Е . А . Е Р Ш О В А

Р О С С И Й С К А Я  А К А Д Е М И Я  П Р А В О С У Д И Я

ТРУДОВЫЕ 
ПРАВООТНОШЕНИЯ 

ГОСУДАРСТВЕННЫХ

ГРАЖДАНСКИХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ

СЛУЖАЩИХ В РОССИИ

ershova_60x90-tit.qxd  04.11.2007  12:40  Page 1

Предисловие

2

УДК 349.2
ББК 67.405
         Е 80

Монография рекомендована к опубликованию
ученым советом Российской академии правосудия 20 февраля 2007 г.

Научный редактор
Ершов В.В., ректор Российской академии правосудия, доктор юри-
дических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федера-
ции, федеральный судья в отставке

Автор
Ершова Е.А., заведующая кафедрой трудового права Российской
академии правосудия, кандидат юридических наук, доцент, федераль-
ный судья в отставке

Ершова Е.А.
Е 80       Трудовые правоотношения государственных гражданских и
муниципальных служащих в России / Рос. акад. правосудия. –
М.: Статут, 2008. – 668 с.

ISBN 978-5-8354-0434-6 (в пер.)

Анализируются актуальные теоретические и практические право-
творческие и правоприменительные проблемы трудовых правоот-
ношений государственных гражданских и муниципальных служащих
в России.
Для государственных гражданских и муниципальных служащих,
федеральных и мировых судей, работников аппаратов судов и судеб-
ных департаментов, преподавателей и научных работников, докто-
рантов, аспирантов и студентов юридических вузов и факультетов.

УДК 349.2
ББК 67.405

ISBN 978-5-8354-0434-6

© Е.А. Ершова, 2008
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2008

Предисловие

3

Предисловие
Предисловие

ПРЕДИСЛОВИЕ

Федеральные законы от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государст-
венной гражданской службе Российской Федерации», от 28 августа
1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г.
№ 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Феде-
рации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах орга-
низации местного самоуправления» и от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ
«О муниципальной службе в Российской Федерации» вызвали ост-
рую теоретическую дискуссию среди специалистов и многочис-
ленные не разрешенные законодателем вопросы у практических
работников.
Е.А. Ершова профессионально анализирует наиболее сложные со-
временные проблемы регулирования правоотношений с государст-
венными гражданскими и муниципальными служащими с позиции
прямого применения международного права и Конституции РФ.
Монография состоит из двух разделов. Первый раздел, посвя-
щенный теоретическим проблемам правоотношений с государст-
венными гражданскими и муниципальными служащими, включает
четыре главы. В первой главе автором исследуется правовая приро-
да служебных правоотношений – возможно, важнейший вопрос,
изучаемый в монографии. Как представляется, Е.А. Ершова при-
ходит к обоснованному и основополагающему выводу: по своей
правовой природе правоотношения с государственными граждан-
скими и муниципальными служащими являются трудовыми, а не
административными. В работе приводятся убедительные теорети-
ческие, правовые и иные доводы, подтверждающие данную ав-
торскую позицию. Во второй главе анализируется международное
трудовое право, регулирующее трудовые правоотношения с госу-
дарственными гражданскими и муниципальными служащими, –
теоретические проблемы соотношения международного и россий-
ского трудового права, источники международного права. В третьей
главе Е.А. Ершова довольно детально исследует источники россий-
ского трудового права, регулирующего трудовые правоотношения с
государственными гражданскими и муниципальными служащи-

