Текстовые фрагменты публикации
В.П. Гринев
Контрактная система в правовом пространстве
России. Нормативная правовая база.
Планирование закупочных процедур.
Обоснование закупок
Москва
Инфра-М
2017
В.П. Гринёв
КОНТРАКТНАЯ
СИСТЕМА В ПРАВОВОМ
ПРОСТРАНСТВЕ
РОССИИ
Книга I
(Нормативно-правовая база, планирование,
обоснование и общественное обсуждение
закупок)
Научно-практическое пособие
Москва
ИНФРА-М
2017
УДК 347.1
ББК 67.401
Г 85
А в т о р – с о с т а в и т е л ь:
В.П. Гринёв – канд. воен. наук, старший научный сотрудник, эксперт ЦИТ в строительстве НИУ
ВШЭ, член Московского отделения Ассоциации юристов России, зам. Председателя Комитета по
закупкам отечественных товаров, работ, услуг Гильдии отечественных закупщиков и
специалистов сфере закупок.
Р е ц е н з е н т ы:
К.В. Кичик - доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ
имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук
А.В. Качалова – преподаватель кафедры гражданского права Московского государственного
университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.
Г85
Гринёв В.П. Контрактная система в правовом пространстве России. (Нормативно-
правовая база, планирование, обоснование и общественное обсуждение закупок)1.
Научно-практическое пособие. - М., 2017 – 194 c.
ISBN 978-5-16-103176-6
Данное пособие разработано в соответствии с Учебным планом профессиональной
переподготовки и повышения квалификации по образовательной программе “Управление
государственными и муниципальными закупками”.
Нормативная
правовая
база
Контрактной
системы
представлена
в виде
информационной модели, включающей в себя перечень из более 200 подзаконных актов,
изданных в интересах правоприменения положений Федерального закона от 5 апреля 2013
г № 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд”.
Разработанный формат представления нормативной правовой базы основан на
требованиях к содержанию Единой информационной системы, введенной в эксплуатацию
с 1 января 2016 г.,
Для
государственных
гражданских
служащих
органов
исполнительной
власти,
руководителей и специалистов контрактных служб, предпринимателей, преподавателей,
студентов, соискателей и аспирантов вузов и иных лиц, проходящих обучение по программам
профессиональной переподготовки и повышения квалификации, в т.ч. в соответствии с приказами
Минтруда России от 10 сентября 2015 г. № 625н ”Специалист в сфере закупок ” и № 626н
“Эксперт в сфере закупок”.
Воспроизведение в полном объеме или фрагментарно любыми способами текстов,
опубликованных в настоящем издании, за исключением случаев, установленных Законом об авторском
праве и смежных правах, допускается только с письменного согласия обладателя исключительных
имущественных прав на произведение. Все права защищены.
ISBN 978-5-16-103176-6 © Гринёв В.П., 2017
1 При подготовке данного издания использовались электронные тексты документов из справочной правовой
системы КонсультантПлюс.
