Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право

ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ:

CТО ШАГОВ К ДЕМОКРАТИИ ЧЕРЕЗ ПРАВО

VENICE COMMISSION:

ONE HUNDRED STEPS TO DEMOCRACY 
THROUGH LAW

Институт законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации

ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ:

CТО ШАГОВ К ДЕМОКРАТИИ ЧЕРЕЗ ПРАВО

Монография

Под редакцией  
Т.Я. Хабриевой и В.И. Лафитского

Р.А. Курбанов (руководитель авторского коллектива),
О.В. Шведкова,
В.Ю. Артемов,
А.М. Белялова

Москва 2014

The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government  
of the Russian Federation

VENICE COMMISSION:

ONE HUNDRED STEPS TO DEMOCRACY 
THROUGH LAW 

Monograph

Edited by T. Khabrieva and V. Lafitsky

R.A. Kurbanov (head of the group of authors),
O.V. Shvedkova,
V.Y. Artemov,
A.M. Belyalova

Moscow 2014

УДК 341.1
ББК 67.910.621(4)
          В 29

В 29  
Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право: 
Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой, В.И. Лафитского. – М.: 
Институт законодательства и сравнительного правоведения при 
Правительстве Российской Федерации; Статут, 2014. – 256 с.

 
ISBN 978-5-8354-1078-1 (в пер.)

Монография посвящена юбилейной, 100-й сессии Венецианской 
комиссии. В ней рассмотрены основные документы, разработанные 
Комиссией с первой по сотую пленарные сессии по различным вопросам конституционного права и развития демократических институтов, 
которые стали стандартами, используемыми многими государствами 
при разработке и совершенствовании своих национальных правовых 
систем. 
В монографию включены в виде приложений основные учредительные документы, список государств-членов, персональный состав 
представителей государств и полный перечень документов, разработанных Венецианской комиссией за период ее существования.

The monograph is devoted to the 100th anniversary session of the Venice 
Commission. It examines the main documents elaborated by the Commission from the first to the hundred plenary session on various issues of constitutional law and development of democratic institutions, which many states 
regard as standards for improvement of their national legal systems.  
The monograph also contains as annexes the founding documents, the list 
of Member States, the personal composition of representatives of states and 
the complete list of documents elaborated by the Venice Commission.

УДК 341.1
ББК 67.910.621(4)

ISBN 978-5-8354-1078-1

© Институт законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации, 2014
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2014

ОглаВление

Обращение к читателям Председателя Венецианской 
комиссии Дж. Букиккио ........................................................................9

Предисловие первого заместителя Председателя Венецианской 
комиссии, председателя научного совета Я. Хельгесена ....................14

Введение представителя Российской Федерации 
в Венецианской комиссии Т.Я. Хабриевой и заместителя 
представителя Российской Федерации в Венецианской 
комиссии В.и. лафитского .................................................................17

глава 1. еВРОПеЙСКаЯ КОМиССиЯ За ДеМОКРаТиЮ 
ЧеРеЗ ПРаВО (ВенеЦианСКаЯ КОМиССиЯ) 
КаК КОнСУлЬТаТиВнЫЙ ОРган СОВеТа еВРОПЫ .............30

§ 1. Состав и структура Венецианской комиссии .............................30
§ 2. Направления деятельности Венецианской комиссии ...............35
§ 3. Сотрудничество Венецианской комиссии с государствами, 
институтами Совета Европы и международными организациями ..38

глава 2. ДеЯТелЬнОСТЬ ВенеЦианСКОЙ КОМиССии .......41

§ 1. Тематические исследования и доклады ......................................41
1.1. Конституционные реформы, федерализм и регионализм, 
принцип разделения властей ........................................................42
1.2. Защита прав и основных свобод человека .............................48
1.3. Избирательное законодательство ..........................................55
1.4. Судебная система ...................................................................64
§ 2. Заключения Венецианской комиссии по законодательству 
отдельных стран .................................................................................69
2.1. Страны постсоветского пространства ...................................69
2.1.1. Содружество Независимых Государств .........................69
2.1.2. Азербайджанская Республика ........................................70
2.1.3. Республика Армения ......................................................71

Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право

2.1.4. Республика Беларусь ......................................................72
2.1.5. Республика Казахстан ....................................................73
2.1.6. Кыргызская Республика ................................................73
2.1.7. Республика Молдова ......................................................74
2.1.8. Республика Таджикистан, Туркменистан, 
Республика Узбекистан ...........................................................75
2.1.9. Украина ...........................................................................76
2.1.10. Грузия ............................................................................77
2.2. Страны Центральной и Восточной Европы ..........................79
2.3. Страны Западной Европы ......................................................83
2.4. Государства других регионов мира и международные 
организации ..................................................................................85

глава 3. ВенеЦианСКаЯ КОМиССиЯ и РОССиЙСКаЯ 
ФеДеРаЦиЯ .....................................................................................89

§ 1. Основные направления сотрудничества России 
и Венецианской комиссии ................................................................89
§ 2. Заключения Венецианской комиссии по законодательству 
Российской Федерации .....................................................................90
2.1. Конституционные реформы, федерализм и регионализм,
принцип разделения властей ........................................................90
2.2. Защита прав и основных свобод человека ........................... 118
2.3. Избирательное законодательство ........................................ 153
2.4. Судебная система ................................................................. 161

Заключение ....................................................................................... 168

Библиография ................................................................................... 169

ПРилОЖениЯ .............................................................................. 170

Приложение 1. Устав Венецианской комиссии ............................. 170
Приложение 2. Регламент Венецианской комиссии ...................... 176
Приложение 3. Список государств – членов Венецианской 
комиссии .......................................................................................... 183
Приложение 4. Список представителей государств – членов 
Венецианской комиссии ................................................................. 187
Приложение 5. Сто сессий Венецианской комиссии ..................... 197

TABLE OF CONTENTS

Address to Readers of the President of the Venice 
Commission G. Buquicchio ......................................................................9

Preface by Jan E. Helgesen, First Vice-President of the Venice 
Commission, President of the Scientific Council .....................................14

Introduction by T. Khabrieva, Member of the Venice Commission, 
and V. Lafitsky, Substitute Member of the Venice Commission................17

Chapter 1. EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY 
THROUGH LAW (VENICE COMMISSION) AS AN ADVISORY 
BODY OF THE COUNCIL OF EUROPE ............................................30

§ 1. Composition and Structure of the Venice Commission ...................30
§ 2. Fields of the Activities of the Venice Commission ...........................35
§ 3. Cooperation of the Venice Commission with the States, Other 
Institutions of the Council of Europe and International Organizations ..38

Chapter 2. ACTIVITIES OF THE VENICE COMMISSION ...............41

§ 1. Case Studies and Reports ...............................................................41
1.1. Constitutional Reforms, Federalism and Regionalism, 
the Concept of Separation of Powers ...............................................42
1.2. Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms .........48
1.3. Electoral Legislation .................................................................55
1.4. Judiciary ...................................................................................64
§ 2. Opinions of the Venice Commission on the Legislation 
of Individual States ...............................................................................69
2.1. Post-Soviet Countries ...............................................................69
2.1.1. Commonwealth of Independent States ..............................69
2.1.2. Azerbaijan Republic ..........................................................70
2.1.3. Republic of Armenia .........................................................71
2.1.4. Republic of Belarus ...........................................................72
2.1.5. Republic of Kazakhstan ....................................................73

Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право

2.1.6. Kyrgyz Republic ...............................................................73
2.1.7. Republic of Moldova .........................................................74
2.1.8. Republic of Tajikistan, Turkmenistan, Republic
 of Uzbekistan ............................................................................75
2.1.9. Ukraine ............................................................................76
2.1.10. Georgia ...........................................................................77
2.2. Countries of Central and Eastern Europe ..................................79
2.3. Western European Countries .....................................................83
2.4. States of Other Parts of the World and International 
Organizations ..................................................................................85

Chapter 3. VENICE COMMISSION AND THE RUSSIAN 
FEDERATION .....................................................................................89

§ 1. Main Trends of Cooperation of Russia with the Venice 
Commission .........................................................................................89
§ 2. Opinions of the Venice Commission on the Legislation 
of the Russian Federation .....................................................................90
2.1. Constitutional Reforms, Federalism and Regionalism, 
the Concept of Separation of Powers ...............................................90
2.2. Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ....... 118
2.3. Electoral Legislation ............................................................... 153
2.4. Judiciary ................................................................................. 161

