Муниципальное право России

Допущено
Учебнометодическим советом по образованию
в области юриспруденции Уральского федерального округа
на базе государственного образовательного учреждения
высшего профессионального образования
«Уральская государственная юридическая академия»
в качестве учебника для студентов вузов,

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2012

Муниципальное право
России

И. В. Выдрин

4е издание, переработанное

Учебник

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.400я73
В92

Сведения об авторе
Игорь Вячеславович Выдрин — доктор юридических наук, профессор, директор Института муниципального управления. Автор
ряда монографий, учебников, учебных пособий, среди которых:
«Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к
практике» (1998), «Муниципальное право России» (в соавторстве)
(1999), «Конституционное право России» (2003), а также несколько публицистических произведений.

Рецензент
Ю. И. Скуратов — заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и
муниципального права Российского государственного социального университета, президент Фонда правовых технологий XXI века.

Выдрин И. В.
В92
Муниципальное право России : учебник / И. В. Выдрин. — 4е изд., перераб. — М. : Норма : ИНФРАМ,
2012. — 256 с.
ISBN 9785917683218 (Норма)
ISBN 9785160061740 (ИНФРАМ)

В учебнике раскрываются вопросы теории и практики местного самоуправления — низового уровня публичной власти в
Российской Федерации, переживающего множество трудностей в
процессе своего развития. Анализируются правовые, территориальные, функциональные, организационные и финансовоэкономические основы данного института. Акцентируется внимание
на проблемных, спорных положениях российского законодательства, нормы которого регламентируют различные аспекты самоуправленческих отношений в нашей стране.
В четвертом издании учтены новейшие изменения муниципального законодательства.
Для студентов, аспирантов, преподавателей вузов, государственных и муниципальных служащих, а также для всех, кто интересуется судьбой местного самоуправления и вопросами муниципального права.
УДК 342.55(075.8)
ББК 67.400я73

© Выдрин И. В., 2008
ISBN 9785917683218 (Норма)
© Выдрин И. В., 2012,
ISBN 9785160061740 (ИНФРАМ)
© с изменениями

Оглавление

Предисловие ..........................................................................8

Глава 1. Муниципальное право
как отрасль российского права ...............................10
§ 1. Предпосылки формирования
отрасли муниципального права ...............................10
§ 2. Понятие отрасли муниципального права ................15
§ 3. Предмет и метод муниципального права ................19
§ 4. Система муниципального права ..............................25

Глава 2. Местное самоуправление
в Российской Федерации ........................................31
§ 1. Понятие местного самоуправления .........................31
§ 2. Принципы местного самоуправления .....................34
§ 3. Государство и местное самоуправление ..................39

Глава 3. Правовые основы местного самоуправления
в Российской Федерации ........................................46
§ 1. Особенности правового регулирования
местного самоуправления ........................................46
§ 2. Международноправовые источники
муниципального права .............................................54
§ 3. Конституционное регулирование
местного самоуправления ........................................57
§ 4. Законодательное регулирование
местного самоуправления ........................................61
§ 5. Иные источники муниципального права ................65
§ 6. Муниципальные правовые акты ..............................70

Глава 4. Территориальные основы местного самоуправления
в Российской Федерации ........................................83
§ 1. Общая характеристика территориальной
организации местного самоуправления ..................83

§ 2. Понятие и виды муниципальных образований ......89
§ 3. Муниципальные образования
специального типа ...................................................95
§ 4. Территория и границы
муниципальных образований ................................106
§ 5. Преобразование и упразднение
муниципальных образований ................................111

Глава 5. Функциональные основы местного самоуправления
в Российской Федерации ......................................115
§ 1. Функции и компетенция
местного самоуправления ......................................115
§ 2. Вопросы местного значения и полномочия
органов местного самоуправления ........................120
§ 3. Отдельные государственные полномочия .............128

Глава 6. Организационные основы местного самоуправления
в Российской Федерации ......................................133
§ 1. Органы местного самоуправления:
понятие и виды .......................................................133
§ 2. Структура органов местного самоуправления ......139
§ 3. Органы местного самоуправления
как юридические лица ............................................145
§ 4. Представительные органы
местного самоуправления ......................................147
§ 5. Глава муниципального образования .....................160
§ 6. Глава местной администрации ..............................169
§ 7. Местная администрация
в системе муниципальных органов ........................174
§ 8. Депутат представительного органа
муниципального образования ...............................180
§ 9. Правовой статус муниципальных служащих .........186

Глава 7. Формы прямой демократии
в системе местного самоуправления .....................200
§ 1. Муниципальные выборы .......................................201
§ 2. Местный референдум .............................................208

6
Оглавление

§ 3. Голосование по отзыву депутата,
выборного должностного лица
местного самоуправления, по вопросам
изменения границ муниципального образования,
преобразования муниципального образования ....212
§ 4. Сходы, собрания и конференции граждан ............214
§ 5. Территориальное общественное самоуправление 217
§ 6. Публичные слушания .............................................220
§ 7. Опрос граждан ........................................................222
§ 8. Правотворческая инициатива граждан .................224
§ 9. Обращения граждан ...............................................226

