Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России

А.В. БЕЗРУКОВ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ 
АСПЕКТЫ 
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ  
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 
ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ  
ПРАВОПОРЯДКА В РОССИИ

Монография

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ 
2015

Безруков А.В. 
Б39        Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: Ìонография / А.В. Безруков.- М.: Юстицинформ, 2015.- 188 с.

ISBN 978-5-7205-1259-0

В монографии исследуются теоретические и практические 
проблемы конституционно-правового регулирования и взаимосвязи важнейших публично-правовых институтов – законодательной власти и правопорядка, в механизме формирования и 
обеспечения которого участвуют органы законодательной власти. Раскрывается правовая природа, сущность и основные направления осуществления законодательной власти, показано ее 
место в системе разделения властей. Выявляются особенности  
функционирования законодательной власти по обеспечению 
правопорядка, рассматриваются система законодательных органов в России как субъектов обеспечения правопорядка, раскрывается их взаимодействие между собой и с другими органами государственной власти, включая органы правопорядка.
Издание предназначено для научных и практических работников, преподавателей, аспирантов, адъюнктов, студентов 
и слушателей образовательных учреждений, обучающихся по 
юридическим специальностям, а также для заинтересованного 
круга читателей.

УДК 34
ББК 67.400

© Безруков А.В., 2015

ISBN 978-5-7205-1259-0
© ООО «Юстицинформ», 2015

УДК 34
ББК 67.400
          Б39

И.Н. Зубов – 
доктор юридических наук, 
профессор, почетный сотрудник 
МВД России

А.Т. Карасев –
доктор юридических наук, 
профессор 

А.Н. Кокотов – 
доктор юридических наук, 
профессор, заслуженный юрист 
России

А.С. Саломаткин – 
доктор юридических наук, 
профессор

Рецензенты:

A.V. BEZRUKOV

CONSTITUTIONAL AND 
LEGAL ASPECTS
EXERCISE OF LEGISLATIVE 
POWER BY THE RULE  
OF LAW IN RUSSIA

Monograph

Moscow
YUSTITSINFORM 
2015

I

Bezrukov  A.V. 

Б39 
   Constitutional and legal aspects of the implementation of the 
legislature to ensure the rule of law in Russia: Monograph / A.V. 
Bezrukov. –  М.: Yustitsinform, 2015. – 188 p.

ISBN 978-5-7205-1259-0

This monograph explores the theoretical and practical problems 
of constitutional and legal regulation and the relationship the most 
important public-legal institutions - the legislature, and the rule of 
law, in the mechanism of formation and ensure that participating 
agencies legislature. The legal nature, essence and main directions 
of the exercise of legislative power, shows its place in the system of 
separation of powers. The peculiarities of the functioning of the 
legislature to ensure the rule of law, we consider a system of 
legislative bodies in Russia as subjects of law enforcement, 
expanded their interaction with each other and with other public 
authorities, including law enforcement.

The publication is intended for researchers and practitioners, 
teachers, post-graduate students and students of educational 
institutions, students in the legal profession, as well as for the 
interested reader.

УДК 34
ББК 67.400

SBN 978-5-7205-1259-0 
© Bezrukov A.V. , 2015
      © Limited Liability Company «Yustitsinform», 2015

УДК 34
ББК 67.400
          Б39

Reviewers:

I. N. Zubov - Doctor of Law,
Professor, Honored employee 
Russian  Interior Ministry

A. T. Karasev - Doctor of Law,
Professor 

A. N. Kokotov - Doctor of Law,
Professor, Honored Lawyer of Russia

A. S. Salomatkin -  Doctor of Law,
Professor 

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ ...........................................................................  7

ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ 
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И ПРАВОПОРЯДОК....................12

1.1 Законодательная власть в системе публичной власти и 
правопорядок: понятие, сущность, соотношение ............. 12
1.2 Взаимодействие органов законодательной власти с другими органами государственной власти и органами правопорядка.................................................................................. 47
1.3 Взаимодействие федерального и региональных законодательных органов в условиях обеспечения правопорядка 
в России................................................................................. 71

ГЛАВА 2.   ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ  В 
РОССИИ КАК СУБЪЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА .................................................................................90

2.1  Федеральное Собрание России как орган государственной власти и обеспечения правопорядка........ 90
2.2  Палаты парламента Российской Федерации ............ 100
2.3  Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации ....... 123

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВОПОРЯДКА .....136

3.1  Федеральный законодательный процесс – понятие, 
подходы, стадии, проблемы реализации .......................... 136
3.2 Особенности законодательного процесса в субъектах 
Российской Федерации...................................................... 161
3.3 Парламентский контроль как средство обеспечения 
правопорядка ...................................................................... 171

ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................  184

TABLE OF CONTENTS

INTRODUCTION .................................................................10

CHAPTER 1. LEGISLATIVE POWER IN THE PUBLIC
AUTHORITIES AND THE RULE OF LAW  ............................12
1.1 The legislative power in the system of public authority and 
the rule of law: the concept, the essence, the ratio................. 12
1.2 Interaction of the legislature with other government bodies 
and law enforcement agencies ................................................ 47
1.3 Interaction of federal and regional legislatures under the 
rule of law in Russia ............................................................... 71