Сonclusion .......................................................................................... 168

Bibliography ....................................................................................... 169

APENDIX .......................................................................................... 170

Annex 1. Statute of the Venice Commission ........................................ 170
Annex 2. Revised Rules of Procedure of the Venice Commission ......... 176
Annex 3. List of Member States of the Venice Commission ................. 183
Annex 4. List of Individual Members of the Venice Commission ......... 187
Annex 5. One Hundred Sessions of the Venice Commission ................ 197

ОБРаЩение К ЧиТаТелЯМ ПРеДСеДаТелЯ 
ВенеЦианСКОЙ КОМиССии ДЖ. БУКиККиО

Дорогой читатель!
Когда в 1990 г. была создана Венецианская комиссия, это был проект всего десятка государств – членов Совета Европы, заинтересованных в продвижении европейского конституционного наследия. 
Сегодня Венецианская комиссия признана неотъемлемой частью европейской институциональной архитектуры и значимым партнером 
целого ряда неевропейских стран. 60 стран являются полноправными 
членами Венецианской комиссии. Каковы же причины этого успеха? 
Позвольте мне начать с самого начала. В то время жил великий 
человек, итальянский юрист Антонио Ла Пергола, у которого была великая идея – создать в рамках Совета Европы консультативный орган 
юристов-государствоведов. На его счастье, вскоре после того, как он 
выдвинул это предложение, в ход событий вмешалась история. В судьбоносном 1989 г. воссоединилась Европа, и то, что было теоретическим 
замыслом, стало практической необходимостью. Страны Центральной 
и Восточной Европы восприняли ценности Совета Европы – права 
человека, демократические принципы, верховенство права. Новые 
демократии явно нуждались в помощи иностранных экспертов, чтобы 
воплотить свои стремления в конституциях и законодательных текстах. 
Венецианская комиссия была готова осуществить эту задачу, и мы 
стали авторитетными консультантами при разработке конституций 
и законодательных текстов в области публичного права. Хотя сейчас 
это стало обычным делом, в то время это был уникальный момент 
в истории. Я думаю, что никогда раньше страны не были так открыты 
для иностранных консультаций и содействия по вопросам, которые 
являются ядром национального суверенитета. До 1989 г. даже права 
человека считались в основном внутригосударственным вопросом, 
несмотря на существовавшие в то время международные договоры. Более того, также рассматривались и все основные начала демократии – 
разделение властей, функционирование государственных институтов, 
конституционное правосудие, организация судебной власти, избирательное законодательство, – все они были сферами, составлявшими 

Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право

10

основу национального суверенитета, в которых трудно было провести 
границу между законодательством и политикой.
Венецианской комиссии удалось воспользоваться этой возможностью и стать весомым и влиятельным союзником национальных 
властей при разработке нормативных правовых актов или внесении 
изменений в законодательство. Это было нелегко, не в последнюю 
очередь в связи с тем, что во многих областях не существовало никаких 
четких международных стандартов. У нас есть Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, но нет аналогичных 
комплексных текстов о демократии и верховенстве права. 
Несмотря на то, что в 1990-е гг. предполагалось, что это сотрудничество с новыми демократиями будет временным, оно все еще продолжается, и нет никаких признаков того, что оно может закончиться 
в обозримом будущем. Сегодня мы можем утверждать, что Комиссия 
сумела сохранить свою независимость и сущность органа правового 
сотрудничества таких европейских стран, как, например, Финляндия, 
Исландия или Италия, которым требуются рекомендации по проектам 
конституций или законодательству. 
Другим традиционным направлением деятельности Комиссии является подготовка исследований общего характера. Мы занимались 
совершенно различными вопросами, например проблемами контроля 
служб безопасности, вопросами противодействия разжиганию религиозной ненависти, моделями конституционной юстиции. И хотя 
Венецианская комиссия не может придать своим документам обязательную силу международных стандартов, один из наших текстов – 
Кодекс добросовестной практики проведения выборов – был одобрен 
и Комитетом министров, и Парламентской ассамблеей Совета Европы 
и стал наиболее детализированным и упорядоченным международным 
документом в сфере избирательного права и выборов. 
С самого начала Венецианская комиссия осознавала необходимость 
не только работы над текстами конституций и законов, но и взаимодействия с органами, разрабатывающими эти нормативные акты. 
Поэтому мы тесно сотрудничаем с конституционными судами и судами 
эквивалентной юрисдикции и инициировали создание Всемирной 
конференции по конституционному правосудию, которая насчитывает 
уже около 80 членов; мы также участвуем в организации ежегодных 
конференций европейских избирательных органов. По запросам конституционных судов и Европейского суда по правам человека Венецианская комиссия представила много консультативных заключений 

