Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие

Академия социальных наук 
Институт социально-политических исследований РАН 
Институт государства и права РАН 

Д. А. Керимов 

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ 
ТЕХНИКА 

Научно-методическое 
и учебное пособие 

Издательство НОРМА 
(Издательская группа НОРМА—ИНФРА • М) 
Москва, 2000 

ББК 67 
К 36 

Керимов Д. А. Законодательная техника. НаучноК 36 
методическое и учебное пособие. — М.: Издательство 
НОРМА (Издательская группа НОРМА—ИНФРА • М), 
2000. — 127 с. 

ISBN 5-89123-230-8 (НОРМА) 
ISBN 5-86225-738-1 (ИНФРА • М) 

Создание правового государства, установление режима правопорядка в стране предполагает прежде всего наличие совершенных законов. В книге рассмотрены основные правила законодательной техники, приемы и способы формирования и формулирования законов и подзаконных актов. На основе анализа соотношения права и законотворчества определяются сущность, содержание и форма закона, выражение правовых норм в статьях 
закона, логика, стиль и язык закона, системность права и этапы 
"технологии" систематизации законодательства. 

Для депутатов законодательных органов всех уровней, служащих государственного аппарата, студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также всех тех, 
кто интересуется современными проблемами права и правотворчества. 

ISBN 5-89123-230-8 (НОРМА) 
© Д- А. Керимов, 1997 
ISBN 5-86225-738-1 (ИНФРА • М) 
© Издательство НОРМА, 1997 

Предисловие 

Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных 
требований, предъявляемых к процессу создания законов 
и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой. 

Данная отрасль знания обстоятельно разработана во 
многих цивилизованных странах, отражена в многочисленной литературе, подробно описывающей, как следует «делать законы», каким требованиям они должны отвечать, 
начиная с языка закона до его изящества, красоты и даже 
поэтичности1. 

К сожалению, о малочисленной отечественной литературе подобного сказать нельзя. Специалистами в области права явно недостаточно внимания уделяется данной 
отрасли теории и практики законотворчества. Более того, 
в юридических вузах страны дисциплина «законодательная техника» не преподается вовсе. 

Не этим ли объясняется то печальное обстоятельство, 
что наше законодательство страдает множеством недостатков технического порядка, особенно тех законов и иных 
правовых актов, которые приняты в последнее десятилетие. И вполне оправдано предположение о том, что это 
обстоятельство (в числе иных) стало одной из причин несовершенства действующего законодательства, сложившегося в массовом сознании впечатления о необязательности 
исполнения закона, о возможности безнаказанного его на
1 См., например: Fehr Н. Recht und Kunst. 1923; его же. Recht 
und Dichtung. 1931; его же. Dichtung im Recht. 1925; Triepel H. Vom 
Stil des Rechts. Heidelberg, 1947. 

Абсурдно, конечно, требовать, чтобы законы писались в стихах, но мудрость и выразительность, логичность и лаконичность, 
строгость, четкость и ясность закона делают его поистине красивым. 

Керимов Д. А. Законодательная1 техника 

рушения, о допустимости «борьбы законов» и использовании «телефонного права». 

Некомпетентность и легкомыслие, с которыми иные 
должностные лица берутся за сложное, тонкое и ответственное дело — законотворчество, оборачиваются в итоге 
не только несовершенством законодательства, но нередко 
трагическими последствиями для общества, его формирований и отдельных членов. Между тем осмелюсь утверждать, что создание содержательного, правильно оформленного и эффективно работающего закона равнозначно 
иному открытию в науке. 

Потребность в расширении и углублении профессиональной компетентности парламентариев, служащих государственного аппарата (и особенно юристов) в постижении 
специально-юридических знаний в области права, законодательства и законодательной техники ощущается тем более остро и актуально в попытках создания правового государства. 

Настоящая книга призвана оказать им посильную помощь в изучении приемов и средств законодательной техники. В ней использованы мировой и отечественный опыт2, 
многолетние изыскания автора, в частности, изложенные в 
книгах: «Fragen der Gesetzgebungstechnik» (Berlin, 1958), 
«Кодификация и законодательная техника (М., 1962), «Культура и техника законотворчества» (М., 1991). При этом автор стремился к максимальной краткости изложения материала, воспроизведения лишь основных требований законодательной техники. 

Разумеется, автор далек от мысли, что ему удалось 
осветить подробности операций, связанных с техническим 
оформлением законов. Поэтому пусть эта книга послужит 
приглашением к дальнейшей коллективной работе по совершенствованию нашего законодательства. 

г Опыт законодательной практики предоставляет в наше распоряжение требования, правила и приемы законодательной техники, которые в процессе их длительного исторического применения доказали свою ценность. Бесспорно, этот опыт заслуживает повсеместного практического использования в законотворчестве. 

Глава I 
Право, законотворчество 
и законодательная техника 

В современном обществе люди и различного рода их 
объединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных актах — с их требованиями, запретами и дозволениями, с 
необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при их 
нарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с 
помощью законодательства и законности формулирует 
их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство сфер 
человеческой жизнедеятельности, расширяет границы 
своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с 
другом. 

