Организация и правовые основы функционирования Федеральной службы исполнения наказаний


ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
Академия права и управления






Н.В. Колесник



ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ




Монография















Рязань 2010

ББК 67.409.021
    К60

Рецензенты:

  Б.Б. Казак, доктор юридических наук, профессор;
  Н.И. Петренко, доктор юридических наук, профессор






    Колесник Н.В.
К60 Организация и правовые основы функционирования Федераль
   ной службы исполнения наказаний : монография. - Рязань : Академия ФСИН России, 2010. - 99 с.
     ISBN 978-5-7743-0360-1



     Работа посвящена вопросам становления и современного состояния функционирования Федеральной службы исполнения наказаний. В монографии наряду с устоявшимися положениями теории и практики деятельности ФСИН России рассматриваются проблемные аспекты, актуальность и значимость которых очевидна.
     Монография может быть полезна для ученых, аспирантов, адъюнктов, специализирующихся на изучении правовых и организационных основ функционирования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области исполнения наказаний, практических работников всех организационнофункциональных звеньев уголовно-исполнительной системы, а также для обучаемых в образовательных учреждениях правоохранительной направленности.

ISBN 978-5-7743-0360-1

ББК 67.409.021

                                   © Колесник Н.В., 2010
                                   © Академия ФСИН России, 2010

ОГЛАВЛЕНИЕ


  Введение.................................... 4
  Глава 1. СТАНОВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
  § 1.  Предпосылки формирования Федеральной службы исполнения наказаний............................... 9
  § 2.  Анализ зарубежного опыта управления пенитенциарной системой и способы его применения в отечественной практике. 35

  Глава 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВЫХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ОСНОВ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
  § 1.   Современное состояние функционирования Федеральной службы исполнения наказаний..............................56
  § 2.  Повышение эффективности организации функционирования Федеральной службы исполнения наказаний..................79


3

                Введение





   В условиях развития гражданского общества большая роль отводится уголовно-исполнительной системе (УИС) как одному из важнейших социально-правовых институтов государства.
   В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В соответствии с данным Указом впервые за всю историю существования уголовно-исполнительной системы была создана Федеральная служба исполнения наказаний, которой были переданы функции Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, этапирования, конвоирования, а также контроля за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, за исключением функций по принятию нормативных правовых актов.
   Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» было утверждено Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, согласно которому она осуществляет правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.
   За последние годы учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы проделана объемная, социально ориентированная и

   Примечание. Ссылки на литературные источники приведены в конце введения и каждого параграфа.


4

государственно значимая работа по совершенствованию своей деятельности. Решен ряд задач, направленных на либерализацию уголовно-исполнительной политики, гуманизацию исполнения наказания, созданы предпосылки для внедрения концептуально новой программы пенитенциарной деятельности. Реализуется курс на декриминализацию общества, расширение видов наказаний, альтернативных лишению свободы, улучшение условий содержания осужденных и под-следственнных.
   Актуальность проблемы, затронутой в настоящей монографии, проявляется и в том, что в последние годы произошли серьезные изменения в криминогенном составе контингента уголовно-исполнительной системы. Возрастает активность криминальных лидеров в местах лишения свободы и вне их, пытающихся распространять «воровские» традиции, организовывать и координировать противоправные действия осужденных.
   Деятельность уголовно-исполнительной системы все больше приобретает социальную направленность. В процессе исправительного воздействия на осужденного акцент делается на их социальной реабилитации и трудовой адаптации.
   Производственный потенциал уголовно-исполнительной системы переориентирован на решение в первую очередь социальных задач -восстановление и закрепление у осужденных профессиональных и трудовых навыков, необходимых для их последующей адаптации в обществе. Реализуется программа по самообеспечению продуктами питания, вещевым имуществом и предметами коммунально-бытового назначения.
   Осуществлен комплекс мер, направленных на совершенствование деятельности уголовно-исполнительных инспекций. Создана основа для эффективной работы по исполнению наказаний, альтернативных лишению свободы.
   Уголовно-исполнительная система, являясь частью общегосударственной правоохранительной системы, продолжает повышать уровень взаимодействия с органами внутренних дел, ФСБ России, другими силовыми ведомствами по направлениям борьбы с терроризмом, наркоманией, обеспечения экономической безопасности страны.
   По состоянию на 1 февраля 2010 г. в учреждениях УИС содержалось 862,3 тыс. человек, в том числе: в 755 исправительных колониях отбывало наказание 724 тыс. человек; в 226 следственных изолято
5

