Публичные доходы в Российской Федерации:
финансовоправовой аспект

НОРМА
Москва, 2017

Н. В. Васильева

Публичные доходы
в Российской Федерации:
финансовоправовой
аспект

Под редакцией доктора юридических наук, профессора
Е. Ю. Грачевой

УДК 347.73
ББК 67.402
В12

Сведения об авторе

Наталья Викторовна Васильева — кандидат юридических наук, до
цент. Автор более 100 печатных работ по проблемам финансового,
налогового, бюджетного права.

Рецензент

Арзуманова Л. Л. — доктор юридических наук, доцент, профессор
кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина
(МГЮА).

Васильева Н. В.
В12
Публичные доходы в Российской Федерации: финансово
правовой аспект : монография / Н. В. Васильева ; под ред.
Е. Ю. Грачевой. — М. : Норма, 2017. — 304 с.

ISBN 9785917688510 (Норма)
ISBN 9785161040492 (ИНФРАМ, online)

Монография посвящена финансовоправовым проблемам публич
ных доходов. Исследованы понятие, сущностная характеристика, ви
ды публичных доходов, определено место норм, регулирующих пуб
личные доходы, в системе норм финансового права. Рассмотрены
централизованные (бюджетные) доходы и децентрализованные пуб
личные доходы.
Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов
юридических вузов, работников органов государственной власти и
местного самоуправления.

УДК 347.73
ББК 67.402

ISBN 9785917688510 (Норма)
ISBN 9785161040492 (ИНФРАМ, online)
© Васильева Н. В., 2017

Введение

Одной из основополагающих задач любого государства является
формирование денежных фондов, за счет которых будут решаться
разнообразные задачи и реализовываться многочисленные функции в
публичной сфере. В настоящее время финансовая деятельность госу
дарства усложняется, происходит ее децентрализация, появляются
относительно новые для российской правовой системы публичные
фонды денежных средств, используемые государством для удовлетво
рения общих публичных интересов.
Бюджетные доходы покрывают хотя и основную, но только часть
расходов государства. Ограниченность бюджетных средств, невоз
можность удовлетворения за их счет всех общественных потребностей
предопределяют то, что функции государства в сфере образования,
здравоохранения, культуры, в социальной и иных областях выполня
ют различные организации, наделенные для этих целей государствен
ным имуществом, — казенные, бюджетные и автономные учреж
дения, государственные унитарные предприятия. Более того, в пуб
личных целях используются и денежные фонды, традиционно
относимые к частным. В настоящее время создаются различные фон
ды денежных средств, которые могут быть использованы в целях фи
нансирования публичных расходов. Это и фонды государственных
корпораций и компаний, негосударственные пенсионные фонды
и т. п. Являясь частными, они действуют не в частных интересах соб
ственника, а в неких общих, групповых, коллективных интересах
(пенсионное обеспечение, защита вкладов, создание необходимой
высокотехнологичной продукции и т. п.), что предопределяет необхо
димость их рассмотрения с финансовоправовых позиций.
Финансирование публичных расходов за счет как традиционно
признаваемых публичными, так и создаваемых в публичных целях ча
стных денежных фондов продиктовано новым пониманием базисных
категорий финансового права. Необходимо помнить, что главная
цель финансового права заключается в обеспечении упорядоченно
сти, стабильности и охраны сферы финансов, финансовой деятельно
сти государства и муниципальных образований, в формировании ус
ловий для воспроизводства общественных отношений в данной сфере

путем нормативного регламентирования, обеспеченного государст
венным принуждением1.
Использование в публичных целях различных централизованных
и децентрализованных фондов денежных средств, находящихся как в
государственной (муниципальной), так и в частной собственности,
делает невозможным применение в отношении всех публичных фон
дов термина «государственные доходы». Необходимо не просто пере
осмысление этой финансовоправовой категории и наделение ее об
новленным содержанием, а рассмотрение категориального аппарата
финансового права на новом качественном уровне. Считаем необхо
димым и оправданным употребление в отношении всех публичных
фондов денежных средств более емкого и широкого термина «пуб
личные доходы».
Необходимо отметить, что различные аспекты правового регули
рования публичных доходов нашли отражение как в юридической,
так и в экономической литературе. Вместе с тем до сих пор ряд проб
лем формирования публичных денежных фондов остается нерешен
ным. В монографии предпринята попытка комплексного исследова
ния публичных доходов как всех денежных средств, поступающих в
публичные денежные фонды для удовлетворения публичного интере
са. Это позволит выработать концепцию правового регулирования
всех общественных отношений, возникающих в процессе аккумули
рования публичных фондов денежных средств, используемых для
удовлетворения публичного интереса, распространить на них импе
ративный метод правового регулирования, избежать излишнего воле
усмотрения и злоупотребления со стороны частных субъектов, а так
же усилить контроль за поступлением и целевым расходованием до
ходов таких фондов.

