Административно-правовое регулирование организации и деятельности общественных спортивных объединений в России

 

 

 

 

 

Братановский С. Н. 

Майстровой В. В. 

 
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИ
РОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 

ОБЩЕСТВЕННЫХ СПОРТИВНЫХ  

ОБЪЕДИНЕНИЙ В РОССИИ  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Саратов 

2011    

 

Братановский Сергей Николаевич 

Майстровой Валерий Вадимович 

 

 

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОР
ГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ 

СПОРТИВНЫХ  ОБЪЕДИНЕНИЙ В РОССИИ 

 

МОНОГРАФИЯ 

 

  

Рецензенты: 

Доктор юридических наук, профессор А.П. Солдатов 

Доктор юридических наук, профессор А.Г. Коваленко 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

СОДЕРЖАНИЕ  
 
 
          Введение ………………………………………………..4 
 
Глава 1. Понятие и виды общественных спортивных объединений…7 
 
§ 1. Понятие и признаки общественных спортивных объединений….7  
 
§ 2. Олимпийский комитет России………………………………….29 
 
§ 3. Спортивные федерации………………………………………..52  
 
 
Глава 2.  Структурно-функциональная организация общественно
спортивных объединений и государственный контроль за их деятель
ностью……………………………………………………………….. 83 

 

§ 1. Правовое регулирование, создания и государственной регистрации  

ОСО ………………………………..83 

1.1. Теоретико-административные предпосылки государственной регистрации ОСО……………………………………..83 
 
 
1.2. Административно-правовое обеспечение подготовки ОСО к государственной регистрации……………………………………….91 
 
 
1.3. Особенности государственной регистрации ОСО ……………..98 
 
 
§ 2. Организационная структура и органы управления ОСО……..120  
 
 
§ 3. Государственный контроль за деятельностью ОСО в России…138 
 
   
 
Заключение ……………………………………………………………..169 
 
Библиография ………………………………………………………….185 

 

 

ВВЕДЕНИЕ 

 

 

К началу нового тысячелетия в ведущих странах мира сложилось об
щее понимание роли и места физической культуры и спорта в жизни госу
дарства, общества и личности. Являясь неотъемлемой частью общественной 

жизни, физкультура и спорт представляют собой социально-экономический 

феномен XX и начала XXI веков и считаются  одним из важнейших элемен
тов созданной человечеством системы ценностей современной нам культуры. 

Как подчеркнул в одном из своих выступлений Президент Российской 

Федерации Д. А. Медведев: «Значение спорта для любого общества невоз
можно переоценить, особенно для растущего общества, для укрепления госу
дарства. Поэтому то, чем мы с вами сегодня занимаемся – по сути, один из 

важнейших государственных приоритетов».1 

Без массового развития физической культуры и спорта в нашей стране 

невозможно формирование здорового образа жизни, решение демографиче
ских проблем, увеличение достижений и авторитета в большом спорте на 

международной арене. 

В сфере физической культуры и спорта наряду с государственными и 

муниципальными организациями действуют общественные объединения 

физкультурно-оздоровительной и спортивной направленности, к которым 

относятся Олимпийский комитет России, федерации по видам спорта, физ
культурно-оздоровительные общества, ассоциации, союзы, многочисленные 

спортивные и физкультурно-оздоровительные клубы, спортивные фонды и 

учреждения, органы общественной спортивной самодеятельности, имеющие 

своей целью развитие физической культуры и спорта, формирование и осу
ществление здорового образа жизни.  

Демократизация общества, утверждающейся  приоритет общечеловече
                                                 
1 Совместное заседание Президиума Государственного Совета при Президенте РФ по развитию физической 
культуры и спорта (14 октября 2008 г., Одинцово // http:// www.Kremlin.ru. 

ских ценностей, суверенизация, изменение в международном спорте (прежде 

всего коммерциализация и профессионализация) стали серьёзными предпо
сылками для преобразований в отечественном спортивном и олимпийском  

движении.    

Стремление к большей, чем ранее, степени соответствовать модели ми
рового и олимпийского движения, переход к правовому государству, разде
ление законодательной, исполнительной и судебной власти явились причи
нами, определившими необходимость поиска форм сочетания деятельности 

государственных и общественных организаций в области спорта. В этой свя
зи в значительной мере возросла роль общественных спортивных организа
ций (ОСО), которые и заняли достаточно объёмную нишу в современном 

спортивном и олимпийском движении.  