CHAPTER 2. LEGISLATIVE BODIES IN RUSSIA AS THE 
SUBJECT OF LAW ENFORCEMENT .....................................90
2.1 The Federal Assembly of Russia as a public authority and 
law enforcement...................................................................... 90
2.2 Houses of Parliament of the Russian Federation............ 100
2.3 The legislative (representative) bodies of state power of 
subjects of the Russian Federation........................................ 123

CHAPTER 3. IMPLEMENTATION ISSUES OF THE 
LEGISLATIVE POWER AND LAW ENFORCEMENT
                                                                                                                                                                           ........... 136
3.1 The federal legislative process - concept, approaches, 
stages, problems of implementation...................................... 136
3.2 Features of the legislative process 
in the Russian Federation..................................................... 161
3.3 Parliamentary control as a means of ensuring 
the rule of law....................................................................... 171

CONCLUSION ................................................................... 186

ВВЕДЕНИЕ

Конституцией Российской Федерации провозглашается, 
что Россия – это правовое демократическое федеративное государство (ст.1), в котором государственная власть функционирует на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).  В соответствии 
с современной политико-правовой доктриной основным отличительным признаком правового государства является верховенство Конституции и закона, приоритет принципов права.
Признание значимости Конституции РФ, ее высшей юридической силы и прямого действия, приоритета и конституционных ценностей является важнейшим условием качественного формирования правового порядка и эффективного 
функционирования всех ветвей государственной власти. Заложенные в Конституции РФ и выявляемые при ее интерпретации ценности оказывают фундаментальное воздействие 
на правопорядок, определяют основные направления конституционной модернизации России1.  Между тем выдвигаемая 
идея конституционного консенсуса проявляется не только в 
принятии Конституции, но и в процессе ее реализации, в итоговом результате – правопорядке2. 
В условиях реформирования властной вертикали и государственно-правовых преобразований несомненный интерес 
представляют собой вопросы функционирования государственной власти, в частности, законодательной власти, занимающей особое место в системе разделения властей, поскольку 
именно эта власть создает правила поведения, по которым и 
во исполнение которых работают исполнительная и судебная 
ветви власти, обеспечивается конституционная законность и 
устанавливается правопорядок. 
Законодательная власть, являясь неотъемлемым элементом политико-правовой действительности, постепенно укре
1 Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики конституционного правосудия. М., 2014. С. 50-51.

2 Казаков В.Н. Правовой порядок в юридической теории и практике: дисс.…  

докт. юрид. наук.  М., 2003. С. 166.

ВВЕДЕНИЕ

пляет позиции в системе публично-правовых институтов Российского государства. Утверждение идей парламентаризма, 
активизация и усиление роли законодательных органов обуславливает развитие конституционно-правовых механизмов, 
направленных на совершенствование регламентации и деятельности органов публичной власти, участвующих в обеспечении правопорядка.

Законодательная власть – первостепенная власть, обе
спечивающая правопорядок. Именно законодательная власть 
является фактором формирования правопорядка, силой, созидающей правопорядок в конституционно-правовых пределах. 
И одной из целей ее деятельности является формирование 
правопорядка определенного качества. 

В системе законодательной власти функционируют мно
жество законодательных органов – условно называемых парламентами, которые, реализуя правотворческую функцию, 
принимают общеобязательные правовые предписания, по которым осуществляют свою деятельность все органы публичной власти, общественные формирования и граждане. Тем 
самым законодательные органы оказывают определенное воздействие на качественное состояние правопорядка в России.

Поэтому проводимые преобразования  в  сфере госу
дарственного строительства, связанные с модернизацией и 
укреплением законодательной власти в системе разделения 
властей, влекут потребность в переосмыслении конституционно-правовых аспектов осуществления законодательной власти 
по обеспечению правопорядка в России, определении ее места 
в условиях трансформации системы публичной власти и разделения властей,  выявлении роли законодательных органов 
в системе созидания и обеспечения правопорядка в России.

Основные принципы и положения законодательной власти 

регулируются Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. 
Немаловажную роль играет Конституционный Суд РФ, определивший многие правовые позиции, которые легли в основу 

ВВЕДЕНИЕ

конституционно-правового регулирования формирования и 
деятельности органов законодательной власти.

В связи с этим очевидна потребность конституционно
правового анализа  правовой природы двух на первый взгляд 
разных, но достаточно  взаимосвязанных и взаимообусловленных публично-правовых явлений: законодательной власти и 
правопорядка, в обеспечении которого участвуют, в том числе 
и законодательные органы. Рассмотрение их конституционноправовой характеристики и проблем осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка предпринимается в настоящем издании.

 Эффективность исследования заключается в концептуаль
ном рассмотрении правовой природы и взаимообусловленности правопорядка и законодательной власти,  места последней 
в системе публичной власти и механизме разделения властей, 
характеристики конституционно-правового статуса органов 
законодательной власти, их участия в парламентских процедурах и конституционно-правовом механизме обеспечения 
правопорядка органами публичной власти в России.  

