Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации — юридические лица публичного права

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2010

ОЧЕРКИ 
КОНСТИТУЦИОННОЙ 
ЭКОНОМИКИ

10 ДЕКАБРЯ 2010 ГОДА:

 ГОСКОРПОРАЦИИ — ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА 
ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

Под редакцией Г.А. Гаджиева

Лаборатория конституционной экономики 
ГУ  «Высшая школа экономики»

Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации — юридические лица публичного права / ответственный редактор 
Г. А. Гаджиев. —  М. : Юстицинформ, 2010. — 456 с.

ISBN 978-5-7205-1083-1.

Сборник статей, посвященных исследованию правового статуса государственных корпораций, продолжает серию публикаций в сфере 
конституционной экономики. Ответственный редактор сборника — руководитель Лаборатории конституционной экономики ГУ «Высшая школа экономики» Судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев, в числе 
авторов — генеральный директор государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» доктор юридических наук А.В. Турбанов, 
специалисты в области административного права — А.В. Винницкий 
и Э.В. Талапина, гражданского и предпринимательского права — 
Д.В. Пятков, А.Я. Курбатов, В.В. Бондаренко, В.П. Мозолин, В.В. Долинская, в области конституционного и финансового права — Н.А. Шевелева, в области экономического анализа права — В.В. Кесслер (юридический факультет Гумбольдского университета, г. Берлин) и другие 
авторы.
Данные о госкорпорациях как правовом явлении, полученные совместными усилиями специалистов в области административного, 
гражданского права, экономического анализа права, обобщаются на 
основе применения методов конституционной экономики — нового 
научно-практического направления, образовавшегося на стыке конституционного права и экономики. 
Авторов объединяют выводы о том, что вопрос, надо ли сохранять 
госкорпорации как самостоятельную организационно-правовую форму, необходимо решать не только исходя из внутренней логики гражданского права, но и руководствуясь положениями конституционного 
права. Межотраслевой юридико-экономический анализ проблем госкорпораций позволяет обосновать следующий вывод: система юридических лиц должна быть подвергнута корректировке путем признания 
в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц публичного права.

УДК 342.417.33
ББК 67.400
         О95

ISBN 978-5-7205-1083-1

О95

УДК 342.417.33
ББК 67.400

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2010

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Г.А. Гаджиев  — доктор юридических наук, судья Конституционного Суда РФ
В.П. Мозолин — заведующий кафедрой гражданского и семейного права Московской государственной юридической академии 
им. О.Е. Кутафина, доктор юридических наук, профессор
А.В. Турбанов — генеральный директор государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», доктор юридических наук
В.В. Кесслер  — аспирант кафедры конституционного права Берлинского университета имени Гумбольдта 
А.В. Винницкий — кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Уральской государственной юридической академии
С.Ю. Данилов — профессор кафедры конституционного и муниципального права факультета права Государственного университета — Высшая школа экономики, доктор исторических наук
В.В. Долинская — профессор кафедры гражданского и семейного права Московской государственной юридической академии 
им. О.Е. Кутафина, главный редактор журнала «Цивилист», доктор 
юридических наук, профессор
А.Я. Курбатов — доцент кафедры предпринимательского права 
Государственного университета — Высшая школа экономики, кандидат юридических наук
Э.В. Талапина — кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук
Д.В. Кравченко — аспирант Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина
Н.А. Шевелева — заведующая кафедрой государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного 
университета, доктор юридических наук, профессор
Е.Г. Бабелюк  — доцент, кандидат юридических наук
С.А. Белов  — доцент, кандидат юридических наук
В.Г. Гюлумян  — доцент, кандидат юридических наук
М.В. Кустова  — доцент, кандидат юридических наук
В.В. Бондаренко — кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Государственного университета — Высшая школа экономики
Д.В. Пятков — кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права юридического факультета Алтайского государственного университета, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Западно-Сибирского филиала Российской правовой академии 
Минюста России

Г.А. ГАДЖИЕВ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ 
НОРМЫ КАК СИСТЕМА КООРДИНАТ, 
ПРЕДОПРЕДЕЛЯЮЩАЯ ПРАВОВОЙ 
СТАТУС ГОСКОРПОРАЦИЙ В РОССИИ

