Территориальный фактор предметоведческой дифференциации: конституционно-правовые возможности и опыт их реализации субъектами Российской Федерации

Г.С. Кириенко, А.Н. Нифанов 
 
 
 
 
 
 
 
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ  

ФАКТОР  

ПРЕДМЕТОВЕДЧЕСКОЙ 

ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ 

 
 
монография 
 
 
 
 
 
 
Москва 
ИНФРА-М 
2012 

УДК 
 
ББК 
 
 
Кириенко Г.С., Нифанов А.Н. 
Территориальный фактор предметоведческой дифференциации: конституционно-правовые возможности и опыт их реализации субъектами Российской Федерации: монография. — М.: ИНФРА-М, 2015. — 198 с. — (Научная мысль). 
 

   ISBN 978-5-16-102781-3 (online) 

Монография посвящена исследованию проблем конституционноправового потенциала предметоведческой дифференциации с учетом территориального фактора, на примере субъектов Российской Федерации. 
В работе представлены результаты анализа правового регулирования 
отдельных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, с целью их закрепления неисчерпывающим образом в федеральном 
законе. Рассмотрены также роль и значение нормативных правовых актов 
субъектов Российской Федерации как механизма территориального обособления предметов ведения и полномочий, в том числе в рамках опережающего правового регулирования. 
Работа адресована научным и практическим работникам, преподавателям, аспирантам и студентам, а также всем, кто интересуется проблемами 
территориального фактора предметоведческой дифференциации в субъектах Российской Федерации. 
 
 ББК  
 
ISBN 978-5-16-102781-3 (online)    © Кириенко Г.С., Нифанов А.Н., 2012 
 

 
Подписано в печать 25.11.2011. Формат 60x88/16.  
Гарнитура Newton.  Бумага офсетная. 
Усл. печ. л. 15,0. Уч. изд. л. 18,72. 
Тираж 500 экз. Заказ № 
Цена свободная. 

 
«Научно-издательский центр ИНФРА-М» 
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр.1. 
Тел.: (495) 3800540, 3800543.  Факс: (495) 3639212 
E-mail: books@infra-m.ru    http://www.infra-m.ru 
 
 
 

Монография посвящена  

1150-летию основания России! 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 
 
Актуальность исследования обусловлена необходимостью решения 
проблем концептуального и юридико-технического характера в процессе 
предметоведческого обособления исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации. При этом основанная на единообразии конституционного подхода система государственного управления в России, в 
условиях политико-правовой модернизации, стремится к поиску оптимальной модели разграничения предметов ведения и полномочий между 
Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации с учетом 
принципа закрепления за каждым уровнем власти тех из них, которые 
могут быть наиболее эффективно выполнены на данном уровне власти. 
Однако закрепление предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации по «остаточному принципу» делает их юридически 
неопределенными. В результате, как в законодательстве, так и юридической науке до сих пор отсутствует единая концепция регулирования исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации. В этой 
связи представляется очень сложным установить как сами предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации, так и факт их нарушения со стороны Федерации. 
Осложняет выявление исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации вопрос терминологического 
единства. В частности, анализ доктринальных источников показал, что в 
отечественной науке конституционного права не сложилось четкого понимания и соотношения терминов «предмет ведения», «компетенция» и 
«полномочие» применительно к системе разграничения государственной 
власти между ее федеральным и субъектным уровнями. Отсутствие общих, и что более важно законодательно установленных дефиниций, не 
позволяет сформировать единой государственной политики по данному 
вопросу и соответственно снижает эффективность системы государственного управления. 
Особо актуализируется в настоящее время проблема сбалансированности территориального развития субъектов Российской Федерации, их 
экономического и соответственно социального выравнивания. Указанное 
положение получило свое выражение как стратегическая задача в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской 
Федерации на период до 2020 года, а также в бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2012-2014 годы. Ведь от того, насколько скоро будет создан данный механизм, зависит эффективность российского государства в широком смысле этого слова. Это вопросы защиты 
прав граждан, принятия мер социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, создания и реализации новой «региональной 
политики». При этом процесс создания стимулов для развития субъектов 
Российской Федерации немыслим без передачи предметов ведения и полномочий. В этой связи перед федеральной властью стоит важнейшая задача – строго разграничить предметы ведения и полномочия, а также ис