Предисловие

4

ми, – Конституцию РФ, федеральные законы и подзаконные нор-
мативные правовые акты, содержащие нормы трудового права,
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и
локальные нормативные акты. В четвертой главе автор обращается
к сложнейшей теме – толкованию судами европейских и россий-
ских нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового
права. В результате, на мой взгляд, Е.А. Ершова делает аргументи-
рованный вывод: суды в результате своей деятельности вырабаты-
вают прецеденты толкования, не являющиеся самостоятельными
источниками трудового права.
Во втором разделе монографии анализируются важнейшие
практические вопросы регулирования трудовых правоотношений с
государственными гражданскими и муниципальными служащими:
заключение служебного контракта (трудового договора) (глава 1),
изменение трудовых правоотношений (глава 2), расторжение слу-
жебного контракта (трудового договора) по инициативе государст-
венного или муниципального служащего (работника) (глава 3),
расторжение служебного контракта (трудового договора) по ини-
циативе государственного органа или муниципального образования
(работодателя) (глава 4). Второй раздел содержит предложения, на-
правленные на изменение и дополнение действующих федеральных
законов. Видимо, в связи с тем что Е.А. Ершова длительное время
работала федеральным судьей и рассматривала трудовые споры, в
монографии профессионально анализируются судебная практика и
типичные ошибки работодателей, делается много предложений по
их исправлению.
Надеюсь, что монография Е.А. Ершовой будет полезной для
всех профессионалов, умеющих думать, переживающих о судьбе
России и активно способствующих ее становлению.

В.В. Ершов,
ректор Российской академии правосудия,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ,
федеральный судья в отставке

Глава 1. Правовая природа служебных правоотношений

5

Раздел I. Теоретические проблемы

РАЗДЕЛ I. ТРУДОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ

СЛУЖАЩИХ В РОССИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Глава 1. Правовая природа служебных правоотношений

Глава 1. Правовая природа служебных правоотношений

§ 1. Правовая природа правоотношений
с государственными гражданскими служащими

15 августа 2001 г. Указом Президента РФ была утверждена Кон-
цепция реформирования системы государственной службы Рос-
сийской Федерации. В соответствии с Концепцией были приняты
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государ-
ственной службы Российской Федерации» (с последующими изме-
нениями и дополнениями)1, а также Федеральный закон от 27 июля
2004 г. № 79-ФЗ2 «О государственной службе Российской Федера-
ции». В специальной литературе, как представляется, сделан обос-
нованный вывод: «целостной системы правового регулирования
служебных отношений на государственной гражданской службе, о
которой было заявлено в Концепции, не получилось»3.
Прежде всего хотелось бы остановиться лишь на некоторых
спорных проблемах правовой природы служебных отношений на
государственной гражданской службе с позиции теории права, ме-
ждународного трудового права, Конституции РФ, ТК РФ и ГК РФ.
Статья 2 Федерального закона «О системе государственной службы
Российской Федерации» установила следующие виды государст-
венной службы: государственная гражданская служба, правоохра-
нительная служба и военная служба. В свою очередь государствен-
ная гражданская служба подразделяется на федеральную государст-

                                                              
1 Российская газета. 2003. 31 мая.
2 Там же. 2004. 31 июля.
3 См., например: Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к слу-
жебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика:
Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2005. С. 16.

Раздел I. Теоретические проблемы

6

венную гражданскую службу и государственную гражданскую служ-
бу субъекта Российской Федерации.
Анализ фактических правоотношений между государственными
органами и государственными гражданскими служащими, а также
названных выше федеральных законов, думаю, позволяет сделать
вывод, по меньшей мере, о дискуссионности идеи об исключи-
тельно публично-правовом характере служебных отношений. Вме-
сте с тем некоторые специалисты, как представляется, весьма
спорно обосновывают представление о государственной граждан-
ской службе как комплексном межотраслевом правовом институте.
Так, Л.А. Чиканова полагает: «Служебное отношение рассматрива-
ется как сложное правовое явление, состоящее из различных по
своей природе, но неразрывно связанных элементов, имеющих как
публично-правовой, так и частноправовой характер. Причем эта
связь такова, что служебно-трудовое отношение находится как бы
внутри государственно-служебного (публично-правового) отноше-
ния, то есть входит в содержание последнего. Отношения граждан-
ских служащих, возникающих на основании акта назначения на
должность, то есть отношения, связанные с поступлением на граж-
данскую службу, нахождением на гражданской службе и ее прекра-
щением, – это публично-правовые отношения, входящие в предмет
административного законодательства. Эти отношения предшест-
вуют возникновению служебно-трудовых отношений и «сопровож-
дают» их. К ним трудовое законодательство может применяться в
части, не урегулированной специальным законодательством о го-
сударственной службе. Отношения, возникающие в связи с испол-
нением служебных обязанностей по должности гражданской служ-
бы на основании служебного контракта, заключенного гражданским
служащим с конкретным государственным органом, – это служеб-
но-трудовые отношения, входящие в предмет трудового права. Со-
держащиеся в законодательстве о государственной службе нормы,
регулирующие такие отношения, являются нормами трудового
права, устанавливающими особенности правового регулирования
служебно-трудовых отношений»1.
Какие же теоретические и правовые аргументы приводит автор
в пользу такого вывода? Ссылаясь на авторитет С.С. Алексеева,
М.И. Бару, С.В. Поленину, И. Калинина, а также В.М. Лебедева2,