6
Введение

1 См.: Грачева Е. Ю. К вопросу о сущности финансового права // Федеральные и ре
гиональные аспекты финансового права: «круглый стол», посвященный 75летию ака
демика Н. И. Химичевой: тезисы выступлений (2—3 октября 2003 г.) / под ред. Е. В. По
качаловой. Саратов, 2004. С. 12.

Глава 1. Публичные доходы как категория
финансового права

§ 1. Доход: финансовоправовая характеристика

Определиться с тем, что представляют собой публичные доходы,
невозможно без уяснения сущности такого понятия, как «доход». До
ход — одна из ведущих финансовоправовых категорий. «Категории
являются узловыми, наиболее общими, фундаментальными понятия
ми каждой науки, объединяющими относительно однородные про
цессы и явления»1. Установление четкой категориальной системы,
как справедливо указал К. С. Бельский, создает «фундамент, на кото
ром возможны дальнейшие исследования»; но «для того, чтобы кате
гории начали работать, им нужно дать определение, т. е. указать на их
существенные черты»2. Не случайно правовая наука придает большое
значение дефинициям, позволяющим уяснить существенные призна
ки употребляемых фундаментальных категорий. Вместе с тем необхо
димо констатировать, что до настоящего времени единообразное пони
мание такой финансовоправовой категории, как доход, отсутствует.
Термин «доход» повсеместно употребляется в институтах финан
сового права — бюджетном, налоговом и др., но в разных контек
стах — публичные доходы, государственные доходы, доходы бюджета,
доход как объект налога, доходы организаций и т. п. В зависимости от
институциональной необходимости в понятие «доход» вкладывается
разное содержание. Это демонстрирует и действующее финансовое
законодательство. Так, в соответствии со ст. 41 НК РФ доходом в ка
честве объекта налогообложения признается экономическая выгода в
денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возмож
ности ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оце
нить. Статьей 6 БК РФ доход бюджета определяется несколько иначе,
а именно как поступающие в бюджет денежные средства, за исключе
нием средств, являющихся источниками финансирования дефицита
бюджета. Не наблюдается единства в понимании дохода и в научной,
и в учебной литературе.

1 Вознесенский Э. А. Методологические аспекты анализа сущности финансов. М.,
1974. С. 11.
2 Бельский К. С. Финансовое право. М., 1994. С. 27, 30.

Полагаем, что такая ситуация препятствует научному осмыслению
и практической реализации многих финансовоправовых явлений и
процессов, связанных с доходами. Не вполне понятно, почему при
использовании единого термина в него вкладывается разное содержа
ние. Конечно, можно сказать, что часто встречаются понятия, «кото
рые не только с позиций научных абстракций, но и с позиций легаль
ных дефиниций, закрепленных нормами финансового и налогового
права, не совпадают с одноименными, синонимичными по названию
понятиями, а также легальными дефинициями других отраслей пра
воведения»1. Однако это всегда продиктовано отраслевой необходи
мостью и не затрагивает наиболее фундаментальных категорий.
Например, для целей налогообложения уточнены некоторые по
нятия, используемые иными отраслями законодательства: счета (со
гласно ст. 11 НК РФ к счетам отнесены только расчетные (текущие) и
иные счета в банках, открытые на основании договора банковского
счета); обособленное подразделение организации (в отличие от граж
данского законодательства им при налогообложении признается лю
бое территориально обособленное от нее подразделение, по месту на
хождения которого оборудованы стационарные рабочие места). В то
же время обращает на себя внимание то обстоятельство, что такая ба
зисная категория гражданского права, как «юридическое лицо», в на
логовом праве новым содержанием наделена не была. В силу необхо
димости расширения субъектного состава для целей налогообложе
ния введен новый термин «организация». К организациям помимо
тех, которые в гражданском праве образуют категорию «юридические
лица», были отнесены обособленные подразделения иностранных и
международных организаций, с гражданскоправовых позиций не
признаваемые юридическими лицами. Более того, обращает на себя
внимание тот факт, что, как правило, «внутри» отрасли права единые
термины употребляются в одном контексте (бюджет, налоги, кон
троль и т. п.). Кроме того, можно привести массу примеров использо
вания категорий, сущность которых одинаково определяется вне за
висимости от их отраслевой принадлежности (норма права, правоот
ношение, законность, субъект, физическое лицо, юридическое лицо,
собственность и др.).
Полагаем, что трудности с определением понятия «доход» связаны
со многими факторами как объективного, так и субъективного харак
тера. Прежде всего обращает на себя внимание то, что «доход» и «рас

8
Глава 1. Публичные доходы как категория финансового права

1 Покачалова Е. В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты россий
ского финансового права: дис. ... дра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 39.

