Управление природоохранной деятельностью

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Департамент научно-технологической политики и образования

Федеральное государственное бюджетное образовательное 

учреждение высшего образования

«Волгоградский государственный аграрный университет»

Эколого-мелиоративный факультет

Кафедра «Экология и экономика природопользования»

С.В. Косенкова 
Н.Б. Ефимова

УПРАВЛЕНИЕ

ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Учебное пособие

Волгоград

Волгоградский ГАУ

2016

УДК 502.17
ББК 65.28
У-67

Рецензенты:

доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой экономики и управления проектами в строительстве Волгоградского архитектурно-строительного университета М.К. Беляев, кандидат технических наук, первый заместитель председателя комитета экономики 
Волгоградской области И.Ю. Зубкова

Косенкова, Светлана Васильевна

У-67 Управление природоохранной деятельностью: учебное пособие /
С.В. Косенкова, Н.Б. Ефимова. – Волгоград: ФГБОУ ВО Волгоградский ГАУ, 2016. – 180 с.

Рассмотрены организационно-правовые основы управления 

природоохранной деятельностью, управления экологической безопасностью. Приведен системный анализ региональных проблем охраны 
окружающей среды Волгоградской области. Показаны элементы 
структуры организационно-экономического механизма.

Для обучающихся по экономическим и экологическим направ
лениям подготовки бакалавров и магистратов, а также для практических работников и слушателей систем профессиональной подготовки 
кадров в области экономики природопользования, экологического менеджмента, экологической безопасности.

Рекомендовано 
учебно-методической 
комиссией 
эколого
мелиоративного факультета ФГБОУ ВО Волгоградский ГАУ (протокол № 6 от 18.01.2016 г.).

УДК 502.17

ББК 65.28

 ФГБОУ ВО Волгоградский ГАУ, 
2016
 Косенкова С.В., Ефимова Н.Б., 
2016

ВВЕДЕНИЕ

Проблема взаимодействия природы и общества приобрела осо
бую остроту на современном этапе, который характеризуется переходом от индустриальной к постиндустриальной фазе развития – в общемировом масштабе. Сегодня стало очевидным, что задачи сохранения окружающей среды и экономического развития взаимосвязаны: 
разрушая и истощая природную среду невозможно обеспечить устойчивое экономическое развитие. Принципы устойчивости развития 
включают, прежде всего, широкое применение экономических инструментов управления природопользованием и охраной окружающей 
средой, которые позволяют создать динамическое равновесие между 
экономическим ростом и биосферой, обеспечивая их устойчивое и 
сбалансированное сосуществование. Одной из самых актуальных тем 
для экономики нашей страны является проблема рационального и 
сбалансированного использования природноресурсного потенциала 
страны.

Загрязнение окружающей среды со стороны предприятий во 

многих районах достигло критического уровня относительно возможностей дальнейшего сохранения устойчивости экологических систем 
и здоровья населения. Для решения задач по охране окружающей среды разработаны административные, экономические и рыночные методы управления. Сформированные под воздействием экономических, 
политических, социальных, исторических и этнокультурных факторов 
разных стран они включают в себя различные инструменты управления. Однако создание эффективных механизмов управления природоохранной деятельностью являются до сих пор наиболее актуальными.

Все это ставит перед государством, обществом и каждым от
дельным человеком объективное требование – учитывать воздействие 
производства и потребления на окружающую среду. Нельзя допускать 
превышения порогов устойчивости экологических систем, чтобы не 
вызвать необратимых процессов в природе, способных привести к ее 
критической деградации и гибели всего живого на Земле.

Разумное, рациональное природопользование, позволяющее 

удовлетворять жизненные потребности людей в сочетании с охраной 
и воспроизводством природной среды, – это один из приоритетов человеческой деятельности в ХХI веке.

Данное учебное пособие представляет собой интерес как для ас
пирантов, студентов управленческих специальностей, так и для специалистов, занимающихся проблемами управления и организацией 
природоохранной деятельности с позиции повышения экологической, 
экономической и социальной эффективности.

1 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

1.1 Сущность понятия

«управление природоохранной деятельностью»

Человечество в процессе своей жизнедеятельности вынуждено 

пользоваться разнообразными природными ресурсами, количество которых ограничено. Поэтому очень важно установить принципы 
управления природоохранной деятельностью. Для оптимального сочетания потребностей человека и природных ресурсов необходимо 
рассмотреть различные механизмы управления природоохранной деятельностью. Под словами «механизм управления» понимают совокупность тех или иных методов управления экономикой в целом и природопользованием как материальной основой экономики.

Метод управления – это совокупность различных способов, 

приемов и средств воздействия на управляемый объект. По степени 
воздействия на объект управления методы обычно подразделяют на 
виды: 
организационно-административные, 
социально
психологические, экономические и др.

