Развитие сферы дошкольных услуг: проблемы регулирования

Т. Г. Бутова
Е. Г. Григорьева
В. В. Куимов

Монография

Институт экономики, управления и природопользования

разВиТиЕ сфЕры 
дошКольных услуГ:
проБлЕмы
рЕГулироВания

монография посвящена особенностям предпринимательской деятельности в сфере дошкольных услуг: 
определены сущность дошкольных услуг, особенности 
рынка дошкольных услуг в составе рынков социальнокультурных услуг, показана роль государства и муниципалитетов в регулировании рынка дошкольных услуг. 
представлены результаты исследований рынка дошкольных услуг в г. Красноярске, определены показатели социально-экономической эффективности регулирования исследованного рынка местными органами 
власти.

9 785763 824865

ISBN 978-5-7638-2486-5

Развитие сферы дошкольных услуг: проблемы регулирования

Т. Г. Бутова
Е. Г. Григорьева
В. В. Куимов

Введение 

1 

Министерство образования и науки Российской Федерации 
Сибирский федеральный университет 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Т. Г. Бутова, Е. Г. Григорьева, В. В. Куимов 
 
 
 
 
РАЗВИТИЕ  СФЕРЫ  ДОШКОЛЬНЫХ  УСЛУГ: 
ПРОБЛЕМЫ  РЕГУЛИРОВАНИЯ  
 
Монография  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Красноярск 
СФУ 
2011 

Введение 
 

2 

УДК 37.014.54 
ББК 65.497.4 
       Б934 
 
 
 
Р е ц е н з е н т ы:   
И. А. Рождественская, доктор экономических наук, профессор, зав. 
сектором образования Института региональных экономических исследований, г. Москва; 
Н. А. Платонова, доктор экономических наук, профессор, проректор 
по научно-исследовательской работе ФГБОУ ВПО РГУТиС 
 
 
Бутова, Т. Г. 
Б934       Развитие сферы дошкольных услуг: проблемы регулирования : монография / Т. Г. Бутова, Е. Г. Григорьева,  В. В. Куимов. – 
Красноярск : Сиб. федер. ун-т, 2011. – 176 с.  
ISBN 978-5-7638-2486-5 
 
 
Монография посвящена особенностям предпринимательской деятельности в сфере дошкольных услуг: определены сущность дошкольных услуг, особенности рынка дошкольных услуг в составе рынков социально-культурных услуг, показана роль государства и муниципалитетов в регулировании рынка дошкольных услуг. Представлены результаты исследований рынка дошкольных 
услуг в г. Красноярске, определены показатели социально-экономической эффективности регулирования исследованного рынка местными органами власти. 
Предназначена для научных работников, специалистов в сфере образования, преподавателей, студентов и всех интересующихся проблемами развития 
рынков услуг в социально-культурной сфере. 
 
В монографии использованы материалы, полученные при реализации проекта «Исследование спроса и оценка удовлетворенности населения города 
Красноярска качеством услуг организаций социально-культурной сферы», выполненного в рамках Программы развития СФУ на 2007–2010 годы. 
 
УДК 37.014.54 
ББК 65.497.4 
 
 
ISBN 978-5-7638-2486-5                                                              © Сибирский федеральный  
                                                                                                           университет, 2011 

Оглавление 

3 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
ВВЕДЕНИЕ ……………………………………………………… 
4
 
Глава 1. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ  
               СФЕРЫ ДОШКОЛЬНЫХ УСЛУГ...……………………. 
7
1.1. Дошкольная услуга: сущность, состав, виды............ 
7
1.2. Место сферы дошкольных услуг в составе  
       социально-культурной сферы………………………. 
19
1.3. Анализ государственного регулирования  
       сферы дошкольных услуг…....................................... 
30
1.4. Проблемы  совершенствования государственного  
       регулирования дошкольных услуг……….……..….. 
49
 
Глава 2. РАЗВИТИЕ РЫНКА ДОШКОЛЬНЫХ УСЛУГ……….. 
58
2.1. Рынок дошкольных услуг: сущность, особенности  
58
2.2. Факторы развития рынка дошкольных услуг. ….… 
70
2.3. Территориальные особенности развития рынка  
       дошкольных услуг…………………………………... 
78
2.4. Проблемы муниципального регулирования рынка 
       дошкольных услуг ………………………………….. 
95
2.5. Практики отдельных муниципалитетов  
       по регулированию рынка дошкольных услуг…… 
115
 