Столь значительная роль законодательства в жизни 
личности и общества предполагает знание, прежде всего, 
того, каким образом оно создается, формируется и развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания 
исключается сколько-нибудь успешная деятельность по 
созданию законов и подзаконных актов, призванных служит задачам обеспечения свободы личности и прогресса 
общества. 

Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает у законодателей не только общую культуру, но требует от них специальных знаний, определенных навыков 
овладения искусством формирования и формулирования 
законодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно-правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематизации. 

Керимов Д. А. Законодательная1 техника 

Прежде чем непосредственно перейти к теме данной 
книги необходимо усвоить соотношение права, законодательства и законодательной техники3. 

Вопрос о том, что такое право, обыденным сознанием 
решается довольно просто: право — это все те законы и 
иные правовые акты, которые создаются компетентными 
органами государства для регулирования отношений между людьми и охраняются путем использования средств государственного принуждения. В этой простоте есть определенная доля истины, но нет главного — строго научного 
определения сущности, социальной ценности и назначения 
права, которое ошибочно отождествляется обычно с законодательством. 

В отличие от законодательства право является объективным феноменом, вырабатывается исторически в процессе общечеловеческого общения,, познания и деятельности. Оно вытекает из объективной необходимости упорядочения отношений между людьми, их стабильности и 
определенности. Законодательство же представляет собой категорию субъективную, создается уполномоченными на то должностными лицами государства, правотворческими органами государства. Из этого различения права и законодательства следует, что творчество законодательных актов должно осуществляться в соответствии с 
общепризнанными принципами права4, что оно вовсе не 

3 Ю. А.Тихомиров отмечает: «...концептуальное правопонимание оказывало и оказывает в большей или меньшей степени, прямо или косвенно влияние на процесс законотворчества, развитие 
законодательства и реализацию законов и иных нормативных актов» (Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994..С. 21). 

4 Приходится, однако, с сожалением отметить, что принципы права - основополагающие правовые установки - не сложились с достаточной полнотой и до сих пор не нашли своего четкого отражения ни в мировой, ни в отечественной литературе (и в 
этом существенный пробел широкого правопонимания). В различных правовых системах принципами права признаются различные основополагающие правовые установки: вечность, неизменность, универсальность, непререкаемость божественных норм шариата (мусульманское право), справедливость, т. е. «подчинение 
права велениям справедливости в том виде, как последняя понимается в определенную эпоху и определенный момент»(Давид Р., 
Основные правовые системы современности. М., 1988. С. 145), «высшее право» (романо-германское право), право, основанное на разуме, естественной справедливости (principles о£ natural justice), 

Глава I. Право, законотворчество и законодательная техника 
5 


сводится лишь к совокупности законов, официально-институированному законодателем законодательству, оно 
шире действующего законодательства, поскольку существуют фактические общественные отношения, имеющие 
правовую природу, вне зависимости от их закрепления в 
законодательных актах. Более того, иные законодательные акты могут и не соответствовать правовым принципам, и тогда возникает противоречие между правом и 
данными законодательными актами. Анализируя гегелевское положение о таком противоречии, К. Маркс писал: 
«Видимость противоречит сущности. Видимостью тут яв-~ 
ляется сознательно установленный закон государственного строя, а сущностью — его бессознательный закон, стоящий в противоречии к первому. Сознательно установленный закон тут не выражает того, что заложено в природу 
вещей; напротив, он составляет противоположность этой 
последней»5. 

Государственный акт (закон или подзаконный акт) выступает в роли «подлинного закона» лишь тогда, «когда в 
его лице бессознательный естественный закон свободы становится сознательным государственным законом".0 

Нет сомнений в том, что право следует понимать не 
только как сумму законов, установленных государством, 
но и значительно шире, усматривая его сущность в более 
глубоких пластах социальной действительности. Право 
(и генетически, и функционально, и с точки зрения развития) — это определенная система общественных отношений, природа которых имеет правовой характер и которые объективно запрограммированы именно как правовые, требуют правового выражения. Так, вне зависимости 
от законодательного закрепления каждый человек имеет 
право на жизнь; любая сделка по купле-продаже имеет 
правовую природу вне зависимости от того, закреплен или 
не закреплен соответствующий акт в законе. 

Сказанным не отрицается (илц, умаляется) значение 
совокупности законов, законодательства в целом, а указы
«добрая совесть», запрет обратной силы закона, защита прав человека (англосаксонское право). Эта неопределенность и нечеткость и в отечественной литературе (см., например: Теория права 
и государства. М., 1995. С. 171—177). 

5 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 282—283. 
0 Там же. С. 637. 

Керимов Д. А. Законодательная1 техника 

вается, что эта совокупность — лишь часть правовой целостности, одно из проявлений права. 