Правовой статус общественных объединений является предметом ис
следования таких юридических наук  как теория права, конституционного, 

гражданского, муниципального права. Одним из определяющих для правово
го регулирования организации и деятельности общественных объединений 

является их анализ с позиций административно-правовой науки. «Реалии се
годняшней жизни сделали необходимым включение в отрасль администра
тивного права совершенно новых правовых институтов, например, институ
тов «правового статуса человека и гражданина», «негосударственных орга
низаций» и выдвижение их на первый план в программе курса администра
тивного права», - справедливо отмечает Ю. В. Соболева1.  

Органами исполнительной власти накоплен значительный опыт по реа
лизации  Федерального закона от 10 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных 

объединениях». Этот опыт требует пристального внимания и научного 

обобщения. На этой основе необходимо разработать ряд теоретических по
ложений по проблемам функционирования ОСО, а также сделать вывод о не
обходимости совершенствования спортивного законодательства, путём уст
                                                 
1 Соболева Ю. В. Общественные объединения как субъекты административного права. Дис. … канд. юрид. 
наук. Саратов, 2000. С. 4. 

ранения нарушений в деятельности органов государства по отношению к то
му или иному виду ОСО. Кроме того, ОСО, как уже было отмечено, вступая 

в различные правоотношения, могут являться и субъектом ряда отраслей  

права.  В  связи  с этим  важной  задачей  является   выявление  их  специфи
ки именно как субъектов административного права. Административно
правовые  составляющие, к которым нужно отнести формирование организа
ционной структуры, рациональное распределение функций, совершенствова
ние форм и методов управления, административная правосубъектность, обра
зование и прекращение деятельности ОСО – требуют иного концептуального 

подхода, иных инструментов и способов правового анализа по сравнению с 

существующим в рамках других отраслевых юридических наук. Исследова
ние научных трудов последнего времени1, практики  деятельности ОСО даёт 

основание говорить о серьёзных проблемах, возникающих у них при игнори
ровании имеющихся разработок по интенсификации организационно
правового обеспечения функционирования ОСО.    

Актуальность данной темы в значительной степени обусловлена и тем 

обстоятельством, что дальнейшее совершенствование Федерального закона 

«О физической культуре и спорте в Российской Федерации» предполагает 

превращение современных общественных спортивных объединений (федера
ций, физкультурно-спортивных обществ и спортивных клубов) в сложные 

организации, имеющие разветвлённую организационную структуру и значи
тельный численный состав, для эффективного функционирования которых 

требуется применение современных средств, форм и методов администра
тивно-правового регулирования.  

 
 
 
 
 
 

                                                 
1 См.: Алексеев С. В. Олимпийское право России. Правовые основы олимпийского движения. М., ЮнитаДана, 2010; Братановский С. Н. Организационно-правовые основы спорта в России. Саратов, Научная книга, 
2010; Маргулис М. А. Нормотворчество корпоративных объединений в области спорта. Дис. … канд. юрид. 
наук. М., 2005 и др. 

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ОБЩЕСТВЕННЫХ СПОРТИВНЫХ 

ОБЪЕДИНЕНИЙ  В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

 

§1. Понятие и признаки общественных спортивных объединений  

Рассмотрение  общественных объединений как субъектов администра
тивного права позволяет отнести указанную категорию к одному из фунда
ментальных конституционно-правовых и административно-правовых инсти
тутов. Нормы об общественных объединениях содержатся в ч. 4, 5 ст. 13, ч. 2 

ст. 19, ч. 1 ст. 30, ч. 2 ст. 46 Конституции РФ. В этих статьях дана общая ха
рактеристика общественных объединений как субъектов российского права. 

Более развёрнутая и конкретизированная характеристика ОСО как 

субъектов административного права содержится в федеральных законах от 

19 мая 1995 г. № 21 «Об общественных объединениях»1, от 12 января 1996 г.  

№ 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»2, от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ 

«О физической культуре и спорте в Российской Федерации»3, подзаконных 

нормативных актах4, а также в уставах спортивных федераций, союзов, ассо
циаций и иных объединений граждан в сфере физической культуры5.  

В соответствии   со ст. 5 Федерального закона  «Об общественных объ
единениях» «под общественным объединением понимается добровольное, 

самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе 

граждан, объединившихся на основе общественных интересов для реализа
ции общих целей, указанных в уставе общественного объединения». 