Список сокращений
В и ВТ – вооружение и военная техника
ГБУ – государственное бюджетное учреждение
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГОЗ – годовой объем закупок
ГРСБ – главный распорядитель средств бюджета
ГРСФБ – главный распорядитель средств федерального бюджета
ГСК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации
ГУП – государственное унитарное предприятие
ЕИС – единая информационная система
ЕППР - единое правовое пространство России
ЗК – запрос котировок
ИКЗ – идентификационный код закупки
ИНН — индивидуальный номер налогоплательщика
ИП — индивидуальный предприниматель
ИЮЛ – иностранное юридическое лицо
КВР – код видов расходов
КПП – код причины постановки на учет
КППР - конституционно-правовое пространство России
КСЖЦ – критерий стоимости жизненного цикла
МИНЦ - международные индексы научного цитирования
МКД – многоквартирный дом
МО — Московская область
МСУ — местное самоуправление
МФЦ — многофункциональный центр
НО — некоммерческая организация
НМЦК – начальная (максимальная) цена контракта
НПА — нормативный правовой акт
ОКЕИ – общероссийский классификатор единиц измерения
ОКС — объект капитального строительства
ОРД – оперативно-розыскная деятельность
ПП РФ – постановление Правительства Российской Федерации
РНП — реестр недобросовестных поставщиков
РФ — Российская Федерация
СГОЗ – совокупный годовой объем закупок
СИТО — сеть инженерно-технического обеспечения
СМП – субъекты малого предпринимательства
СОНО- социально ориентированные некоммерческие организации
ТРУ – товары, работы, услуги
ЮЛ — юридическое лицо
ФГИСТП — Федеральная государственная информационная система территориального
планирования
ФЗ — Федеральный закон
ФКР – функциональный классификатор расходов
ФОИВ — федеральный орган исполнительной власти
ФХД – финансово-хозяйственная деятельность
ЦБ РФ — Центральный банк Российской Федерации
ЦИК – Центральная избирательная комиссия
ЦИТ – Центр инновационных технологий
ЦСР – целевая статья расходов
ЭА – электронный аукцион
Предисловие
Создание единого правового пространства является одной из важнейших задач
Российского государства и заключается в строгом и полном соблюдении Конституции РФ,
федерального законодательства и принимаемых в обеспечение их действия нормативных
правовых актов.
В целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов
Президентом РФ 10 августа 2000 г. был подписан Указ № 1486 “О дополнительных мерах
по обеспечению единства правового пространства РФ”, действующий в настоящее время в
ред. Указа Президента РФ от 26 декабря 2016 года № 707.
Особое место в консолидации усилий по созданию единого правового пространства
занимает вступивший в силу с 1 января 2014 г. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г №
44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд” (далее – Закон о контрактной системе), в
обеспечение действия которого принято уже более 200 нормативных правовых актов,
изданных различными государственными органами.
С учетом того, что Закон о контрактной системе регламентирует расходование на
обеспечение государственных и муниципальных нужд именно бюджетных средств, то
формируемое им и соответствующими нормативными правовыми актами правовое
пространство представляет собой те пределы, в которых должны функционировать
субъекты правоотношений в рамках Контрактной системы.
Если постулировать мнение, что Контрактная система применительно к
бюджетным средствам может рассматриваться как механизм нормоконтроля за их
расходованием2, то особенно актуальным становится вопрос организации взаимодействия
между участниками Контрактной системы, к которым в соответствии с п. 1 ст. 3
относятся:
ФОИВ по регулированию контрактной системы в сфере закупок;
органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной
системы в сфере закупок;
иные ФОИВ и органы государственной власти субъектов РФ;
органы
МСУ,
уполномоченные
на
осуществление
нормативно-правового
регулирования и контроля в сфере закупок;
государственные корпорация "Росатом" и "Роскосмос";
заказчики;
участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками,
исполнителями);
уполномоченные органы;
уполномоченные учреждения;
специализированные организации;
операторы электронных площадок.
Следует отметить, что формирование и сохранение на территории России единого
правового пространства является приоритетной задачей всех участников Контрактной
системы.
В качестве основных форм работы по обеспечению единства правового
пространства, по мнению М.А. Коняхина, руководителя одного из управлений Минюста
России, является проведение мониторинга законодательства и его правоприменения, а
также ведение реестра нормативных правовых актов, проведение их правовой и
2 Гринёв В. П. Контрактная система как механизм нормоконтроля расходования бюджетных средств //
Право и экономика. 2015. № 7. С. 37-44.
антикоррупционной экспертизы. Следует иметь в виду, что в настоящее время такого рода
работа должна проводиться в соответствии с Указом Президента Российской Федерации
от 20 мая 2011 г. № 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" и
распоряжением Правительства РФ от 19.08.2016 № 1751-р “Об утверждении плана
мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2017 год”.
Именно поэтому цель настоящего издания заключается в представлении
результатов мониторинга законодательства о Контрактной системе, в основу содержания
которого положен учет как вносимых изменений в Закон о контрактной системе, так всей
совокупности принимаемых нормативных правовых актов в обеспечение действия его
отдельных статей.
