Правовая организация управления в органах прокуратуры

 
 
 
 
Братановский С. Н. 
Муканбеткалиев  А. А. 
 
 
 
 
 
 
 
Правовая организация управления в 
органах прокуратуры 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
САРАТОВ - 2012 

Братановский Сергей Николаевич 
Муканбеткалиев  Арман  Алтаевич 
 
 
Правовая организация управления в органах 
прокуратуры 
  
монография 
 
 

 

 

 

 

Рецензенты: 

Доктор юридических наук, профессор А.П. Солдатов 

Доктор юридических наук, профессор А.Г. Коваленко 

 
 
 
 
САРАТОВ - 2012 
 

 

 

 

 

Содержание 

 

Введение……………………………………………………………….4 
 
Глава 1. 
Сущность и особенности административно-правового регулирования 
организации и деятельности органов прокуратуры………………..7 
 
1.1. Понятие, содержание и сущность управленческой деятельности в 
органах прокуратуры………………………………………………………7 
 
1.2.  Административно-правовой статус органов прокуратуры………..43 
 
 
Глава 2  
Правовое регулирование ресурсного обеспечения  
управленческой деятельности в органах прокуратуры……………..71 
 
2.1.  Правовое регулирование кадрового обеспечения аппарата управления 
прокуратуры…………………………………………………………………71 
 
2.2.  Организационно-правовые особенности финансового обеспечения 
деятельности прокуратуры ………………………………………………..109 
 
2.3. Информационное обеспечение управленческой деятельности в 
прокуратуре……………………………………………………………….131 
 
Заключение…………………………………………………………154 
 
Библиография………………………………………………………..159 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 

 

Современная 
российская 
действительность 
характеризуется 

непрекращающимися серьезными преобразованиями, которые обусловили 

изменение 
роли 
и 
значения 
многих 
областей 
правоохранительной 

деятельности, составляющей фундаментальную основу жизни общества. 

Активно воплощаемые в реальность идеи, связанные с построением в России 

правового государства, позволили развить на практике многие положения, 

связанные с обеспечением всемерной защиты прав и свобод человека и 

гражданина. 
Основным 
органом, 
призванным 
способствовать 

государственным реформам в этой сфере, является прокуратура. 

Российское государство, все народы многонациональной России  

заинтересованы в сильной, независимой, эффективно работающей системе 

органов 
прокуратуры, 
способной 
противостоять 
преступлениям 
и 

правонарушениям во всех областях. Прокурорский надзор, в силу его 

универсальности, всеобщности и оперативности, призван способствовать не 

только укреплению законности в стране, но и повышению авторитета 

правоохранительной деятельности в глазах населения. Необходимость его 

существования доказана сегодняшней действительностью и сопряжена с 

неудовлетворительной 
в 
целом 
работой 
органов 
государственного 

контроля, обязанных обеспечивать законность. Кроме того, действенная 

прокуратура, стоящая на страже основ государственного строя и целостности 

Российской федерации, способна во многом обеспечить целенаправленные 

реформы, направленные на повышение качества жизни населения. 

Вместе 
с 
этим, 
результативное 
выполнение 
возложенных 
на 

прокуратуру Российской Федерации функций невозможно без грамотной и 

профессиональной организации управления на всех уровнях указанной 

системы. Нестабильная политическая и экономическая ситуация, длящийся в 

нашей стране посткризисный период требуют повышения эффективности 

организации всех направлений прокурорской деятельности, в первую 

очередь за счет совершенствования управления в правоохранительной сфере, 

более действенного использования организационного фактора. Неслучайно 

Президент РФ В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию РФ 

отметил, что "...организация борьбы с преступностью в стране требует 

принципиально новых подходов". В связи с этим, подчеркнул далее Глава 

государства, "задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение 

эффективности 
государственного 
управления..."1. 
Этими 
тезисами  

обозначено 
направление, 
по 
которому 
должно 
осуществляться 

совершенствование организационно-правовых основ деятельности органов и 

учреждений прокуратуры Российской Федерации.  