Глава 3. РАЗВИТИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА  
               В СФЕРЕ ДОШКОЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ .………. 
120
3.1. Сущность и виды предпринимательства  
       в сфере дошкольных услуг ………………………... 
120
3.2. Особенности предпринимательства  
       в сфере дошкольных услуг ………………………… 
134
3.3. Факторы развития предпринимательства  
       в сфере дошкольных услуг ………………………... 
138
 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ …………………………………………………… 
149
 
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК…………….………………. 
151
 
ПРИЛОЖЕНИЯ ………………….………………………………... 
161

Введение 
 

4 

ВВЕДЕНИЕ 
 
 
В современных условиях развития российской экономики 
большое значение приобретает развитие предпринимательства в отраслях социальной сферы. Доступность и качество социальнокультурных услуг отражаются на уровне и качестве жизни населения, 
определяют характер экономического и социального развития страны.  
В настоящее время многие эксперты отмечают бум внимания к 
дошкольному обеспечению. Это объясняется, с одной стороны, изменениями в предпочтениях семей – практически все семьи независимо от 
степени занятости хотят отдать ребенка в детский сад. Детский сад в 
глазах семей играет роль реального партнера в воспитании и социализации детей, в развитии творческих навыков, в получении первичного образования. С другой стороны, возросли требования к детям при поступлении в школу, поэтому предшкольная подготовка сегодня становится 
обязательной. При этом повсеместно обсуждаются проблемы дошкольного обеспечения. С начала 1990-х годов число дошкольных учреждений сократилось почти в два раза, существенно снизились объемы финансирования и уровень реальной заработной платы работников. Это 
оправдывалось сокращением рождаемости, но когда численность детей 
начала расти, то во всех городах России возникли проблемы очередности 
и переуплотненности детских садов, роста заболеваемости детей и пр. 
Особую актуальность исследования в данной области приобретают в 
условиях реализации новой демографической политики, основные меры 
которой направлены на увеличение рождаемости. 
Разгосударствление дошкольного обеспечения и дифференциация спроса со стороны населения вызвали развитие рынка дошкольных услуг. Появились частные и семейные детские сады, расширилось предложение услуг нянь и гувернанток, специализированных услуг организаций дополнительного образования, культуры, здравоохранения – предложение дошкольных услуг стало дифференцированным по формам, продолжительности, условиям оказания, цене и т. д. 
Между тем рост частного сектора, способного гибко реагировать на 
изменения спроса, в настоящее время не решает проблем обеспечения 
населения дошкольными услугами. Существенной причиной сдерживания развития рынка дошкольных услуг является отсутствие теоретических исследований новых для российской экономики явлений.  

Введение 

5 

Значимость дошкольных услуг обусловливает особое внимание 
муниципальных органов власти к данному рынку. Принятие нового 
Федерального закона «Об общих принципах организации местного 
самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ усилило актуальность регулирования рыночных отношений. Полномочия и ответственность за решение вопросов развития социальной инфраструктуры переданы на муниципальный уровень, но теоретическое обоснование эффективных методов регулирования рынка дошкольных услуг 
отсутствует. 
Необходимость поиска действенных инструментов формирования муниципальной политики на основе анализа ситуации на рынке 
дошкольных услуг определила выбор темы и постановку данной проблемы. Регулирование рынков дошкольных услуг на основе принципов стратегического менеджмента позволит российским муниципалитетам повысить эффективность решения задачи обеспечения населения доступными и качественными дошкольными услугами. 
Исследования специфики и состава социальной сферы представлены в работах российских авторов Л. А. Батурина, В. И. Бутова, 
В. Н. Викторова, В. Д. Галанца, В. С. и А. В. Занадворовых, В. Г. Игнатова, С. В. Кадомцевой, Л. П. Куракова, Ю. А. Мащенко, Т. П. Медведева, 
Н. Н. Некрасова, А. С. Родионовой, И. А. Рождественской, В. Е. Романова, Е. В. Тишина, Г. Г. Уварова, С. В. Шишкина. Однако до настоящего времени единого подхода к ее составу не сложилось. 
Вопросы современной теории рынков отдельных социальнокультурных услуг представлены в работах Т. В. Абанкиной, Т. Г. Бутовой, О. И Вапнярской, В. К. Горева, Е. Л. Игнатьевой, А. А. Казакова, Т. А. Евстигнеева, Н. Ю. Егоровой, Ю. А. Кудрявцева, В. В. Куксовой, С. М. Немцевой, Н. А. Платоновой, Е. Н. Попова, М. И. Потеева, Б. Л. Рудника, А. Я. Рубинштейна, Е. М. Скаржинской, А. Г. Шахриманьяна, Т. В. Юрьева. Среди исследуемых рынков отсутствует 
рынок дошкольных услуг. 
Отдельные вопросы рыночных отношений в области дошкольного обеспечения рассмотрены в работах Е. В. Савицкой, А. Б. Вифлеемского, но они ограничены оценкой потенциального спроса населения на дошкольные услуги. В работах исследуются проблемы доступности и качества дошкольного обеспечения, финансирования, ресурсного обеспечения дошкольных учреждений и проч. Комплексные 
исследования рынков дошкольных услуг и теоретическое обоснова

