые обращаются к судебной практике, но весьма фрагментарно³.

   ¹ См.: http://wciom.ru.

   ² См.: Сидякин А. Г. Отмена регистрации кандидата (списка кандидатов): законодательство и судебная практика. М., 2003; Колюшин Е. И. Судебная практика по делам о правонарушениях и спорах в ходе финансирования избирательных кампаний // Право и власть. 2002. № 3; Голушко И. Ф., Минаева М. И. Избирательные споры: природа, судебная практика, влияние на развитие избирательного законодательства // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003. № 2—4; Вдовин Д. Н. Правоустанавливающая и организационная функция суда в избирательном процессе // Российский судья. 2007. № 7; Семин А. В. Судебная защита избирательных прав граждан // Российский судья. 2006. № 5; Судебная защита избирательных прав граждан. М., 2005; Обзор судебной практики рассмотрения дел о подкупе избирателей // Избирательное право. 2006. № 4.

   ³ См., например: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А. А. Вешнякова. М., 2003; Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А. А. Вешняков. М., 2003; М., 2007; Комментарий к Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / Под ред. С. В. Кабышева, А. Е. Постникова . М., 2003; Комментарий к Федеральному закону «О выборах депутатов