Исследование правового статуса госкорпораций

Лаборатория конституционной экономики филиала Государственного университета «Высшая школа экономики» в г. Санкт-Петербурге организовала и провела исследование правового статуса 
госкорпораций. Применение методов конституционной экономики позволило, на наш взгляд, прояснить ряд сложных юридических 
проблем и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и практики управления федеральной государственной собственностью. 
Конституционная экономика как метод исследования экономико-правовых проблем предполагает применение межотраслевых знаний в процессе совместного изучения юристами (специалистами по гражданскому, административному, финансовому праву) 
и экономистами (специалистами в области экономической теории права). Исходные данные, полученные совместными усилиями юристов-отраслевиков и экономистов, поступают на изучение 
специалистов в области конституционного права. Конституционная 
экономика — это новое научно-практическое направление на стыке конституционного права и экономики, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах 
конституционного права и в практике их применения.
Суть методов конституционной экономики состоит, таким образом, в выработке в процессе интерпретации базовых для экономики 

Г.А. Гаджиев. Конституционно-правовые нормы как система координат, 
предопределяющая правовой статус госкорпораций в России

конституционно-правовых принципов различного рода правил, велений, императивов, запретов и рекомендаций, которые были бы не только разумными с точки зрения внутренней логики конституционного 
права, но и эффективными с экономической точки зрения. При этом 
в конституционных нормах предполагается наличие неявного экономического смысла. Проведенный анализ конституционно-правового 
статуса государственных корпораций, созданных в Российской Федерации, представляет собой результат использования методов конституционной экономики как межотраслевого научного направления, в 
большей степени тяготеющего к конституционному праву, при этом 
использующего выводы не только отраслевых юридических наук, но и 
экономической науки. В частности, предлагаемые нами конституционно-правовые выводы сформулированы на базе административноправового исследования, проведенного А.В. Винницким (г. Екатеринбург) и Д.В. Кравченко (г. Москва), цивилистических исследований, 
проведенных В. Бондаренко (г. Санкт-Петербург), В.П. Мозолиным, 
Д. Пятковым (г. Барнаул), А.Я. Курбатовым (г. Москва), исследования 
госкорпораций, проведенного с позиции экономического анализа права В. Кесслером (Берлин, Гумбольдтовский университет). 
Участники научного проекта, организованного Лабораторией 
конституционной экономики, признали необходимым сосредоточиться на обсуждении следующих проблем: 
существуют ли конституционно-правовые основы деятельности госкорпораций, какова природа правоотношений, возникающих между ними и государством, какие конституционные принципы необходимо учитывать в процессе правового регулирования деятельности госкорпораций;
исходя из конституционно-правовых целей создания госкорпораций, в каких сферах экономики или социальной сферы наиболее 
эффективно использование этой новой организационно-правовой 
формы властной некоммерческой деятельности государства; 
какова природа прав госкорпораций на их имущество, является ли передача объектов государственной собственности госкорпорациям формой приватизации имущества или же формой разгосударствления; 
природа деятельности, осуществляемой госкорпорациями, возможность осуществления ими одновременно хозяйственной (пред

Очерки конституционной экономики: госкорпорации  — 
юридические лица публичного права

принимательской) и нормотворческой и управленческой деятельности; 
каким должно быть налогообложение хозяйственной (предпринимательской) деятельности госкорпораций, могут ли они получать 
субсидии из бюджета либо получать взносы от хозяйствующих субъектов, т.е. каков финансово-правовой статус госкорпорации; 
какой должна быть деятельность госкорпораций с точки зрения 
конституционной обязанности российского государства по обеспечению свободы экономической деятельности и поддержке конкуренции;
какой должна быть юридическая личность госкорпорации и необходимо ли менять критерии построения системы юридических 
лиц в российском гражданском праве. 

Государственные корпорации за рубежом

За рубежом государственные корпорации рассматриваются как 
административные органы государства или как акционерное общество, 100% которого принадлежит государству, либо как юридические лица публичного права. 
Впервые они появились на рубеже XIX—XX вв. в странах прецедентного права. Среди англо-американских государственных корпораций различного профиля — такие известные государственные 
организации, как Британский совет Би-Би-Си, Администрация долины реки Теннесси, Федеральная резервная система США, канадские «Петро-Канада» и «Квебек хидро». Государственные корпорации активно действуют также во многих странах романо-германского, смешанного и мусульманского права. В их числе — итальянская 
нефтегазовая компания ЭНИ, бразильский «Петробраз», мексиканский «Пемекс», Германская федеральная почтовая служба, экспортно-импортные банки и внешнеторговые корпорации ряда стран. 
Собственником указанных организаций чаще всего выступает государство. Они проводят в жизнь политику, намеченную органами государственной власти, и действуют исключительно в ее рамках. Их 
вполне можно назвать государственными агентами, действующими 
в сфере экономики. Они создаются государством для регулирования 