Введение 
 

6 

ние методов муниципального стратегического регулирования в современных условиях отсутствуют. 
Целью данного исследования является выявление особенностей 
развития предпринимательства в сфере дошкольного обеспечения и 
теоретико-методическое обоснование комплекса мер государственного и муниципального регулирования рынков дошкольных услуг и 
предпринимательской деятельности.  
Теоретической основой представляемой работы послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные анализу и 
оценке специфики социальных услуг, исследованиям деятельности 
организаций и предприятий социальной сферы, а также работы по современным проблемам муниципальных образований, государственного и муниципального регулирования рынков.  
В качестве информационной базы исследования использовались 
материалы и статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, статистические данные отрасли «образование» 
России, Красноярского края и г. Красноярска, Агентства по образованию Красноярского края и Управления образованием г. Красноярска. 
Правовую базу исследования составили федеральные и региональные 
законы, распоряжения, постановления, концепции и программы развития отрасли «образование». 
Эмпирическую базу исследования составили результаты полевых исследований рынка дошкольных услуг в г. Красноярске; материалы Департамента социальной политики администрации г. Красноярска; материалы действующих в городе Красноярске Центров семейного доверительного воспитания под руководством И. М. Линартене, кабинетных исследований сферы дошкольного обеспечения в 
России, Красноярском крае и г. Красноярске. 

1.1. Дошкольная услуга: сущность, состав, виды 

7 

Глава 1. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ  
               РАЗВИТИЯ СФЕРЫ  
               ДОШКОЛЬНЫХ УСЛУГ  
 
 
1.1. Дошкольная услуга:  
сущность, состав, виды 
 
В современной России существует явный дефицит теоретических и прикладных исследований развития рыночных отношений 
в отраслях социально-культурной сферы. Речь идет не только о платности предлагаемых социально-культурных услуг, возникновении частных организаций; особое внимание должно уделяться развитию 
предпринимательства в тех видах деятельности, услуги которых традиционно предлагались населению бесплатно или на льготных условиях. В научных публикациях чаще всего встречаются публикации по 
развитию бизнеса в отрасли «культура» – игорного и шоу-бизнеса, 
книгоиздания и т. д. Как правило, нет сомнения и есть международный опыт того, что в целом эти виды деятельности могут развиваться 
на основе частного капитала и свободного ценообразования. Данное 
исследование посвящено развитию предпринимательства в сфере дошкольного обеспечения, которая на законодательном уровне определена как некоммерческая, представлена преимущественно муниципальными и государственными учреждениями, а услуги лишь частично оплачиваются населением. 
Для понимания сущности и особенностей предпринимательства 
в сфере дошкольного обеспечения важным вопросом является то, что 
в действительности представляет собой «дошкольная услуга». 
Дошкольное обеспечение в современной России исторически и 
ведомственно относится к сфере образования. Большинство современных исследователей экономики образования признают, что основным продуктом деятельности образовательных организаций являются 
образовательные услуги. Анализ сущности «образовательных услуг» 
нами уже представлен в ряде публикаций [Григорьева, 2007; Бутова, 
2008(b); Бутова, 2009]. Образовательные услуги определены как профессиональная деятельность производителя по обеспечению условий 
и организации процесса усвоения потребителем (человеком) той или 