pax и 164 помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов при колониях, содержалось 129,8 тыс. человек; в 7 тюрьмах отбывало наказание 2,7 тыс. человек; в 62 воспитательных колониях для несовершеннолетних - 5,8 тыс. человек. В учреждениях содержится 69,4 тыс. женщин, при женских колониях имеется 13 домов ребенка, в которых проживает 851 ребенок.
   Медицинское обслуживание осужденных и подследственных обеспечивают 131 больница различного профиля, а также медицинские части или здравпункты в каждом учреждении, 59 лечебных исправительных учреждений для больных туберкулезом, 9 лечебных исправительных учреждений для больных наркоманией.
   В состав УИС также входят: 2467 уголовно-исполнительных инспекций, в которых состоят на учете 534,4 тыс. человек, осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы; 205 федеральных государственных унитарных предприятий, 505 центров трудовой адаптации осужденных, 38 лечебно- и 40 учебно-производственных мастерских.
   При исправительных и воспитательных колониях функционируют 315 вечерних общеобразовательных школ и 521 учебно-консультационный пункт, 339 профессиональных училищ, действуют 510 храмов, 734 молитвенные комнаты.
   Штатная численность уголовно-исполнительной системы составляет 328 166 единиц, содержащихся за счет средств федерального бюджета, из них: 265 031 должность, подлежащая замещению лицами начальствующего состава, 52 должности федеральной государственной службы и 63 083 должности гражданского персонала.
   Медицинское обслуживание личного состава осуществляют 47 учреждений здравоохранения, в том числе 25 центров медицинской и социальной реабилитации, 13 больниц, 6 военно-врачебных комиссий и 3 санатория.
   В составе УИС действуют 8 учреждений высшего профессионального образования с 7 филиалами, в том числе Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, 74 учебных центра и пункта, институт повышения квалификации, Научно-исследовательский институт уголовно-исполнительной системы, Научноисследовательский институт информационных и производственных технологий (с 3 филиалами).

6

   В соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, данными по итогам заседания Президиума Государственного Совета Российской Федерации 11 февраля 2009 г., Министерством юстиции Российской Федерации в рамках полномочий по выработке и реализации государственной политики в сфере исполнения наказаний совместно со службой, другими федеральными органами исполнительной власти, входящими в созданную межведомственную рабочую группу, ведется работа по совершенствованию уголовного, уголовноисполнительного, административного законодательства, результатом которой должны стать качественные изменения в подходах к определению меры ответственности за совершение преступлений, а также к практике исполнения наказаний.
   Основными целями законотворческой работы являются оптимизация уголовного преследования в зависимости от общественной опасности деяния и личности правонарушителя, минимизация негативных последствий лишения человека свободы, включая распространение криминальной субкультуры, а также повышение предупредительной функции административной ответственности.
   Достичь этих целей предполагается за счет:
   а)   декриминализации части уголовно наказуемых деяний, не представляющих значительной общественной опасности, и перевода их в категорию административных проступков;
   б)   расширения сферы применения и введения новых видов наказаний, не связанных с изоляцией от общества;
   в)   существенного видоизменения, а по существу - реформы системы исправительных учреждений и следственных изоляторов.
   В связи с этим необходимо отметить, что существующая система исправительных учреждений складывалась в качестве неотъемлемой части государственного механизма промышленного и сельскохозяйственного производства. На протяжении многих десятилетий труд осужденных превалировал над другими задачами исправительных учреждений - изоляцией преступников от общества и исполнением наказания, определенного осужденному судом. В последние 10-15 лет благодаря изменениям в законодательстве и практике исполнения наказаний начался разворот от приоритета производственной деятельности в сторону собственно исполнения уголовного наказания. Удалось добиться определенного улучшения условий содержания лиц, находящихся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах¹.