                                                              
1 Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 18–19.
2 Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 117–118; Бару М.И. О субси-
диарном применении норм гражданского права к трудовым правоотношениям // Совет-

Глава 1. Правовая природа служебных правоотношений

7

Л.А. Чиканова, с одной стороны, обоснованно полагает: «возмож-
ность субсидиарного применения одной отрасли права к другой…
допускается только при наличии следующих условий: 1) соответст-
вующие отрасли права являются смежными, то есть регулируемые
ими отношения сходны по своей природе (по выражению С.С. Алек-
сеева, субсидиарность – это проявление генетической связи между
отраслями права); 2) законодатель отказывается от дублирования
идентичных правовых норм в различных отраслях права в целях
разумного и экономного расположения нормативного материала»1.
Полагая далее, что отношения между государственным органом
и государственным гражданским служащим должны регулировать-
ся как административным, так и трудовым правом, Л.А. Чиканова
далее также пишет: «Административное и трудовое право трудно
признать генетически связанными отраслями, так как регулируе-
мые ими отношения различны по своей природе и по субъектному
составу. Административные отношения – это отношения власти –
подчинения, в которых обязательным субъектом является власт-
ный государственный орган. Трудовые отношения – это отноше-
ния равных субъектов, имеющих под собой договорную основу»2.
В подтверждение своей позиции Л.А. Чиканова также ссылается
на ряд ученых, исследовавших теоретические проблемы комплекс-
ных международных правовых институтов, полагающих, что внут-
ри системы современного российского права и законодательства
активно протекают интеграционные процессы, обусловившие ста-
новление и развитие комплексных институтов, образующихся на
стыке смежных отраслей права, содержащие нормы двух и более
отраслей права3. В этой связи, приходит к выводу Л.А. Чиканова,
«в отличие от обособленных отраслей права, выражающих процесс
дифференциации правового регулирования, комплексные право-

                                                                                                                             

ская юстиция. 1963. № 14. С. 17–18; Он же. Правовые и иные социальные нормы,
регулирующие трудовые отношения: Конспект лекций. Харьков, 1965. С. 25; Поле-
нина С.В. Субсидиарное применение норм гражданского законодательства к отно-
шениям смежных отраслей // Советское государство и право. 1967. № 4. С. 22–25;
Калинин И. Допустимо ли субсидиарное применение норм административного пра-
ва к трудовым отношениям? // Российская юстиция. 1998. № 5. С. 38; Лебедев В.М.
Лекции по трудовому праву России. Томск: Томский ун-т, 2001. С. 23.
1 Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 15.
2 Там же. С. 16.
3 Васильев А.В. Теория права и государства. М., 2001. С. 58; Садиков О.Н. Нети-
пичные институты в советском гражданском праве // Советское государство и пра-
во. 1997. № 2. С. 33; Поленина С.В. Комплексные правовые институты и становление
новых отраслей права // Правоведение. 1975. № 3. С. 75.