По результатам проведенного мониторинга по состоянию на 01.05.2017 г. в рамках
данной работы была создана информационная модель, дающая возможность представить
Контрактную систему в виде своеобразного сегмента в правовом пространстве России.
Настоящее издание включает в себя Предисловие, раздел, в котором раскрываются
основные понятия, семь глав, 12 приложений, в одном из которых приведены результаты
анализа особенностей заключения контрактов с единственным поставщиком, и
библиографический список.
В Главе 1 раскрываются общие положения о законодательстве РФ и иных НПА о
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд.
В Главе 2 рассматривается порядок опубликования и вступления в силу актов
Президента РФ, Правительства РФ и НПА федеральных органов исполнительной власти.
В Главе 3 представлен перечень подзаконных актов, раскрывающих положения
статей федерального закона “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ.
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”.
В Главу 4 включена нормативная правовая база в обеспечение действия статей
Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд”
Глава 5 посвящена планированию закупочных процедур.
В Главе 6 рассматриваются основные положения о составлении планов-графиков и
порядок их размещения в ЕИС.
Глава 7 посвящена обоснованию закупок при формировании плана закупок и
планов-графиков.
В приложениях представлены извлечения из НПА, изданных в обеспечение
действия статей о планировании, обосновании и обязательном общественном обсуждении
закупок в рамках Закона о контрактной системе, в т.ч. соответствующие формы планов и
планов-графиков, а также раскрыты правовые аспекты особенностей осуществления
закупки у единственного поставщика.
Библиографический список включает перечень основных работ составителя и
других авторов, посвященных излагаемым в данном издании вопросам.
Результаты работы, представленные в настоящем издании, докладывались на
различных конференциях по публичным закупкам, в ходе форумов “За честные закупки” в
2015 и 2016 гг. и апробированы в ходе занятий в рамках системы ДПО в различных
учебных заведениях, в т.ч. в Российском государственном университете правосудия,
Всероссийском
государственном
университете
юстиции,
Московском
городском
государственном университете Правительства Москвы, Столичном институте повышения
квалификации специалистов, Московском областном учебном центре и в других учебных
заведениях.
Составитель признателен и благодарен В.А. Вайпану – заместителю декана
Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, канд. юрид. наук, доценту,
руководителю аппарата Московского отделения Ассоциации юристов России, а также
рецензентам, другим коллегам, высказавшим свои пожелания и замечания по структуре и
содержанию данного издания.
Основные понятия
В интересах раскрытия основных понятий в рамках обсуждения вопроса о
контрактной системе в правовом пространстве России, представляется целесообразным
привести два определения из энциклопедического словаря “Конституционное право
России”, в частности:
Конституционно-правовое пространство России (далее КППР) - пространство
(территория), на которое распространяется действие федеральной Конституции. КППР,
охватывает сферу отношений, в границах которой устанавливается и поддерживается
конституционно-правовой режим. Как единый государственно-правовой комплекс КППР
характеризуется государственной и территориальной целостностью, суверенитетом
государственной власти, верховенством федерального права.
Единое правовое пространство России (далее ЕППР) - очерченное границами
государства пространство, характеризующееся единством правового регулирования
социально-политических, хозяйственных и финансовых отношений на всей территории
России. В границах ЕППР устанавливаются единые стандарты в гуманитарной,
социально-политической, экономической и информационной областях, обеспечивается
единство правового регулирования предпринимательской деятельности, действует
унифицированное и в то же время отражающее особенности регионов хозяйственное
законодательство, существует консолидированная правовая система. ЕППР обусловлено
свойствами национальной правовой системы, единством государственной власти и
экономического пространства страны.
В каждом из этих определений имеют место быть положения, касающиеся прямо или
косвенно правового регулирования правоотношений в сфере закупок ТРУ для
обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Раскрытие темы о контрактной системе в ЕППР тесно связано с отображением
взаимоотношений участников контрактной системы, находящихся в нормативно-
регулятивных связях, обусловленных всей совокупностью законов и подзаконных актов,
регулирующих правоотношения в сфере закупок ТРУ для обеспечения государственных и
муниципальных нужд.