7

   Таким образом, проблема организации функционирования Федеральной службы исполнения наказаний носит многоаспектный характер, имеет важное теоретическое и практическое значение. Очевидно, что без тщательного научного анализа всего комплекса возникающих связей и отношений нельзя разработать и реализовать адекватные меры по преодолению имеющихся негативных явлений, созданию эффективной системы управления, отвечающей современным и перспективным потребностям личности, общества и государства.
   Настоящая монография рекомендована для использования в образовательном процессе при подготовке обучаемых по специальности «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление» и др., слушателей - сотрудников учреждений и органов ФСИН России, обучающихся на высших академических курсах Академии ФСИН России, курсантов, слушателей и студентов образовательных учреждений правоохранительной направленности, докторантов, аспирантов, адъюнктов и соискателей, а также для подготовки диссертационных исследований. Она может быть полезной для руководителей практических органов и подразделений Федеральной службы исполнения наказаний различных звеньев ее организационной структуры. Мы выражаем уверенность, что изучение настоящей монографии позволит практическим работникам сформировать представление о предпосылках становления и современном состоянии функционирования Федеральной службы исполнения наказаний.

   ¹ См.: Доклад директора ФСИН России А.А. Реймера на научно-практической конференции по вопросам реформирования уголовно-исполнительной системы, г. Москва, 10 сентября 2009 г.

8

                Глава 1. СТАНОВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ




§ 1. Предпосылки формирования Федеральной службы исполнения наказаний

  В настоящее время, как и до Октябрьской революции, остро стоит вопрос о коренном преобразовании российской уголовно-исполнительной системы, в связи с чем принимаются основополагающие юридические акты. Проблемы заключенных власти пытаются решить с помощью привлечения спонсоров, общественности и религиозных организаций. Широко обобщается и используется зарубежный опыт пенитенциарной деятельности в карательной политике, в том числе в области исполнения наказаний, происходят кардинальные изменения. Изучение истории становления и развития уголовно-исполнительной системы в России имеет большое значение для выработки стратегии и тактики ее реформирования на современном этапе.
  В первой половине XIX в. делаются попытки реформирования тюремной системы с учетом последних достижений мировой пенитенциарной мысли. Принимаются специальные нормативные акты, создаются благотворительные тюремные организации и пр. Необходимо отметить, что мероприятия по совершенствованию уголовно-исполнительной системы проводились не стихийно, а в контексте коренных государственных преобразований исследуемого периода, связанных в первую очередь с созданием министерств и систематизацией российского законодательства. Правительство, понимая значимость пенитенциарной политики в общей системе карательных мер, привлекает к исследованию вопроса лучшие умы государства, активно использует зарубежный опыт по данной проблеме¹. Нередко предложения по решению многих насущных вопросов в области исполнения наказаний были предметом частной инициативы. Несмотря на это, Россия значительно отставала от ведущих европейских стран в организации тюремного дела, ставшего основным способом проведения карательной политики. В местах заключения сохранялось размещение арестантов по сословному признаку; нередким было и применение телесных наказаний. Однако имелись и несомненные положительные сдвиги: в деятельности тюремных учреждений развивались общественные начала, стала издаваться специальная литература.