Организационно-административные методы основаны на прика
зах, распоряжениях, законах и других нормативно-правовых документах и опираются на возможность применения силы государственными 
органами, в том числе непосредственно на силовые структуры (экологическую милицию, налоговую полицию и др.).

Социально-психологические методы управления основаны на 

убеждении, сознательности, ориентированы на экологическую грамотность граждан, держатся на обычаях и традиционных ценностях 
общества.

Экономические методы воздействия ориентированы на исполь
зование материальной (экономической, денежной) заинтересованности. Конкретный экономический метод включает в себя как отдельные 
приемы воздействия, так и их совокупности. Комплекс взаимосвязанных экономических мер, направленных на достижение конкретного 
результата, образует организационно-экономический механизм управления природоохранной деятельностью, обеспечивающий рациональное ресурсосберегающее природопользование, основанное на принципах устойчивого развития. Организационно-экономический механизм природопользования и управления природоохранной деятельностью является частью общей системы управления экономикой в це

лом. На различных уровнях управления он имеет свои особенности. 
Выделяют макроуровень, т.е. управление в рамках всей экономики, и 
мезоуровень касающийся отдельных ее секторов, отраслей, например 
сельского хозяйства.

Экономический (или организационно-экономический) механизм 

управления природоохранной деятельностью можно рассматривать в 
широком и узком смыслах. В широком смысле экономический механизм управления – это система организационно-экономических мер, 
касающихся природопользования и охраны окружающей среды, что 
означает 
наличие 
взаимосвязанных 
организационно
административных и экономических мер. В узком смысле экономический механизм управления включает в себя только собственно экономические меры, без административного воздействия. Например, потребители готовы платить больше за экологически чистые продукты, 
что стимулирует производителей сельскохозяйственной продукции 
производить такие продукты.

Управление природоохранной деятельностью – это деятель
ность государства по организации рационального использования и 
воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а 
также по обеспечению режима законности в эколого-экономических 
отношениях.

Концепция организационно-экономического механизма, выбор 

конкретных мер зависят от решения вопроса о целях развития экономики конкретного сектора народного хозяйства или региона.

Организационно-экономический механизм согласован как по 

вертикали, так и по горизонтали. Меры воздействия, принимаемые на 
различных уровнях управления, на различных стадиях технологической цепочки – от изъятия природных ресурсов до производства готовой продукции и ее реализации – не должны противоречить друг другу. Организационно-административные методы – это методы работы 
менеджеров (управляющих, руководителей), состоящих на службе в 
государственных структурах и органах местного самоуправления.

Субъектами управления природоохранной деятельностью вы
ступают государственные органы общей компетенции, а также специально уполномоченные органы по охране окружающей среды и органы местного самоуправления. На уровне предприятий субъектами 
управления являются подразделения и службы природопользования
(цехи, отделы) или отдельные работники. Эти органы имеют различную компетенцию и особенности деятельности, но используют все 
рассмотренные выше методы управления в той или иной степени, в 
том числе и экономические методы.

К государственным органам общей компетенции относятся Пре
зидент Российской Федерации (и его администрация), Федеральное 
собрание, Правительство Российской Федерации, представительные и 
исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации. 
Государственные и муниципальные органы общей компетенции ведают вопросами охраны природной среды наряду с множеством других направлений работы. К государственным органам специальной 
компетенции относятся те, которые соответствующими правительственными актами уполномочены выполнять природоохранные функции. Органы специальной компетенции подразделяют на три вида: 
комплексные, отраслевые, функциональные. Комплексные природоохранные органы выполняют все экологические задачи или отдельные 
блоки задач, отраслевые – занимаются своей отраслью (например, 
лесным хозяйством), функциональные – отвечают за отдельные функции (например, мониторинг состояния окружающей среды).

Объектами управления являются все природопользователи, как 

юридические, так и физические лица, независимо от характера и
направлений их деятельности. Поскольку все организации и предприятия, жители городов и деревень находятся и действуют в природной 
среде, то объектами управления являются все юридические и физические лица на территории нашей страны. Связи и отношения между 
субъектами и объектами управления в процессе природопользования 
и охраны природной среды строятся на основе правил и процедур, зафиксированных в действующих законах и других нормативноправовых актах; договоров между конкретными субъектами и объектами управления.

1.2 Структура органов государственного 

экологического управления

В Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды 

действует многоуровневая структура государственного управления, 
которая складывалась под влиянием различных факторов, и среди которых важную роль играют принципы федерализма, положенные в 
основу разграничения предметов ведения между центром и регионами. Иными словами, структура формируется на основе сочетания нескольких подходов к определению компетенции и полномочий органов управления. Образование и обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление 
охраной окружающей среды, является самостоятельной и важнейшей 
функцией государственного экологического управления.