В
контексте
рассматриваемого
вопроса
дефиниция
"пространство"
дает
возможность
провести
исследование
пределов
и
объемов
действия
имеющих
юридическую силу НПА в сфере закупок.
На основании этого под пространством в рамках контрактных отношений можно
понимать область конкретного влияния принимаемых НПА на такие отношения в сфере
закупок как планирование, определение поставщика, мониторинг, контроль, аудит,
общественное обсуждение, банковское и казначейское сопровождение и др.
Взаимопроникновение государственного пространства и правового пространства
порождает многообразие форм взаимосвязей, в первую очередь при выработке норм
применения национального режима в сфере закупок и политике импортозамещения как
цели закупки инновационной и высокотехнологичной продукции3,4,5.
Именно этим обстоятельством и объясняется факт существования различных
научных теорий в области права, интерпретирующих связь государственного и правового
пространства.
Юридическая составляющая универсальных свойств термина "пространство"
связана с непрерывностью, однородностью и целостностью, а свойств контрактной
3 Гринев В. П. Критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной
продукции // Госзакупки.ру. 2014. № 10. С. 22-31.
4 Гринев В. П. Особенности закупки инновационной и высокотехнологичной продукции в рамках
контрактной системы // Право и экономика. 2014. № 10. С. 14-20.
5 Гринев В. П. Импортозамещение как цель закупки инновационной и высокотехнологичной продукции //
Госзакупки.ру. 2015. № 6. С. 40-44.
системы - с устойчивостью, наблюдаемостью и управляемостью.
Каждое из этих свойств может характеризоваться соответствующим содержанием.
В частности:
непрерывность связана с действием права в любой точке пространства
(государственной территории);
целостность представляет собой единство, выстроенное на основе соответствия и
взаимоувязанности правовых норм, актов и постановлений по отношению друг к другу;
однородность пространства в праве является фундаментальным условием, в
котором правовое предписание или НПА действуют при любых условиях и формах
существующего пространства одинаково для всех на любом пространственном
промежутке;
устойчивость контрактной системы обусловлена соблюдением ее участниками
прав и обязанностей в соответствии с подписанными контрактами. Это касается и
своевременной оплаты заказчиками поставленных товаров, выполненных работ и
оказанных
услуг,
и
надлежащим
выполнением
поставщиками
(подрядчиками,
исполнителями) своих обязательств;
наблюдаемость контрактной системы тесно увязана с мониторингом, контролем и
аудитом, а управляемость - с функционированием ЕИС, которая используется
участниками контрактной системы как лицами, принимающими соответствующие
решения.
Все
вышеописанное
имеет
первостепенное
значение
для
формирования
правоотношений
в
сфере
закупки
ТРУ
для
обеспечения
государственных
и
муниципальных нужд, как основополагающего фактора функционирования контрактной
системы в соответствии с Законом о контрактной системе, вступившим в силу, как
уже отмечалось ранее, с 1 января 2014 г6.
Следует отметить, что Закон о контрактной системе динамично совершенствуется.
Так, еще до его вступления в силу, в 2013 г. в этот Закон двумя федеральными
законами, в частности, от 02.07.2013 № 188-ФЗ и от 28.12.2013 № 396-ФЗ были внесены
первые изменения.
В 2014 г. изменения были внесены уже в соответствии с 7 федеральными законами,
в частности, от 04.06.2014 №140, от 21.07.2014 № 224-ФЗ, от 24.11.2014 № 356-ФЗ, от
01.12.2014 № 416-ФЗ, от 29.12.2014 № 458-ФЗ, от 31.12.2014 № 498-ФЗ, от 31.12.2014 №
519-ФЗ.
В 2015 г. изменения были внесены в соответствии с 12 федеральными законами, в
частности, от 08.03.2015 № 23-ФЗ, от 08.03.2015 № 48-ФЗ, от 06.04.2015 № 82-ФЗ, от
29.06.2015 № 188-ФЗ, от 29.06.2015 № 210-ФЗ, от 13.07.2015 № 216-ФЗ, от 13.07.2015 №
220-ФЗ, от 13.07.2015 № 226-ФЗ, от 13.07.2015 № 227-ФЗ, от 13.07.2015 № 249-ФЗ, от
29.12.2015 № 390-ФЗ, от 30.12.2015 № 469-ФЗ.