Конституция Российской Федерации (ст. 129) и Федеральный закон «О 

прокуратуре 
Российской 
Федерации»2 
закрепили 
основополагающие 

принципы построения отечественной прокуратуры. Однако, единство, 

централизация и независимость как отправные начала, на которых 

базируется выполнение прокурорскими работниками непосредственных 

целей и задач, нуждаются в дополнительной законодательной проработке и 

правовом оформлении.   

Нерешенность многих вопросов, связанных с функционированием 

системы органов прокуратуры, не позволяет осуществлять эффективное 

внутреннее 
управление. 
Необходимость 
совершенствования 
всей 

многогранной ее деятельности диктуется многими обстоятельствами, 

связанными с отсутствием четкого разграничения полномочий органов 

надзора и контроля, функционирующих в системе исполнительной власти. 

Отсутствие однозначно определенного правовыми актами места прокуратуры 

в системе государственного управления не позволяет наметить пути 

целенаправленного реформирования деятельности органов, непосредственно 

отвечающих за соблюдение демократических прав граждан. Обусловленный 

                                                                 

1 Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской 
Федерации от 10 мая 2006 г. // Российская газета. 2006. 11 мая. 
2 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской 
Федерации. 1992. № 8. Ст. 366. 

законодательными 
нормами 
административно-правовой 
статус 

осуществляющего всеобщий надзор ведомства и его обеспеченность в 

нынешних условиях не обладают признаками устойчивости, что не позволяет 

ему эффективно отставать интересы физических и юридических лиц. Кроме 

того, объединенное во многих аспектах правовое положение работников 

прокуратуры 
и 
государственных 
гражданских 
служащих 
породило 

дополнительные проблемы, связанные с правовой регламентацией прав и 

обязанностей прокуроров и следователей, материальным обеспечением их 

деятельности. 
Развитие 
многогранной 
общенадзорной 
деятельности 

обусловило 
необходимость 
правовой 
регламентации 
процедуры 

осуществления проверочных мероприятий. Кроме того, действующее 

законодательство о прокуратуре не в полном объеме регламентирует 

вопросы 
кадрового, 
финансового 
и 
информационного 
обеспечения 

управленческой деятельности.  

Новым этапом в развитии органов прокуратуры является создание в 

2007 г. Следственного комитета при прокуратуре РФ, однако, многие 

организационно-правовые вопросы взаимодействия прокуроров и СКП до 

настоящего времени не решены.  

Таким образом, актуальность исследуемой темы обуславливается 

необходимостью изучения и анализа юридических проблем управления в 

органах отечественной прокуратуры. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. 
Сущность и особенности административно-правового регулирования 
организации и деятельности органов прокуратуры 
 
 

1.1. Понятие, содержание и сущность управленческой деятельности в 
органах прокуратуры 
 

Современный этап развития российской государственности связан с 

постоянным реформированием деятельности правоохранительной системы в 

целом и деятельности каждого его составляющего органа и преследует  цель 

нахождения оптимальных путей развития законодательства, регулирующего 

все сферы общественной жизни для максимального обеспечения защиты как 

государственных, так и частных интересов.  

Органы российской прокуратуры играют в этом процессе важную роль, 

современная их организация и выработанные на ее основе методы работы в 

совокупности с предоставленными Федеральным законом от 17 января 1992 

г. № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" полномочиями 

позволяют в определенной степени эффективно реагировать на преступления 

и правонарушения. В связи с активизацией исполнительной власти в 

субъектах Российской Федерации, происходящих в стране конституционных 

преобразований экономической и политической систем растет количество 

новых 
нормативных 
актов, 
вносятся 
изменения 
в 
действующее 

законодательство. 
Для 
совершенствования 
механизма 
надзорной 

деятельности, наращивания положительной практики во всех отраслях 

общего надзора в нынешних условиях необходимо создание эффективной 

управленческой модели в ныне действующих органах прокуратуры, 

основанной на прочной законодательной основе.  