Обращение к читателям Дж. Букиккио

amicus curiae, касающихся не конституционности какого-либо акта, 
а сравнительно-правового анализа вопросов конституционного и международного права, тем самым содействуя развитию дальнейшего сотрудничества в области конституционного правосудия. 
Что касается мониторинга, Венецианская комиссия не является 
наблюдательным органом. В соответствии с нашим Уставом органы 
Совета Европы – Комитет министров, Парламентская ассамблея, 
Генеральный секретарь – могут запросить заключение Комиссии. 
В 2002 г. Комитет министров изменил наш Устав, и неевропейские 
государства получили возможность стать полноправными членами 
Венецианской комиссии. За этот период 13 государств присоединились 
к Комиссии: Тунис, Алжир, Марокко, Израиль, Казахстан, Кыргызстан, Корея, Мексика, Бразилия, Перу, Чили и совсем недавно – США 
и Косово. 
Еще одним важным фактором, подтверждающим авторитетность 
Венецианской комиссии, является наше партнерство с Европейским 
Союзом, который все чаще использует заключения Венецианской 
комиссии в качестве ориентиров в отношениях со странами – кандидатами и потенциальными кандидатами на вступление в Союз. 
Особую важность имеет наша деятельность в отношении неевропейских стран – ближайших соседей Совета Европы, т.е. стран Южного Средиземноморья и Центральной Азии. 
На протяжении многих лет Европейский Союз считает нас основным инструментом его инициативы верховенства права для Центральной Азии и финансирует нашу деятельность в этом регионе. Комиссии 
удалось установить и наладить конструктивный диалог с властями 
Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана и Узбекистана. Туркменистан проявляет все бо́льшую заинтересованность в участии в отдельных 
региональных мероприятиях, организованных Комиссией. 
Что касается южного региона, мы установили контакты с арабскими странами еще до «арабского пробуждения», и эта дальновидность 
оказалась весьма полезной. Арабские страны в настоящее время сталкиваются с трудностями перехода к демократии. Эти трудности отнюдь 
не похожи на те, с которыми сталкивались страны Восточной Европы, 
но известно, что опыт учит, и Венецианская комиссия вполне может 
поделиться европейским опытом с нашими соседями. 
Мы установили контакты и начали сотрудничать, показывая, что 
мы предлагаем помощь в качестве беспристрастных юристов, не основываясь на политических предубеждениях и уважая соответствующие 

Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право

12

национальные традиции. Нам удалось завоевать доверие наших оппонентов в ряде стран. В Тунисе мы провели многочисленные дискуссии 
по проекту конституции с представителями Учредительного собрания. 
Комиссия подготовила заключение по проекту конституции Туниса, 
которое не только позитивно восприняли различные политические 
силы, но и приняли во внимание разработчики конституции. Власти 
Марокко попросили нас неофициально прокомментировать ряд правовых реформ. 
Хотя еще слишком рано оценивать роль Комиссии в вышеупомянутых регионах, достигнутые результаты многообещающи, и я уверен, 
что Венецианская комиссия будет и в дальнейшем играть ведущую 
роль в политике добрососедства Совета Европы. 
Наше сотрудничество с ОБСЕ отличается от сотрудничества с Европейским Союзом. Тем не менее я не могу не упомянуть о тесном 
взаимодействии с Бюро по демократическим институтам и правам 
человека (БДИПЧ) ОБСЕ, которое осуществляется не только в избирательной сфере. Оно полезно для нас и важно для БДИПЧ, так как 
предоставление совместных заключений обеспечивает нам защиту от 
обвинений в предвзятости. 
За последние 24 года Комиссия сначала участвовала в конституционной и правовой трансформации многих государств, а затем в реализации этих реформ. Обе эти стадии были отнюдь не легкими. Сейчас 
мы наблюдаем стадию консолидации новых институциональных условий, вызванных демократическими преобразованиями; теперь мы 
более ясно, чем в прошлом, осознаем важность правовой, конституционной и политической культуры. Культурные перемены требуют 
времени, и мы с обеспокоенностью отмечаем, что во многих новых 
и уже не таких новых демократиях по-прежнему действует принцип 
«победитель получает все», в соответствии с которым большинство, 
победившее на выборах, получает полный контроль над государством. 
Зачастую все еще отсутствует понимание необходимости соблюдения 
независимости конституционного суда и судебных органов и автономии других институтов, таких как омбудсмен. Система сдержек 
и противовесов рассматривается как препятствие, а не как необходимая 
часть демократического правительства и надлежащего руководства. 
Этап консолидации демократических институтов так же важен, как 
и сама трансформация. Мы не должны считать, что демократия достигнута и что демократические преобразования необратимы, поскольку 
демократическое мышление само по себе не является необратимым. 

Обращение к читателям Дж. Букиккио

Очевидно, что страны не всегда следуют нашим рекомендациям. 
Мы затрагиваем достаточно чувствительные вопросы. Существуют 
некие корыстные интересы, которые рискуют быть не реализованы 
в более демократической среде; для политика может быть важнее, 
чтобы, например, избирательное законодательство обеспечивало ему 
легкую победу на выборах, а не было справедливым. Поэтому зачастую 
наши предложения встречают противодействие. Мы должны уважать 
демократию – в конце концов, это решение парламентов, и оно не 
может и не должно быть навязано из-за рубежа. Если национальный 
парламент серьезно обсуждает нашу позицию, но приходит к иному 
выводу – это то, что мы должны принять, если решение парламента 
не противоречит основополагающим международным стандартам. 
Комиссия никогда не пытается учить государства, а скорее старается предоставить им различные альтернативы, поощряя внутренний 
диалог, основанный на сравнительном праве и опыте различных стран. 
Я надеюсь, что эта публикация будет оценена теми, кто интересуется деятельностью Венецианской комиссии и развитием общепринятых 
стандартов в области конституционного права за последние 20 лет.

Джанни Букиккио,
Председатель Венецианской комиссии

ПРеДиСлОВие ПеРВОгО ЗаМеСТиТелЯ 
ПРеДСеДаТелЯ ВенеЦианСКОЙ КОМиССии, 
ПРеДСеДаТелЯ наУЧнОгО СОВеТа 
Я. ХелЬгеСена

Я очень горжусь тем, что мне предложили обратиться к российским 
читателям этой первой публикации на русском языке о Европейской 
комиссии за демократию через право, более известной как Венецианская комиссия. Это очень важное начинание Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 
и я могу только поприветствовать его и пожелать Институту успехов 
в распространении в Российской Федерации первой монографии, 
посвященной Венецианской комиссии. 
Эта инициатива свидетельствует и показывает, что Российская Федерация всегда направляла в Венецию самых активных и высококвалифицированных представителей. Я очень ценю наше сотрудничество 
с нынешним членом Комиссии г-жой Талией Хабриевой и надеюсь, 
что мы сможем расширить и углубить его в будущем.
Прогуливаясь вдоль каналов Венеции, очень сильно ощущаешь 
историю. Для юриста Венецианская республика занимает центральное место. Концепция республики возникла в латинском мире как 
res publica, что в переводе означает «народные общественные дела», 
«государственные дела».
Узы, связывающие Венецию и современные европейские государства, не только исторические. Венеция является местом пребывания 
европейского института, занимающегося вопросами, которые важны 
и для современного понимания принципа верховенства права.
Метафорически, а также юридически дорога из Венеции проходит 
через Страсбург. 
Совет Европы был построен на трех столпах: демократии, верховенстве права и уважении прав человека. Об этом говорится в преамбуле Устава Совета Европы: «Вновь утверждая свою приверженность 
духовным и моральным ценностям, которые являются общим достоянием 
их народов и подлинным источником принципов свободы личности, полити