Глава 8. Финансовые основы местного самоуправления
в Российской Федерации ......................................230
§ 1. Понятие местного бюджета
и его основные параметры .....................................233
§ 2. Доходы и расходы местных бюджетов ...................237
§ 3. Бюджетный процесс
в муниципальных образованиях ............................241

Глава 9. Экономические основы местного самоуправления
в Российской Федерации ......................................246
§ 1. Понятие и состав муниципальной собственности 246
§ 2. Правовые режимы
использования муниципального имущества .........251

Оглавление
7

Предисловие

Муниципальное право Российской Федерации — комплексная отрасль права, нормы которой регулируют разноплановые отношения местного самоуправления. Данный
институт наделен высоким статусом. Это и одна из основ
конституционного строя современной России, и форма народовластия, посредством которой население включается в
процесс управления муниципальным образованием.
Муниципальное право, равно как и большинство иных
крупных правовых образований, очень динамично. Оно
стремительно развивается, постоянно корректируется, что
порождает немало трудностей в процессе применения права. Причем речь идет не о второстепенных поправках, появления которых, возможно, никто бы и не заметил. Изменения претерпевают многие ключевые положения, касающиеся компетенции органов местного самоуправления, его
финансовых и экономических основ. С сожалением приходится констатировать, что многие из законодательных новинок — не во благо муниципальному уровню публичной
власти.
Цель настоящего учебника заключается в системном
рассмотрении особенностей муниципального правового регулирования, территориальных, организационных, функциональных и финансовоэкономических основ местного
самоуправления. Это, по мнению автора, позволит ознакомиться с основными понятиями науки муниципального
права, изучить федеральное законодательство, понять внутреннюю взаимосвязь его норм, получить представление о
региональных законодательных актах, регулирующих отношения местного самоуправления, наконец, составить мнение о муниципальных правовых документах.
Учебный материал изложен в строгой последовательности, начиная с основных положений теории муниципального права и заканчивая крупными муниципальными правовыми институтами вроде территориальной или организационной основ местного самоуправления. Учтена практика
применения Федерального закона от 6 октября 2003 г.
№ 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с его многочисленными изменениями и дополнениями.
В четвертом издании учебника содержатся оценка результатов очередной реформы местного самоуправления в
нашей стране, анализ проблемных положений, вопросов,
так и не нашедших до настоящего времени окончательного
разрешения.

Предисловие
9

Глава 1. Муниципальное право
как отрасль российского права

§ 1. Предпосылки формирования отрасли
муниципального права

В начале 1990х гг. в российской юридической науке стало формироваться самостоятельное исследовательское направление, предметом которого явилось муниципальное
право — новое правовое образование с довольно широкими
регулирующими границами. Параллельно зарождалась
учебная дисциплина «муниципальное право», которую
юридические вузы встретили настороженно. В течение нескольких лет они искали ей имя, перебрав разные варианты: от «основ местного самоуправления» до «коммунального права». Во второй половине 1990х гг. теория муниципального права в основном была разработана, в нечто
цельное и логически выверенное сложился соответствующий учебный курс. В этот же отрезок времени появились
первые научные работы, выполненные в жанре монографий, учебников или учебных пособий1.
Формированию отрасли муниципального права, по нашему мнению, способствовал ряд существенных предпосылок.
1. В российском обществе начала складываться многослойная группа общественных отношений, связанных с
осуществлением местного самоуправления. Именно эти от1 См., например: Фадеев В. И. Местное самоуправление в России. М.,
1994; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право
России. Екатеринбург, 1997; Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: (конституционноправовой аспект). Екатеринбург, 1998.

ношения и составили предмет новой отрасли, получившей
в итоге название «муниципальное право»1.
Значение местного самоуправления в нашей стране последовательно возрастало. Конституция РФ 1993 г. признала его одной из основ конституционного строя, т. е. явлением, выступающим обязательным элементом современного российского общества и государства, их качественной
характеристикой.
Ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г.
Европейская хартия местного самоуправления квалифицирует данный институт в качестве важнейшего компонента
любого демократического строя. Естественно, что Россия
вынуждена прислушиваться к этому мнению, а факт подписания и последующей ратификации Хартии нашим государством свидетельствует, хотя бы и формально, о согласии
с постулатом, что местное самоуправление и демократия
органично связаны.
Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон 2003 г.) в дополнение к уже сказанному провозгласил местное самоуправление формой народовластия.
И это его свойство тоже имеет конституционные корни,
ведь согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет
свою власть непосредственно или через органы государственной власти и местного самоуправления.
Наконец, местное самоуправление — первичный и, что
очень важно, организационно обособленный уровень публичной власти, поскольку в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).
Таким образом, местное самоуправление, без которого
Россия как современное, демократическое и правовое государство просто немыслима, потребовало развернутого пра§ 1. Предпосылки формирования отрасли муниципального права
11

1 «За рамками местного самоуправления, — справедливо замечает С. Д. Князев, — муниципальное право объективно существовать не может». См.: Князев С. Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права //
Журнал российского права. 2008. № 6. С. 12—20.