Организационные аспекты, связанные с обеспечением функциональной 

деятельности прокурорских работников, выступают на первый план при 

нахождении оптимального пути, по которому должно проходить развитие 

системы органов прокуратуры. При этом, общая задача повышения 

действенности 
управления 
в 
этих 
органах 
решается 
многообразно: 

разрабатываются и осуществляются меры, нацеленные на повышение уровня 

руководства 
надзорной 
деятельностью, 
совершенствование 

организационного построения (структуры), информационно-аналитической 

работы, планирования, контроля, иных видов, средств и форм управления. 

Изучая длительное время особенности организации управления в 

различных отечественных органах государственной власти, профессор С. Н. 

Братановский 
справедливо 
полагает, 
что 
управление 
в 
российской 

прокуратуре 
представляет 
собой 
сложное, 
многоплановое 
явление, 

охватывающее как происходящие в самой системе органов прокуратуры 

внутренние процессы, так и взаимодействие с окружающей социально
экономической средой. Поэтому совершенствование управления в органах 

прокуратуры является значимым фактором укрепления законности и 

правопорядка в стране3. 

Для того, чтобы разобраться в сущности управленческих процессов, 

проистекающих в ныне реформируемых органах прокуратуры, дать 

объективную характеристику соответствующих общественных отношений, 

необходимо, прежде всего, исследовать управление с теоретико-правовых 

основ.   

Феномен управления как вид человеческой деятельности известен с 

античных времен. В историческом плане управление возникло и развивалось 

как потребность согласования, упорядочения действий людей в процессе их 

совместной деятельности. Разрозненные попытки научного осмысления 

управления предпринимались отдельными учеными еще со времен Древней 

Греции. Однако развитие теоретических исследований систем и процессов 

управления относится лишь к концу XIX - началу ХХ столетия4. 

Понятие "управление" (нем. regierung, лат. - regere, англ. control, 

                                                                 

3 См.: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2010. С. 378. 
4 См.: Древняя философия. М., 1988. С. 100. 

management, фр. administration) имеет множество трактовок, в результате 

чего оно стало охватывать весьма широкий спектр самых разнокачественных 

явлений, событий, процессов. Управление возникло и получило признание 

как родовое понятие, характеризующее упорядочение взаимодействия 

определенного множества элементов и составных частей природы, общества, 

самого человека. 

Термин "управление" применяется весьма широко для характеристики 

процессов развития во всех сферах окружающего мира: в неживой природе 

(технических системах), в живой природе (биологических системах) и в 

обществе5. Наиболее широко управление рассматривается кибернетикой, 

которая выделяет самые общие (универсальные) свойства взаимосвязей и 

взаимодействия в механических, биологических и социальных системах. В 

общем виде управление определено как упорядочение системы, т.е. 

приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей 

в данной среде6. 

Возникновение и существование управления, его роль и значение 

обусловлены общественным устройством жизнедеятельности людей и его 

иерархическим характером. Управление является необходимым элементом 

общего труда, существования и развития общества. По справедливому 

мнению Г.В. Атаманчука, "...управление - это одна из труднейших и 

ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей", 

от состояния которой "...во многом зависит благополучие общества и, в 

конечном счете, судьба человека"7. 

Управление в тех или иных формах всегда было присуще 

человеческому обществу. По мере развития общества возрастали значение 

                                                                 

5 Управление в неживой природе, т.е. управление техническими системами (производственно-техническими 
процессами, механизмами, системами машин), в основном изучается техническими науками; управление в 
живой природе, т.е. управление биологическими системами, является предметом изучения естественных 
наук; управление как воздействие на социальные процессы, коллективы - это управление человека 
человеком, это социальное управление. Данная область изучается общественными (социальными) науками 
(см.: Основы социального управления / Под ред. проф. В.Н. Иванова. М., 2001. С. 14-15). 
6 См.: Винер Н. Кибернетика и общество. М., 1958. С. 13-14. 
7 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2006. С. 42. 