Государственное экологическое управление на федеральном 

уровне осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 21 
мая 2012 г. № 636 (с изм. от 25.06.2012 г. № 881) «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым 
реализована принципиально новая структура организации государственного управления, которая предусматривает разделение функций 
по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (федеральные министерства), по контролю и надзору (федеральные службы), оказанию 
государственных услуг и управлению государственным имуществом 
(федеральные агентства). Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды 
имеют общий характер и определены Федеральным конституционным 
законом «О Правительстве Российской Федерации». Для органов 
управления специальной компетенции – федеральных министерств, 
федеральных служб и федеральных агентств – функция охраны окружающей среды является либо основной (одной из основных), либо 
смежной, выполняемой при решении задач государственного управления в других сферах.

Центральным органом государственного управления и кон
троля в области рационального использования природных ресурсов 
является Министерство природных ресурсов и экологии Российской 
Федерации.

Согласно Постановления Правительства от 29.05.2008 г. № 404 

(в редакции от 11.11.2015 г.) Министерство природных ресурсов и 
экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере использования, воспроизводства и 
охраны природных ресурсов, в сфере гидрометеорологии, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения, включая вопросы, касающиеся 
особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Министерство природных ресурсов и экологии осуществляет 

координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, 
Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по 
недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства. 

Рисунок 1.1 – Структура Министерства природных ресурсов и экологии

Федеральная служба по надзору в сфере природопользова
ния (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в 
сфере природопользования, а также в области охраны окружающей 
среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного 
техногенного воздействия, в области обращения с отходами и государственной экологической экспертизы.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования 

осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор, включающий в себя:

- федеральный государственный надзор за геологическим изу
чением, рациональным использованием и охраной недр;

- государственный земельный надзор;
- государственный надзор в области обращения с отходами;
- государственный надзор в области охраны атмосферного воз
духа;

- государственный надзор в области использования и охраны 

водных объектов;

- государственный экологический надзор на континентальном 

шельфе Российской Федерации;

- государственный экологический надзор во внутренних мор
ских водах и в территориальном море Российской Федерации;

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

(Росприроднадзор)

Федеральное агентство по недропользованию

(Роснедра)

Федеральное агентство водных ресурсов

(Росводресурсы)

Федеральное агентство лесного хозяйства

(Рослесхоз)

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу

окружающей среды (Росгидромет)

- федеральный государственный лесной надзор на землях особо 

охраняемых природных территорий федерального значения;

- федеральный государственный надзор в области охраны, вос
производства и использования объектов животного мира на особо 
охраняемых природных территориях федерального значения;

- федеральный государственный охотничий надзор на особо 

охраняемых природных территориях федерального значения.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) яв
ляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

Федеральное агентство по недропользованию организует:
- государственное геологическое изучение недр;
- экспертизу проектов геологического изучения недр;
- проведение геолого-экономической и стоимостной оценки ме
сторождений полезных ископаемых и участков недр;

- проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов 

на право пользования недрами;

- проведение государственной экспертизы информации о разве
данных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической 
информации о предоставляемых в пользование участках недр.

Федеральное агентство по недропользованию осуществляет:
- предоставление в пользование геологической информации о 

недрах, полученной в результате государственного геологического 
изучения недр;

- организационное обеспечение государственной системы ли
цензирования пользования недрами;

- выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование 

недрами;

- установление размера ставки платежа за пользование недрами 

по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами;

- составление и ведение государственного кадастра месторож
дений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых;

- ведение государственного учета по геологическому изучению 

недр, участков недр.

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) 

является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению 
федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

Федеральное агентство водных ресурсов:
- организует территориальное перераспределение стока поверх
ностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;

- осуществление мероприятий по охране водоемов, а также по 

охране морей, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществление мер по ликвидации последствий указанных 
явлений;

- осуществляет ведение государственного водного реестра, 

включая государственную регистрацию договоров водопользования, 
решений о предоставлении водных объектов в пользование, а также 
прекращения договора водопользования;

- ведение Российского регистра гидротехнических сооружений;
- осуществляет разработку, утверждение и реализацию схем 

комплексного использования и охраны водных объектов;

- осуществляет государственный мониторинг водных объектов и 

организацию его проведения;

- гидрографическое и водохозяйственное районирование терри
тории Российской Федерации.

Федеральное агентство лесного хозяйства является федераль
ным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по 
оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере лесных ресурсов. Основные функции:


отнесение лесов к защитным лесам и выделение особо за
щитных участков, установление и изменение их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам, установление и изменение 
их границ;


проведение государственной инвентаризации лесов;


организация лесного семеноводства;


создание постоянных лесосеменных участков;


обеспечение проектирования лесничеств и лесопарков, а 

также закрепления на местности местоположения их границ, проектирования эксплуатационных лесов, резервных лесов, защитных лесов, 
особо защитных участков лесов и закрепления на местности местоположения их границ;


государственный пожарный надзор и государственный 

лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков;


рассмотрение проекта лесного плана субъекта Российской 

Федерации и направление заключения на него;


согласование сводного плана тушения лесных пожаров на 

территории субъекта Российской Федерации;