Г.А. Гаджиев. Конституционно-правовые нормы как система координат, 
предопределяющая правовой статус госкорпораций в России

экономических (или финансовых) проблем регионального или общегосударственного масштаба1.
Фактически, составляя часть пирамиды исполнительной власти, 
государственные корпорации вместе с тем находятся вне сферы действия распорядительной власти министров и обладают оперативной 
самостоятельностью. Иногда они даже официально несут ответственность не перед органами исполнительной власти, а законодательной власти. Правовой статус госкорпораций при этом не рассматривается исключительно в гражданско-правовой системе координат, т.е. как элемент системы юридических лиц гражданского 
права. В немецкой юридической традиции государственные корпорации, агентства рассматриваются не как обычные участники гражданского оборота, а как федеральные инстанции (организации), осуществляющие федеральное управление, иногда в частноправовых, 
организационно-правовых формах2. К ним относятся предпринимательские структуры, субсидируемые Федерацией, и непосредственно ей подчиненные фонды публичного права3. 
В немецком конституционном праве корпорации публичного 
права исследуются в плане управленческой компетенции. В соответствии со ст. 86 Основного закона ФРГ (Собственное управление Федерации), если исполнение законов осуществляется Федерацией через собственную федеральную администрацию либо 
непосредственно подчиненные ей корпорации или учреждения 
публичного права, Федеральное Правительство издает, если иное 
не предписано законом, общие инструкции. В статье 87 (3) Основного закона предусмотрено: «Кроме того, по делам, в которых законодательная компетенция принадлежит Федерации, федеральным законом могут быть учреждены… новые корпорации 
и учреждения публичного права непосредственного федерального подчинения». Корпорации рассматриваются как юридические 
лица публичного права. 

1  Данилов С.Д. Конституционная экономика в зарубежных странах. — М.: 
Изд. Дом ГУ-ВШЭ, 2008. — С. 75, 76. 
2  Государственное право Германии. — М., 1994. — Т. II. — С. 68.
3  Административные задачи в области космонавтики, согласно федеральному закону, в Германии возложены на основанное в 1989 г. общество с ограниченной ответственностью — Немецкое агентство по делам космонавтики. 

Очерки конституционной экономики: госкорпорации  — 
юридические лица публичного права

Принципы и нормы Конституции Российской Федерации, 
которые создают конституционно-правовую систему 
координат для правового статуса госкорпораций

В отличие от Основного закона ФРГ в Конституции Российской 
Федерации нет прямого упоминания о госкорпорациях. Однако в 
ней есть ряд конституционных принципов, норм, которые создают конституционно-правовую систему координат для их правового статуса. Прежде всего, это положения Конституции Российской 
Федерации об экономической функции государства, которое должно обеспечить требования общего блага1. Конституционно-правовая категория «общее благо» имеет непосредственное отношение к 
целям деятельности госкорпораций и к государственному контролю за их деятельностью. 
Вопрос о целях, которые преследуются государством при создании госкорпораций, имеет предопределяющий характер. Когда надо 
создавать именно госкорпорации, а не открытые акционерные общества или федеральные агентства? По-видимому, для создания госкорпораций должны сложиться какие-то объективные экономические, исторические и правовые предпосылки. Экономические функции современных государств, несмотря на то, что в их основе всегда 
лежит идея общего блага, серьезно различаются. В России накоплен исторический опыт модернизации с опорой на экономическую 
мощь государства. Так было во время петровских реформ, так было 
и в предвоенные годы в СССР. Этот опыт используется в настоящее 
время при создании госкорпораций. Управляющая компания — российское юридическое лицо, на которое в порядке, установленном 
Президентом Российской Федерации, возложена реализация проекта по созданию инновационного центра «Сколково» — это тоже 

1  К сожалению, последние годы российская юридическая наука почти не 
занимается философско-правовыми проблемами современного государства. 
Между тем с государствами под влиянием интеграционных связей, создания 
экономических союзов происходят серьезные метаморфозы. Неслучайно в Отчете Всемирного Банка, опубликованном в 1997 г., указывается необходимость 
переосмысления общих вопросов о государстве. Конституционно-правовая и 
философско-правовая категория «общее благо» (используется в ст. 87 (4) Основного закона ФРГ и неясным образом в ст. 55 Конституции РФ) предполагает 
в том числе цели современного государства в экономической сфере. 