ход» — две составляющие денежного фонда. «Как бы ни были сложны
операции с государственными денежными средствами, они всегда
сводятся либо к поступлениям, либо к их выдаче из государственных
касс»1. Как справедливо указал А. И. Худяков, «переход денег от од
ного субъекта к другому всегда выражает процесс либо расходования
какоголибо денежного фонда, либо его формирования, а чаще всего
является тем и другим одновременно»2. Наиболее ярко это видно на
примере налога. Для государства налог является основным доходом,
поступающим в централизованные фонды (ст. 41 БК РФ), а для нало
гоплательщика уплата налога представляет собой расход3.
Кроме того, те или иные субъекты вкладывают в понятие «доход»
разное содержание. Для частного (физического или юридического)
лица доход представляет собой прибыль, получение неких благ, что и
нашло отражение в налоговом законодательстве при определении до
хода как экономической выгоды. Так, М. П. Комаровым доход опре
деляется как «приток благ, выраженных в денежной или иной форме,
получаемых какимилибо лицами»4. Дж. М. Кейнс определяет доход
предпринимателя как превышение ценности готовой продукции,
проданной в течение известного периода времени, над первичными
издержками производства5. В финансовой литературе доходы органи
зации определяются как увеличение экономических выгод в результа
те поступления активов (денежных средств, иного имущества) и (или)
погашения обязательств, приводящее к увеличению капитала этой
организации, за исключением вкладов участников (собственников
имущества)6.
Для государства доход представляет собой прежде всего средство
выполнения своих функций, удовлетворения публичных расходов.
Ретроспективный анализ финансовоправовой литературы показыва
ет, что дореволюционные ученые, как правило, целью взимания госу
дарственных доходов считали осуществление расходов государства.
Так, С. Зен полагал, что «содержанием финансовой науки является
вопрос о том, как союзы публичного характера (государства, общи

§ 1. Доход: финансовоправовая характеристика
9

1 Годме П. М. Финансовое право. М., 1978. С. 65.
2 Худяков А. И. Избранные труды по финансовому праву. СПб., 2010. С. 228.
3 Это нашло отражение и в действующем законодательстве. Так, ст. 264 НК РФ,
в частности, прямо предусмотрено, что суммы налогов и сборов относятся к прочим
расходам, связанным с производством и реализацией.
4 Комаров М. П. Государственные приоритеты политики доходов. М., 2014. С. 75.
5 См.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. М., 1999. С. 55.
6 См.: Аюшиев А. Д. Финансы предприятий и организаций. Иркутск, 2005. С. 39; Ко
валев В. В., Ковалев Вит. В. Финансы предприятий. М., 2004. С. 299; Куницына С. Ю.,
Крикун Е. С. Финансы предприятий. Иркутск, 2009. С. 146.

ны) добывают материальные средства, необходимые для удовлетворе
ния коллективных потребностей»1.
С. И. Иловайский считал, что в каждом хозяйстве расходам долж
ны соответствовать доходы. Характер государственных доходов не
сколько иной, нежели доходов в частном хозяйстве. Частное хозяйст
во по общему правилу само приобретает нужные ему доходы, публич
ное же хозяйство обыкновенно получает большую или меньшую долю
своих доходов от частных хозяйств посредством взимания с послед
них налогов2.
И. Х. Озеров подчеркивал, что средством удовлетворения публич
ных потребностей является накопление средств3. По мнению И. И. Ян
жула, доходы государства — это материальные средства, необходимые
для удовлетворения его потребностей4. Л. В. Ходский также отмечал,
что всякий государственный расход должен быть покрыт из доходов го
сударства, общим источником которых должен служить народный до
ход5.
Государственные доходы рассматриваются и как средство выпол
нения задач и функций государства. Например, Э. А. Вознесенский
определял доходы государства как совокупность средств, находящих
ся в собственности государства и создающих материальную базу для
выполнения его функций6.
Несомненно, некоторое различие в дефиниции дохода по субъект
ному составу вполне оправданно, но полагаем, что указание при оп
ределении государственных доходов только на цель их получения,
а именно на выполнение функций, на осуществление расходов не от
ражает основных сущностных свойств такого явления, как доходы.
Поэтому еще до революции ученые приводили и иные характери
стики государственных доходов. Прежде всего указывалось на пере
распределительный характер государственных доходов. Так, Д. Львов
писал: «Доход государства соединяется с производительным потреб
лением частного имущества: это потребление выражается во взима
нии налогов»7.
Э. Н. Берендтс сделал попытку более четко определить данную ка
тегорию. Помимо направленности на удовлетворение государствен

10
Глава 1. Публичные доходы как категория финансового права

1 Зен С. Повторительный курс финансового права. М., 1914. С. 7.
2 См.: Иловайский С. И. Учебник финансового права. Одесса, 1895. С. 57.
3 См.: Озеров И. Х. Основы финансовой науки. М., 1911. С. 43.
4 См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. СПб., 1904. С. 19.
5 См.: Ходский Л. В. Основы государственного хозяйства. Пособие по финансовой
науке. СПб., 1901. С. 18, 22.
6 См.: Вознесенский Э. А. Указ. соч. С. 14.
7 Львов Д. Курс финансового права. Казань, 1887. С. 3.