Анализируя данную легитимную характеристику общественного объе
                                                 
1 СЗ РФ.1995. № 21. Ст. 1930. 
2 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145. 
3 СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6242. 
4 См., например, Положение о Совете при  Президенте Российской Федерации по развитию физической 
культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению XXII Олимпийских зимних игр     
и Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, утверждённое Указом Президента Российской Федерации от 26 сентября 2007 г. № 1308, Постановление Правительства Российской Федерации от 6 июля 2001 г. 
№ 515 «Об утверждении положения об аккредитации общероссийских физкультурно-спортивных объединений (федераций, союзов, ассоциаций) по различным видам спорта», Приказ Госкомспорта Российской Федерации от 15 января 2004 г. № 22  «Об утверждении Всероссийского реестра видов спорта (ВРРС) и др.  
5 См., например, Устав Общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное общество ”Спортивная Россия”.,утверждённый съездом 26 июля 2002 г.  // СПС «Консультант Плюс», Устав Российского футбольного союза “РФС”. Утверждён внеочередной конференцией РФС 6 январе 1995 г.  // СПС 
«Консультант Плюс» и др. 

динения, прежде всего отметим, что это добровольное формирование граж
дан, и, на наш взгляд, не случайно этот признак стоит первым в законода
тельном определении. Ведь добровольность определяет и пронизывает всю 

деятельность данного вида негосударственных организаций. И заключается в 

«совершении человеком действий в силу внутренних потребностей без навя
зывания извне»1.  

Данный признак общественного объединения имеет и конституционое 

закрепление. В соответствии со ст. 30 Конституции РФ никто не может быть 

принуждён к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нём. 

Основное содержание этого признака раскрывается в ст. 3 Федерального за
кона «Об общественных объединениях», где говорится о том, что «право 

граждан на объединения включает в себя право создавать на добровольной 

основе общественные объединения для защиты общих интересов и достиже
ния общих целей, право вступать в существующие общественные объедине
ния  либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятст
венно выходить из общественных объединений». Таким образом, из смысла 

данной статьи, можно сделать вывод о том, что никто не вправе принудить 

гражданина вступить в общественное объединение или выйти из него. Толь
ко сам гражданин для себя решает этот вопрос, «любое принуждение, - отме
чает Ю. В. Соболева, - здесь исключено»2. Кроме того в соответствии с ч. 3 

ст. 16 Федерального закона «Об общественных объединениях» « ограничения 

на создание отдельных видов общественных объединений могут устанавли
ваться только федеральным законом». 

Своеобразный подход к пониманию принципа добровольности выска
зывает М. В. Баглай, который отмечает, что «членство в какой-либо партии 

или профсоюзе не может быть условием занятия должности в государствен
ной организации и вообще служить основанием для ограничения прав и сво
                                                 
1 Брянский А. Ф.  Понятие  общественной  организации  и  содержание  права  граждан  на  объединения  // 
Советское государство и право. 1963. № 6. С. 107. 
2 Соболева Ю. В. Общественные объединения как субъекты административного права. Дис. … канд. юрид. 
наук. Саратов, 2000. С. 52. 

бод человека»1.  

Исследуя проявление принципа добровольности в организации и дея
тельности ОСО, отметим, что здесь добровольность находит своё проявление 

в возможности создания ОСО и участия в нём только на основе добровольно
го волеизъявления его учредителей и членов, которое выражается в проведе
нии ими лично ряда необходимых юридических действий (присутствие на 

собрании, конференции, съезде; голосование по каким-либо вопросам и т. п.). 

При этом указанный принцип закрепляется отдельно в уставах ОСО, Так, на
пример, в соответствии с п. 1.1. Устава Российского футбольного союза он 

«создаётся на основе добровольности и равноправия его членов»2, о добро
вольности, как принципе организации и деятельности, говорится в п. 1.1. Ус
тава Федерации парашютного спорта России3. Данный принцип присутствует 

и во многих других уставах ОСО. 

Далее, характеризуя ОСО, отметим, что это общественное объедине
ние, действующее на постоянной основе и имеющее формализованную орга
низационную структуру. Наличие организационного единства и обособлен
ного имущества у ОСО тесно связано с таким признаком как самоуправле
ние. 

В соответствии со ст. 18 Федерального закона «Об общественных объ
единениях «Общественные объединения свободны в определении своей 

внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности». 

Данный признак указывает на самостоятельность организованной со
циальной общности в управлении собственными делами. ОСО согласно п. 5 

ст.  15 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской 

Федерации» свободны в определении своей структуры, руководящих и кон
трольно-ревизионных органов, территории, в пределах которой ОСО дейст
вует. 