вового регулирования нормами новой отрасли права — муниципального права.
2. Количественное и качественное наращивание правовых норм, регламентирующих местное самоуправление, —
второй фактор становления отрасли муниципального права. Чем объяснить увеличение муниципального нормативного массива?
Вопервых, высокой степенью правовой регламентации
отношений местного самоуправления в Российской Федерации, причем данная тенденция продолжает набирать
силу.
Вовторых, особенностями нормативного регулирования местного самоуправления. Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72
Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления» отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Значит, муниципальные
нормы в принципе способны творить и федеральные, и региональные органы власти. Правда, доля их нормотворческой деятельности неравномерна: пальму первенства уверенно сохраняет федеральный центр, участие регионов в
регламентации местного самоуправления заужено, но так
было не всегда.
Нормотворческая работа органов и должностных лиц
местного самоуправления естественным образом способствует росту юридических предписаний в самоуправленческой сфере в геометрической прогрессии.
Таким образом, постоянно пополняющуюся правовую
базу местного самоуправления образует совокупность федеральных, региональных и муниципальных нормативных
актов.
3. Появление отрасли муниципального права непременно следует связать с развитием самого права, законодательства и, конечно, юридической науки, которые активно отреагировали на радикальные общественные изменения
первой половины 1990х гг. Если раньше сама постановка
вопроса о выделении какоголибо комплекса норм и
оформлении их в самостоятельную правовую отрасль вызы12
Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права

вала длительные по времени и острые по характеру дискуссии (вспомним хрестоматийный пример с хозяйственным
правом), то в 1990е гг. процесс деления профилирующих
отраслей права приобрел очень динамичный характер.
Был ли данный процесс объективным? Преимущественно да. Дробление основных отраслей права диктовалось
появлением новых общественных отношений, прежде незнакомых российскому обществу, шагнувшему из одного
политического и экономического состояния в другое. Самоуправленческие отношения, местное самоуправление не
были присущи России советского периода, а вот в современной Российской Федерации им, напротив, придается
серьезное значение, оттого и возникла потребность в муниципальной отрасли права, ее нормах и институтах.
Почему муниципального, а не местного права? Или права самоуправления, земского права? — как предлагают именовать новое правовое образование профессора Ю. А. Тихомиров и Е. И. Колюшин1. «Местный» и «муниципальный» —
термины, имеющие общую семантику и употребляющиеся
как равнозначные. Такую их официальную трактовку дает
Закон 2003 г.: «Слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного
самоуправления, а также находящихся в муниципальной
собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления».
Пример отождествления понятий «местный» и «муниципальный» подал еще Федеральный закон от 28 августа 1995 г.
№ 154ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон
1995 г.). Он содержал категории «местный референдум» и
«муниципальные выборы», «муниципальное образование»
и «органы местного самоуправления», «муниципальная собственность» и «местный бюджет». Закон этот, кстати, ис§ 1. Предпосылки формирования отрасли муниципального права
13

1 См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 126; Колюшин Е. И. Муниципальное право России: курс лекций. М., 2008. С. 10.

пользовал и термин «норма муниципального права» (ст. 7),
подтверждая тем самым существование такой правовой отрасли.
Получается, что в пользу наименования отрасли «муниципальное право» объективно свидетельствует его широкое
использование российским законодательством. Кроме того, данное понятие имеет давнее и весьма широкое хождение за рубежом.
Слово «муниципальный» происходит от латинского
municipium, обозначающего буквально «самоуправляющаяся община»1. Производные от него понятия «муниципий» и
«муниципалитет» означают соответственно город с правами
самоуправления в древнеримском государстве и орган
местного самоуправления (низовую административнотерриториальную единицу) в ряде современных зарубежных
государств. В США, к примеру, муниципалитетами называют и органы управления, и административнотерриториальные единицы. В Испании муниципалитеты рассматриваются как основные единицы территориальной государственной организации2.
Таким образом, ареал распространения термина «муниципальный» довольно обширен. Это вопервых. Вовторых,
он вовсе не чужд местному самоуправлению, поскольку в течение нескольких столетий применялся для обозначения
либо органов местной власти, либо местных административных единиц, наделенных правами организационной или
функциональной автономии.
В заключение сошлемся на высказываемые порой в
юридической науке соображения относительно излишнего
насыщения муниципального права иностранными терминами, в целом чуждыми нашей правовой позиции3, вроде

14
Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права

1 См.: Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 326.
2 См., например: Местные органы власти: социальноэкономические
аспекты деятельности: сб. обзоров МНИОН РАН. М., 1993. С. 128; Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы / отв. ред.
В. Маклаков. М., 1993. С. 72; Морева Е. Л. Местная власть в Испании:
управление финансами. М., 1994. С. 15.
3 См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. С. 126.