Constitution of the Russian Federation declared that Russia - a 

legal democratic federal state (Article 1), in which the government 
operates on the basis of the principle of separation of powers between 
the legislative, executive and judicial powers (Art. 10). According 
to modern political and legal doctrine main distinguishing feature 
is the rule of law and supremacy of the Constitution, priority of 
principles of law.

Recognition of the importance of the Constitution of the Russian 

Federation, its supreme legal force and direct action, priority and 
constitutional values is essential to the quality of the legal order of 
formation and effective functioning of all branches of government. 
Laid down in the Constitution and its interpretation revealed by the 
values have a fundamental impact on the rule of law, determine the 
focus of constitutional modernization of Russia. Meanwhile, put 
forward the idea of constitutional consensus is evident not only in 
the adoption of the Constitution, but also in the implementation 
process, the final result - the rule of law.

In the context of reforming the vertical of power and state
legal transformations of great interest are the issues of functioning 
of the government, in particular, the legislative branch, which 
occupies a special place in the system of separation of powers, as 
this government creates rules of conduct for which, and pursuant 
to which the executive and work judicial branch, provided the 
constitutional legality and the rule of law is established.

The Legislature, being an integral part of the political and 

legal reality, gradually strengthens the position in the system of 
public law institutions of the Russian state. Adoption of the ideas 
of parliamentarism, activation and strengthening the role of the 
legislature determines the development of constitutional and legal 
mechanisms aimed at improving the regulation and operation of the 
public authorities involved in law enforcement.

Legislative power - the paramount power, maintain law and 

order. It is the legislature factor in the formation of law and order, 
power, creative rule of law in constitutional and legal limits. And 

INTRODUCTION

INTRODUCTION

one of the goals of its activity is the formation of the rule of law of 
a certain quality.

In the legislative branch functioning set of legislative bodies - 

conventionally called parliaments, which, realizing the law-making 
function, take generally binding legal regulations, which operate 
all public authorities, public and formation of citizens. Thus, the 
legislature have an impact on the qualitative state of the rule of law 
in Russia.

Therefore, the reforms in the field of state-building related to the 

modernization and strengthening of legislative power in the system 
of separation of powers, imply the need to rethink the constitutional 
and legal aspects of the implementation of the legislature to ensure 
the rule of law in Russia, defining its place in the transformation of 
public power and the separation of powers, identifying the role of 
legislatures in the creation and the rule of law in Russia.

Basic principles and provisions of the legislature are governed 

by the Constitution of the Russian Federation, federal laws and 
the laws of the Russian Federation. The important role played 
by the Constitutional Court of the Russian Federation, which 
established many of the legal position, which formed the basis of the 
constitutional and legal regulation of the formation and activities of 
the legislature.

In this regard, a clear need constitutional and legal analysis of the 

legal nature of the two seemingly different but quite interconnected 
and interdependent public legal phenomena: the legislature, and the 
rule of law, which are involved in providing, including legislatures. 
Consideration of their constitutional and legal characteristics and 
problems of the exercise of legislative power by law enforcement is 
undertaken in this publication.

  The effectiveness of the study is a conceptual examination 

of the legal nature and interdependence of the rule of law and the 
legislature, the last place in the system of public authorities and 
the mechanism of separation of powers, the characteristics of the 
constitutional and legal status of the legislature, their participation in 
parliamentary procedures and constitutional and legal mechanisms 
for enforcement by public authorities in Russia.

1.1 Законодательная власть в системе публичной 
власти и правопорядок: понятие, сущность, 
соотношение

Конституция РФ в числе основ конституционного строя 

закрепляет принцип народовластия, предполагающий создание соответствующей современным реалиям системы власти, 
единственным носителем и источником которой является народ (ст.3).

Публичная власть представляет собой систему особых об
щественных отношений, формирующихся в процессе функционирования публичных органов власти, осуществляемой 
посредством определенных форм и методов в целях эффективного управления и организации жизнедеятельности общества.

Несмотря на то, что действующая Конституция РФ не 

содержит термина «публичная власть», в современной литературе активно доказывается ее наличие в России и конституционно-правовой характер1. Между тем не следует ставить 
знак равенства между ней и народовластием, поскольку исторически публичная власть возникла намного раньше политического режима подлинного народовластия и позволяет четко 
структурировать квалификационные признаки власти, отличающие по политико-правовой природе и организационноправовым формам.

1 См.: Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной 

целостности Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) / 
под ред. Б.С. Эбзеева. Сара-тов, 2003; Теоретические и практические вопросы 
становления и развития публичной власти: коллективная монография / общ. 
ред. В.И. Савина. Орел, 2001; Публичная власть: проблемы реализации и ответственности / под ред. Н.И. Матузова, О.И. Цыбулевской. Саратов, 2011; 
Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации: монография. Екатеринбург, 1999; Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005.

ГЛАВА 1. 
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И ПРАВОПОРЯДОК