Организационное единство ОСО проявляется, прежде всего в опреде                                                 
1 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М.: 2007. С. 200.  
2 Устав Российского футбольного союза.  
3 Устав Федерации парашютного спорта России. Принят учредительным съездом 3 марта 1991 г.  // СПС 
«Гарант».. 

ленной иерархии, соподчинённости органов управления и членов, входящих 

в его состав, и в чёткой регламентации отношений между ними. Благодаря 

этому становится возможным преобразовывать интересы и желания членов 

ОСО в единую волю ОСО в целом и непротиворечиво выразить эту волю во
вне1. Таким образом, можно определить, что организационное единство ОСО 

достигается за счёт создания чётко регламентированного внутреннего уст
ройства, закреплённого его учредительными документами. 

Как формализованная организация ОСО предусматривает наличие 

высшего руководящего органа, которым является съезд или конференция 

ОСО, а также контрольно-ревизионных органов. Так, например, в соответст
вии с п. 6.4 Устава Федерации хоккея России2 высшим руководящим органом 

Федерации является Конференция, постоянно действующим руководящим 

органом Федерации является Совет Федерации (п. 6.1). Для оперативного 

решения текущих вопросов Совет Федерации образует Исполком Федерации, 

возглавляемый Президентом Федерации (п.6.17, 6.18)3.  

ОСО, являющиеся юридическими лицами (Олимпийский комитет Рос
сии, добровольные спортивные общества, спортивные федерации) могут 

иметь в собственности земельные участки, здания, строения, сооружения, 

жилищный фонд, транспорт, денежные средства, акции и иное имущество. 

Их собственность охраняется законом. Внешнее проявление имущественная 

обособленность находит в наличии самостоятельного баланса или сметы.   

В то же время добровольность и самоуправление общественного объе
динения не означает вседозволенности. Не случайно в п. 17   Федерального 

закона «Об общественных объединениях» говорится о возможности вмеша
тельства органов государственной власти в деятельность общественных объ
единений в случаях, предусмотренных законом. Ст. 16 Закона запрещает « … 

создание и деятельность общественных объединений, цели или действие ко
                                                 
1 См.: Братановский С. Н. Организационно-правовые основы спорта в России. Саратов, Научная книга, 2010. 
С. 117. 
2 См.: Устав Общероссийской общественной организации «Федерация хоккея России». Принят Учредительной Конференцией «Федерация хоккея России» 15 октября 1991 г.  // СПС «Гарант».  
3 Более подробно вопросы об органах управления ОСО будут рассмотрены в § 2 главы 2 нашей работы. 

торых направлены на насильственное изменение основ конституционного 

строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, соз
дание вооружённых формирований, разжигание социальной, расовой, нацио
нальной или религиозной розни». 

Согласно ст. 15 Федерального закона «О физической культуре и спорте 

в Российской Федерации» ОСО действует на основании устава ОСО и в со
ответствии с ним. В этой же статье закреплены требования к уставу ОСО. 

Таким образом, государство как бы проникает во внутреннею организацион
ную жизнь ОСО, определённую их уставами. В п. 14 той же статьи говорится 

о том, что в уставе ОСО могут содержаться и иные положения, относящиеся 

к его деятельности и не противоречащие законодательству Российской Феде
рации. Поэтому можно резюмировать, что ст. 15 Закона закрепляет обяза
тельные положения, которые должны содержаться в уставе ОСО, и допускает 

возможность включения в устав иных положений, не противоречащих зако
нодательству.   

ОСО – это некоммерческая организация, так как она не имеет извлече
ние прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяет 

полученную прибыль между участниками. ОСО могут осуществлять пред
принимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит дос
тижению целей, ради которых они созданы, и соответствуют этим целям. Ч. 3 

ст. 37 Федерального закона «Об общественных объединениях» прямо указы
вает на то, что «доходы от предпринимательской деятельности не могут пе
рераспределяться между членами или участниками общественных объедине
ний». 

Анализируя особенности субъектного состава учредителей ОСО, отме
тим, что, во-первых, ОСО создаются по инициативе этих учредителей – не 

менее трех физических лиц. Во-вторых, общественные объединения согласно 

ч.2 ст. 6 Федерального  закона «Об общественных объединениях» создаются 

на основе общности интересов этих лиц. Для ОСО такой интерес заключает
ся в возможности развития того или иного вида спорта, защиты этих интере