Из изложенных соображений вытекает принципиальный для законотворчества вывод. Если право — это прежде всего жизнь, а не формально-абстрактное ее отражение, то законы лишь постольку являются правом, поскольку адекватно отражают динамику объективного общественного развития. Смысл связи права и закона состоит в 
том, что закон, как выражение государственной воли, призван быть точной и в научном отношении безупречной формулировкой действительного, объективно возникшего, фактически существующего и развивающегося в обществе права. Законодатель должен видеть право в самой действительности, ибо содержание закона, которое предстоит выразить в акте государственной воли, дано как нечто реальное самими общественными отношениями, закономерностями, тенденциями их развития. Иначе говоря, законотворчество призвано перевести, выражаясь марксовым языком, «правовую природу вещей» на законодательный язык, 
воплотить в законе объективные потребности общественного развития7. А это означает необходимость тщательного, глубокого и всестороннего изучения тех общественных 
отношений, которые подлежат законодательной регламентации. 

Успешная деятельность по созданию законов (иных 
правовых нормативных актов) зависит прежде всего от 
правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей миссии, от владения юридической 
наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего 
действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика. 

7 Разделяя эту позицию, крупный немецкий теоретик права 
Вернер Майхофер пишет, что «природа вещей» развивается «по 
естественным законам, и законодатель, создающий нормы, противоречащие естественным процессам, создает таким образом «неюридические» нормы» (Maihofer W. Die Natur der Sache. 1965. 
S. 67—68). • 

Глава I. Право, законотворчество и законодательная техника 
7 

Правовая культура законодателя тысячами нитей связана с общей культурой. Ее мощное благотворное влияние 
на правовое сознание, мышление, мировоззрение творящих законы, на их ценностные правовые установки непосредственно (или опосредствованно) определяют характер 
законодательства, отвечающего историческому и национальному духу народа, его чаяниям, потребностям и интересам. Вместе с тем правовая культура законодателя обратно воздействует на общую культуру, защищает и создает условия ее Свободного развития путем выработки 
прогрессивных законов, установления режима правовой 
стабильности, последовательного проведения в жизнь требований законности и установления режима правопорядка. 

В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние знания действительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о праве, законе и 
законодательной технике, умелое их использование в практической деятельности по созданию законов и их реализации. Овладение этими знаниями и их использование в процессе законотворчества позволяют создавать научно обоснованные и технически совершенные законодательные акты, 
в полной мере отвечающие назревшим и назревающим 
потребностям общественного прогресса. Законодатель, следовательно, должен обладать всесторонними и глубокими 
знаниями, постоянно пополнять их в повседневном общении с народом, обогащаться его мудростью. И для того, 
чтобы переложить все эти знания, народную мудрость и 
свой собственный жизненный опыт на язык закона, ему 
следует овладеть мастерством законотворчества, профессионально использовать приемы законодательной техники. 

Динамизм экономических, политических и социальнокультурных потребностей современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового опосредствования соответствующих общественных отношений. Многогранность и глубокая социальная обусловленность этих задач 
наглядно обнаруживается уже простым перечислением 
проблем, встающих перед законотворчеством, а именно 
необходимостью: 

• исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений; 

• выявления и тщательного учета при формировании 
законов многообразных интересов социальных и националь

Керимов Д. А. Законодательная1 техника 

ных образований, общественных групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций; 

• использования в процессе создания закона соответствующих достижений науки, техники и культуры; 

• проведения сравнительного анализа проектируемого 
закона не только с аналогичными установлениями прошлых 
и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности; 

• постановки в целесообразных и возможных случаях 
специальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих 
групп общественных отношений и выработки наиболее 
эффективной формы правового воздействия на эти отношения; 

• определения связи, соответствия и взаимодействия 
проектируемого закона с данной правовой системой в целом и прежде всего с Конституцией; 

• совершенствования организационных форм, процедуры создания закона и т. д. 

Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть 
успешно осуществлены без творческого подхода и решет 
ния их законодателем8. 

Разумеется, особенности развития законотворчества 
определяются, прежде всего, специфическими свойствами, 
признаками, чертами той предметной области., к которой 
она принадлежит. Но сама эта область выходит далеко за 
пределы лишь «чисто» правовой проблематики, находясь 
на рубеже законодательства и всей сферы общественного 
бытия, понимаемого в самом широком смысле. На законотворческий процесс воздействует не только практика создания законов сама по себе, но и внешняя среда значительно более широкого масштаба. Именно она изменяет, 

* Известный румынский теоретик права А.Нашиц справедливо отмечает, что создание права, «необходимого для жизни и 
деятельности людей, - это почетная, но трудоемкая задача, ибо 
даже самых лучших побуждений недостаточно для того, чтобы 
создать творение, которое адекватно и в нужный момент отражало бы жизнь во всей ее сложности и со свойственными ей тенденциями развития, в котором общество могло бы без труда узнать 
себя и увидеть недеформированное отражение своего реального 
бытия, своих стремлений и чаяний» (Нашиц А. Правотворчество. 
М., 1974. С. 256).