Раздел I. Теоретические проблемы

8

вые массивы отражают необходимые в современных условиях про-
цессы интеграции разнообразных социальных институтов. Исходя
из этой тенденции и современной практики развития законода-
тельства о государственной службе, обосновывается вывод о необ-
ходимости разграничения административного и трудового права
именно в рамках государственной гражданской службы как ком-
плексного межотраслевого правового института»1.
Выделение в составе сложного публично-правового служеб-
ного правоотношения служебно-трудовых элементов (отноше-
ний) Л.А. Чиканова пытается также аргументировать, ссылаясь
на Н.Г. Александрова, считавшего, что каждое единое, но слож-
ное правоотношение нуждается в расчленении на составные эле-
менты в научных и практических целях. Каждое сложное правоот-
ношение, полагал он, состоит как бы из двух и более неразрывно
связанных и взаимообусловленных правоотношений элементар-
ного вида. Последние и будут являться элементами сложного пра-
воотношения2.
Наконец, Л.А. Чиканова в подтверждение своих мыслей ссы-
лается на Федеральный закон «О государственной гражданской
службе Российской Федерации». «Такой вывод, – предполагает
она, –вытекает и из Закона, в частности, из следующих его поло-
жений:
– акт назначения на должность предшествует заключению слу-
жебного контракта. При этом назначается на должность гражданин
Российской Федерации, а служебный контракт заключается с гра-
жданским служащим, то есть лицом, состоящим уже на граждан-
ской службе;
– гражданский служащий может находиться на гражданской
службе, но не осуществлять профессиональную служебную дея-
тельность (например, в случае приостановления служебного кон-
тракта в соответствии со ст. 39 Закона или в период нахождения в
кадровом резерве);
– прекращение служебного контракта не всегда влечет за собой
прекращение гражданской службы. Например, служебный контракт
может быть прекращен в связи с сокращением штата государствен-
ного органа, а служебные отношения с гражданским служащим со-
хранены (в частности, при направлении его на переподготовку, пе-
реквалификацию или переобучение, в кадровый резерв)».

                                                              
1 Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 17–18.
2 Александров Н.Г. Трудовые правоотношения. М., 1948. С. 259.

Глава 1. Правовая природа служебных правоотношений

9

В выводах Л.А. Чикановой, на мой взгляд, имеется целый ряд
противоречий. Так, во-первых, с одной стороны, не признавая ге-
нетическую связь между административным и трудовым правом1, с
другой стороны, Л.А. Чиканова допускает возможность регулиро-
вания трудовым законодательством «публично-правовых отноше-
ний», «входящих в предмет административного законодательства в
части, не урегулированной специальным законодательством о го-
сударственной службе»2. Во-вторых, с одной стороны, Л.А. Чика-
нова предполагает, что «назначается на должность гражданин Рос-
сийской Федерации, а служебный контракт заключается с гражда-
нином служащим, то есть лицом, состоящим уже на гражданской
службе»3; с другой стороны, она же справедливо подчеркивает:
«Гражданская служба – вид государственной службы, представ-
ляющий собой регламентируемую государством профессиональную
служебную деятельность (выделено мной. – Е.Е.), направленную на
реализацию государственных функций… лицами, замещающими
государственные должности»4. Вместе с тем осуществлять деятель-
ность, направленную на реализацию определенной государствен-
ной функции, можно только после заключения служебного кон-
тракта, основанного на акте назначения на должность.
В-третьих, с одной стороны, Л.А. Чиканова обосновывает пред-
ставление о государственной гражданской службе как комплекс-
ном межотраслевом правовом институте5. С другой стороны, она
же обоснованно утверждает: «Выделение в составе правоотноше-
ния служебно-трудовых элементов (отношений), возникающих в
связи с осуществлением профессиональной служебной деятельно-
сти, обусловлено… «трудовой» сущностью этих отношений»6 (выде-
лено мной. – Е.Е.).
В-четвертых, с одной стороны, Л.А. Чиканова предлагает раз-
граничивать административное и трудовое право «в рамках госу-
дарственной гражданской службы как комплексного межотрасле-
вого правового института»7. С другой стороны, она же аргументи-
рованно предлагает применять законы о гражданской службе и
трудовое право «по принципу lex specialis derogate lege generali (спе-

                                                              
1 Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 16.
2 Там же. С. 19.
3 Там же.
4 Там же. С. 8.
5 Там же. С. 17.
6 Там же. С. 19.
7 Там же. С. 18.