Глава 1. Современные тенденции развития сферы дошкольных услуг 
 

8 

иной образовательной программы с целью повышения его образовательного, культурного и физического уровня развития. 
Данное определение отражает предмет деятельности производителей – обеспечение условий и организацию процесса обучения, объект – информацию, особым образом структурированную в образовательную программу, цели потребления – повышение уровня развития 
потребителя. На наш взгляд, основные моменты такого определения 
нашли отражение в Проекте федерального закона «Об образовании в 
Российской Федерации»: «Образовательные услуги – оказываемые 
организацией, осуществляющей образовательную деятельность, или 
индивидуальным предпринимателем услуги по организации и осуществлению образовательного процесса (обучения) в целях освоения 
обучающимися образовательных программ или программ отдельных 
учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей), если они не завершаются выдачей документа, дающего право на продолжение образования на следующем уровне и занятие профессиональной деятельностью» (в редакции от 1 декабря 2010 г., гл. 1, ст. 2). 
Мы полагаем, что образовательная программа является способом структурирования информации определенного уровня и направленности, что определяет объем, состав, продолжительность оказания 
и прочие характеристики образовательной услуги, но именно «образовательная услуга» является родовым понятием по отношению к отдельным образовательным услугам и образовательным программам. 
Оказание отдельных образовательных услуг подразумевает организацию производителем образовательного процесса, который имеет сложную иерархическую структуру и характеризуется взаимопересекающимися компонентами на всех его стадиях. В современной педагогической литературе  [Леднев, 1991] в процессе образования выделено три блока (рис. 1).  
Как качества живой цельной личности, эти три процесса составляют единство, и их деление возможно лишь условно. Результатом усвоения первого блока является совокупность общих и специальных (профессиональных) знаний, умений и навыков. В современном обществе 
особую роль отводят формированию таких способностей, как умение самостоятельно работать с возрастающими объемами информации, способность абстрактно и логически мыслить, способность мыслить нестандартно, владение анализом и синтезом, способность к дальнейшему обучению, переподготовке и повышению профессионального уровня и т. д.  

1.1. Дошкольная услуга: сущность, состав, виды 

9 

Второй блок – воспитание качеств поведения – характеризует 
социально-психологические и психофизиологические качества и способности человека, его эмоциональные и поведенческие реакции. В 
процессе воспитания происходит усвоение систем ценностей, образующих познавательную, трудовую, коммуникативную, эстетическую 
и физическую культуру человека.  
 
ПЕРВЫЙ БЛОК 
(образование) 
усвоение опыта предшествующих поколений в форме 
знаний, умений и навыков; 

ВТОРОЙ БЛОК 
(воспитание) 
воспитание определенных качеств поведения и их 
дальнейшая корректировка; 

ТРЕТИЙ БЛОК 
(развитие) 
физическое и интеллектуальное развитие человека. 

 

 
Рис. 1. Структура процесса образования 
 
Последний, третий блок характеризует развитие всех сторон 
личности под воздействием обучения и воспитания: изменение ее параметров, свойств и качеств во времени. В третьем блоке также оценивается общее состояние человека, его характер, темперамент, развитие воли, механизмов саморегуляции, которые обеспечивают эффективность его самореализации во всех областях жизнедеятельности. 
На всех ступенях образования – от дошкольного до послевузовского – присутствуют все компоненты образовательного процесса, но 
пропорции между ними меняются. При получении дошкольного обра
ОБРАЗОВАНИЕ 
ВОСПИТАНИЕ 

РАЗВИТИЕ

Глава 1. Современные тенденции развития сферы дошкольных услуг 
 

10 

зования особая роль отводится воспитанию, формированию общей 
культуры, освоению общечеловеческих функций. Отсутствие на этом 
этапе общепринятой формы организации процесса обучения, непроизвольный способ усвоения огромного объема знаний и умений в основном через игровую деятельность дают основания В. С. Ледневу 
использовать вместо термина «дошкольное образование» – «дошкольное воспитание» [Леднев, 1991], что подчеркивает сложность определения дошкольной услуги. 
Согласно статье 18 ФЗ «Об образовании», в возрасте до семи лет 
закладываются основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка. Дошкольные организации помогают 
родителям воспитывать детей дошкольного возраста, охранять и укреплять их физическое и психическое здоровье, развивать индивидуальные способности и при необходимости корректировать нарушения 
их развития. Основной акцент в определении значимости образования 
в дошкольном возрасте делается на процессах воспитания и развития, 
а не обучения. При окончании детского сада отсутствует признание 
государством достижения потребителем определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом. 
Статья 12 Закона определяет образовательное учреждение как 
«осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее 
одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников» [8, 
с. 12]. Значит производитель может не включать образовательные услуги, а оказывать услуги только по содержанию и воспитанию.  
Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении подтверждает более широкое понимание дошкольной услуги.         
С одной стороны, дошкольная организация реализует общеобразовательные программы дошкольного образования различной направленности. С другой, «дошкольное образовательное учреждение обеспечивает воспитание, обучение, присмотр, уход и оздоровление детей в 
возрасте от двух месяцев до семи лет» [Типовое положение, 1997, 
разд. I, пп. 3, 4]. Основными задачами дошкольной организации являются «охрана жизни и укрепление здоровья детей; обеспечение интеллектуального, личностного и физического развития ребенка; осуществление необходимой коррекции отклонений в развитии ребенка; 
приобщение детей к общечеловеческим ценностям; взаимодействие с 
семьей для обеспечения полноценного развития ребенка» [там же].