Г.А. Гаджиев. Конституционно-правовые нормы как система координат, 
предопределяющая правовой статус госкорпораций в России

проявление исторической традиции активного в экономической сфере российского государства. Помимо исторических причин, необходимо вспомнить и конституционно-правовое положение о дискреции, которой обладает законодатель в России при осуществлении 
экономической политики. Эта дискреция настолько широка, что 
она позволяет проводить экономические эксперименты. Что касается правовых предпосылок создания именно госкорпораций, а не 
акционерных обществ или новых органов государственного управления, то они могут быть продемонстрированы на примере создания 
Агентства по страхованию вкладов. Категория «общее благо» тесно 
связана с принципом социального государства. 
Эта категория имеет большое значение для социальной сферы. 
Государство несет конституционно-правовую обязанность, обусловленную целями достижения общего блага, и для этого оно должно 
обеспечить сбалансированность в социальной сфере. На первый 
взгляд это предельно абстрактная цель российского государства, которое по Конституции должно быть социальным. Однако, как показали А.В. Турбанов и Д.В. Кравченко в своих статьях, размещенных 
в настоящем сборнике, конституционный принцип социального государства, естественно-правовая направленность его на достижение 
общего блага предполагают в качестве необходимого условия недопущение существенного ухудшения жизни населения страны. В условиях доступности банковских услуг и растущей капиталоемкости 
банковской системы ее финансовый крах неизбежно повлечет именно такое существенное ухудшение. Исходя из названных конституционных принципов, государство, несущее ответственность за общее 
состояние банковской системы, обязано принимать меры, направленные на поддержание ее стабильности. Для реализации названных задач была создана государственная корпорация «Агентство по 
страхованию вкладов», которая осуществляет функции страхования 
вкладов, санации и ликвидации (банкротства) банков и представляет собой единый комплексный институт защиты вкладчиков, других кредиторов банков и банковской системы в целом. Причем эти 
функции не могут эффективно исполняться непосредственно государственными органами из-за известной управленческой и финансовой негибкости последних. В то же время потребность финансового рынка именно в публично-правовом регулировании, уровень 

Очерки конституционной экономики: госкорпорации  — 
юридические лица публичного права

его важности не предполагают возможность задействования частноправового регулирования. Экономические реалии в сочетании с 
конституционными принципами требуют нахождения в данном случае некоего промежуточного варианта. 
Оптимальным путем решения этого вопроса необходимо признать создание публичных юридических лиц, в том числе государственных корпораций, поскольку они обладают ресурсом и гарантиями, сравнимыми с имеющимися у органов государственной власти, вместе с тем им присущи гибкость и подвижность, свойственные 
коммерческим организациям. 
Таким образом, объективная потребность в создании государством госкорпораций выявляется в случае реализации каких-то публичных функций в целях достижения общего блага, но которые не 
могут быть осуществлены организациями, которые действуют как 
юридические лица частного права, либо органами государственного управления. Экономическая функция государства предполагает 
создание с помощью правового регулирования определенных организационно-правовых структур, причем таких, которым позволено 
с наибольшей эффективностью получить искомый экономический 
результат. Цель государства в экономической сфере — общее благо в 
виде благополучия и процветание России (Преамбула Конституции 
Российской Федерации). Эта конституционная норма-цель имеет 
неявный экономический смысл, выявленный с помощью исследования внутренней логики конституционного права с применением 
экономической теории права. 
Конституционные обязанности государства, вытекающие из его 
экономической функции по обеспечению благополучия (как разновидности общего блага), не исключают возможности экспериментирования в пределах имеющейся у государства законодательной дискреции. Государство может поручить выполнение своих экономических функций органам исполнительной власти (министерствам, 
агентствам и т.д.), юридическим лицам частного права (публичным 
акционерным обществам), а также особым публичным образованиям, обладающим правами юридического лица, осуществляющим организационно-властную и хозяйственную деятельность. Эти юридические лица по своему организационно-правовому устройству 
не «помещаются» ни в одну из существующих форм коммерческих