управления и осознанность в его необходимости. Как отмечает известный 

учёный в области управления В. Г. Афанасьев, в месте со становлением 

общества в нём сложились и действуют два типа факторов управления – 

объективные (независимые от сознания) и субъективные (сознательные) и, 

соответственно, два механизма управляющего воздействия на общественную 

систему – стихийное регулирование и сознательное управление8. Стихийные 

регуляторы действуют в тех случаях, когда людьми не познаны, и в силу 

этого не используются объективные закономерности развития общества. К 

ним, например, можно отнести закономерности развития рыночных 

отношений, когда имеют место многочисленные становления и переплетения 

различных, нередко противоположных друг другу сил и явлений, актов 

спроса и предложения,  сумм и продаж и т. д. В основе таких 

закономерностей в конечном счёте, лежит закон стоимости, выступающий в 

качестве управляющей силы производства товаров (услуг) и распределения 

труда. И, наоборот, с познанием этих закономерностей управление 

приобретает качественно новый тип организации общественной жизни, так 

как учитывается тенденция развития экономических процессов и иных сфер 

жизнедеятельности общества. Иначе говоря, с понятием управления как 

специфического 
социального 
явления 
мы 
непременно 
связываем 

сознательное начало, волю и знание человека9.  

Социальное управление имеет место там, где осуществляется 

коллективная, 
совместная 
деятельность 
людей. 
Всеобщий 
характер 

управления вытекает из объективной необходимости в регулировании, 

координации, согласовании усилий людей в решении поставленных перед 

ними задач. Управление становится общественно необходимой функцией 

независимо от уровня и степени объединения людей в процессе совместной 

деятельности. «Всякий  непосредственно общественный или совместный 

труд … , писал  К. Маркс, – нуждается в большей или меньшей степени в 

                                                                 

8 См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1973. С. 23. 
9 См.: Уваров В. Н. Государственная служба и управление. Петропавловск, СКЮА, 2004. С. 10. 

управлении, 
которое 
устанавливает 
согласованность 
между 

индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из 

движения всего производственного организма в отличие от движения его 

самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр 

нуждается 
в 
дирижёре»10. 
Иначе 
говоря, 
непременным 
условием 

функционирования любого трудового коллектива является управление, так 

как это связано с установлением порядка, организованности, разделения 

труда между работниками, определением места человека в коллективе и его 

функцией, формированием общей цели и производственных задач.     

Социальное управление присуще организациям, в том числе и таким 

специфическим, как система органов и учреждений прокуратуры Российской 

Федерации. 

Будучи сложным многоплановым явлением, социальное управление 

характеризуется рядом признаков. Оно существует там, где имеет место 

совместная деятельность людей, их общностей; осуществляется только в 

целостной организационной системе; обладает наличием обязательных 

элементов: субъекта управления, объекта управления, прямых и обратных 

связей; отличается наличием определенной направленности на достижение 

поставленной цели (целенаправленность и целеустремленность в достижении 

управленческого результата); служит интересам взаимодействия основных 

элементов системы; обеспечивается системой определенных средств, 

приемов и методов; осуществляется на основе воздействия субъекта 

управления на объект управления с целью перевода его в желательное 

(должное) состояние; реализуется на основе обоснования и формирования 

целей и задач развития объекта управления, целеполагания; отличается 

наличием у субъекта управления определенного властного ресурса; объект 

управления 
является 
подвластным 
субъектом, 
сознательное 
волевое 

поведение которого должно изменяться в соответствии с указаниями 

субъекта; осуществляется на основе необходимого информационного и 

                                                                 

10 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 342.