В 2016 г. изменения в Закон о контрактной системе были внесены в соответствии с
14 федеральными законами: от 09.03.2016 № 66-ФЗ, от 05.04.2016 № 96-ФЗ, от 05.04.2016
№ 104-ФЗ, от 02.06.2016 № 167-ФЗ, от 23.06.2016 № 203-ФЗ, от 23.06.2016 № 221-ФЗ, от
03.07.2016 № 266-ФЗ, от 03.07.2016 № 314-ФЗ, от 03.07.2016 № 320-ФЗ, от 03.07.2016 №
321-ФЗ, от 03.07.2016 № 365-ФЗ, от 28.12.2016 № 474-ФЗ, от 28.12.2016 № 489-ФЗ, от
28.12.2016 № 500-ФЗ.
В 2017 г. изменения в Закон о контрактной системе по состоянию на 01.05.2017 г.
внесены в соответствии с федеральными законами от: 22.02.2017 № 17-ФЗ.
Таким образом, по состоянию на 01.05.2017 г. Закон о контрактной системе
действует в редакции 36 федеральных законов и в проекте находится еще около или даже
более 10.
6 Отдельные положения Закона о контрактной системы в соответствии статьей 114 вступают в силу в иные
сроки.
Комментируя такое количество изменяющих законов, уместно отметить, что, по
мнению Д.А. Керимова, “…у каждого закона есть объективная реальность действия в
пространстве. Отсюда вытекает потребность в корректировке ранее принятых
правовых предписаний и норм в связи с развитием как самих объективных
закономерностей, так и условий действия правовой материи в социуме 7”.
В интересах раскрытия темы, касающейся контрактной системы в правовом
пространстве России, представляется целесообразным акцентироваться на ряде основных
понятий, раскрытых в статье 3 Закона о контрактной системе, которая называется:
“Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе”. Такая позиция
обусловлена тем обстоятельством, что уточнение значения слов, по утверждению Рене
Декарта8, позволит избежать более половины заблуждений.
И так, основные понятия, раскрытые в Законе о Контрактной системе.
Контрактная система в сфере закупок ТРУ для обеспечения государственных и
муниципальных нужд в соответствии с частью 1 статьи 3 Закона о контрактной системе -
это совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (ФОИВ по
регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти
субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные
федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов
РФ,
органы
МСУ,
уполномоченные
на
осуществление
нормативно-правового
регулирования и контроля в сфере закупок, государственные корпорации "Росатом" и
"Роскосмос", заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками
(подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения,
специализированные
организации,
операторы
электронных
площадок)
и
осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной
системы в сфере закупок (далее ЕИС), в соответствии с законодательством РФ и иными
нормативными правовыми актами (далее НПА) о контрактной системе в сфере закупок
действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.
Что касается ЕИС, то в соответствии с частью 3 статьи 4 Закона о
контрактной системе она содержит9:
1) планы закупок;
2) планы-графики;
3) информацию о реализации планов закупок и планов-графиков;
4) информацию об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров,
происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ,
услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, перечень
иностранных государств, групп иностранных государств, с которыми РФ заключены
международные договоры о взаимном применении национального режима при
осуществлении закупок, а также условия применения такого национального режима;
5) информацию о закупках, предусмотренную Законом о контрактной системе, об
исполнении контрактов;
6) реестр контрактов, заключенных заказчиками;
7) реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
8) библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов;
9) реестр банковских гарантий;
10) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных
предписаний;
7 Керимов Д.А. Конституция СССР и развитие политико-правовой теории. М., 1979. С. 102 - 103.
8 Рене Декарт (31.3.1595, Лаэ (Турень) – 11.2.1650) – французский философ, математик.
9 В соответствии с информацией из СПС Консультант Плюс пункты 1 - 3 части 3 статьи 4 вступили в силу с
1 января 2017 года
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