9

   Тюремная система России в начале XIX в. представляла собой крайне сложный и не всегда логично увязанный комплекс карательнорепрессивных учреждений с различным правовым статусом и недостаточно четко выраженной общей организационно-управленческой структурой, слабо урегулированный нормативно, в основном ведомственными актами. Ее отличительной особенностью было разнообразие видов учреждений и их различная ведомственная принадлежность. Как отмечал М.Н. Гернет, только в Москве было не менее десяти мест лишения свободы, имевших разные наименования: тюремный замок, или острог; пересыльный замок; смирительный дом; рабочий дом; новая временная тюрьма, или «яма»; отделения в здании присутственных мест; арестантское помещение при Екатерининском богадельном доме; тюремное помещение при Мещанском обществе; арестантские роты гражданского ведомства и арестантские помещения при полицейских частях города².
   Не менее пестрая картина была и на периферии. Названий мест заключения было достаточно, но существенных различий между режимом в них было мало. Рабочие и смирительные дома имели сходство по условиям содержания арестантов, тюремный замок и арестантские роты гражданского ведомства особенно не отличались друг от друга. Преимущественно целям предварительного заключения служили арестные помещения при полиции. Другие места заключения предназначались как для предварительного заключения, так и для исполнения наказания в виде лишения свободы.
   В 1819 г. по образцу британского Библейского общества по инициативе крупнейшего государственного деятеля А.Н. Голицына создается Попечительное о тюрьмах общество, в 1832 г. отнесенное к органам управления тюремной системой. Цели Общества были филантропическими: нравственное исправление преступников, забота об их питании, быте, здравоохранении и просвещении³.
   С 30-40-х годов XIX в. частичное управление местами заключения перешло в руки Министерства внутренних дел (в лице Департамента полиции исполнительной) и Министерства юстиции. Однако законодатель весьма расплывчато определял полномочия этих ведомств в области исполнения наказаний⁴. В этот период принимаются многочисленные указы, имевшие конечной целью наведение порядка в тюрьмах и внесение исправительных элементов в воспитание арестантов.

10

   Развитие уголовно-исполнительной системы во второй четверти XIX в. характеризуется дальнейшей систематизацией ранее разрозненных правовых актов. В 1832 г. издается Свод законов Российской империи, строившийся по тематическому принципу. Основная часть правовых норм о назначении и исполнении наказаний собрана в XIV томе, называвшемся Сводом учреждений и уставов о содержащихся под стражею и о ссыльных⁵. Несмотря на последующие незначительные изменения, Свод до самой революции оставался первым и единым для всего государства нормативным актом, регламентирующим условия применения основных видов наказаний. Круг проблем, решаемых в Своде, достаточно широк и разнообразен: управление местами заключения, условия и порядок содержания под стражей, обеспечение арестантов одеждой и питанием, их лечение, строительство и ремонт тюрем, перевод и ссылка арестантов и пр. Глава 3 Свода касалась содержания в смирительных и работных домах⁶.
   Устав 1832 г. о содержащихся под стражею лег в основу Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.⁷ в части, касающейся тюремного вопроса. Именно они положили начало отечественному пенитенциарному законодательству. Уложение о наказаниях по праву считается первым отечественным кодифицированным уголовным законом. Назначение наказания предусматривалось «за всякое нарушение какого бы то ни было запрещения», в том числе в сфере личных отношений. Оно представляет собой обширный документ из 2224 статей и разделяет все имевшиеся к тому времени наказания на уголовные и исправительные. Преимущество отдавалось арестантским ротам гражданского ведомства, за ними следуют ссылка, работные и смирительные дома, кратковременный арест, заточение в крепость и пр. Доминирующим видом наказания становится лишение свободы⁸.
   Разделение административных и хозяйственных функций по управлению местами заключения между полицией исполнительной и Попечительным о тюрьмах обществом вызывало постоянные конфликты между ними и попытки одной из сторон доминировать в этой сфере. Чтобы примирить конкурирующие организации и поставить места заключения под более жесткий контроль властей, в 1841 г. был создан симбиоз из административного органа и общественной организации. Президентом Попечительного о тюрьмах общества назначается глава третьего отделения Императорской канцелярии, шеф жандармов Бенкендорф, в руках которого фактически было сконцентрировано

11