точники их финансирования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. 
Кроме того, требующей своего разрешения является проблема совершенствования федерального законодательного процесса и повышения 
качества законопроектов субъектов Российской Федерации, а также установления гарантий статуса законодательных актов субъектов Российской 
Федерации, в том числе в рамках опережающего правового регулирования. 
Являясь ядром правового статуса субъектов Российской Федерации и 
особенностью государственного устройства Российской Федерации, вопрос исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации представляет несомненный интерес для углубленного 
исследования, особенно в современных условиях политико-правовой модернизации. 
Научная разработанность исследуемой нами темы опосредована значимостью и многоаспектностью вопросов взаимодействия Федерации и 
субъектов Федерации в процессе разграничения предметов ведения и 
полномочий. 
Одними из первых, кто заложил основу федеративной модели государственного устройства, были так называемые «отцы основатели» Конституции Соединенных Штатов Америки (далее – США) – Т.Пейн, Э.С.Д.деКревкер, А.Гамильтон, Д.Вашингтон, Д.Джей, Т.Джефферсон, 
Д.Адамс, Д.Мэдисон, Б.Франклин. 
Заметный вклад в развитие основ федеративного государства и вопроса о предметах ведения субъектов Федерации внесли французские, германские, российские и американские ученые конца XIX – начала XX века: А.Эсмен, Г.Вайц, Г.Геллер, Г.Еллинек, М.ФонЗейдель, А.Кунц, 
П.Лабанд, 
О.Майер, 
В.Остен-Сакен, 
А.Токквиль, 
В.Уиллоуби, 
К.Арановский, 
Ю.Гачек, 
Ю.Гессен, 
А.Градовский, 
А.Жилин, 
В.Ивановский, 
Ф.Кокошин, 
Н.Коркунов, 
Н.Палиенко, 
А.Ященко, 
Д.Вебстер, Д.Кальгун, Л.Клей и др.  
В советский период вопрос о правовом статусе и предметах ведения 
субъектов Федерации нашел свое развитие в трудах Г.В.Александренко, 
Г.С.Гуревича, 
Д.Л.Златопольского, 
И.П.Ильинского, 
Е.Р.Кастеля, 
A.И.Кима, И.Д.Левина, А.И.Лепешкина, А.А.Мишина, С.И.Русиновой, 
Ю.П.Урьяса, B.Е.Чиркина, М.А.Шафира и др. Среди зарубежных ученых 
этого периода проблемами федерализма занимались такие ученые как 
Д.Д.Басу, Т.Маунц, К.Хессе, М.П.Шарма и др. 
На современном этапе вопросы государственно-территориального 
устройства, принципов разграничения предметов ведения и полномочий 
между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а 
также правового статуса субъектов Российской Федерации, получили 
свое 
развитие 
в 
трудах 
Р.Г.Абдулатипова, 
С.А.Авакьяна, 
А.С.Автономова, 
П.А.Астафичева, 
Г.В.Атаманчука, 
М.В.Баглая, 
В.В.Бакушева, 
И.Н.Барцица, 
Л.Ф.Болтенковой, 
С.В.Бошно, 
А.В.Безрукова, 
Н.А.Варламовой, 
А.В.Васильева, 
Н.В.Витрука, 
В.Г.Вишнякова, 
В.В.Воробьева, 
Б.Н.Габричидзе, 
Г.А.Гаджиева, 

М.В.Глигич-Золотаревой, 
Н.М.Добрынина, 
В.Р.Енгибаряна, 
В.Г.Ермакова, 
Т.В. 
Заметиной, 
В.Д.Зорькина, 
Р.В.Знаменщикова, 
Л.М.Карапетяна, Д.А.Керимова, Д.А. Ковачева, А.Н.Кокотова, К.Е. Колибаба, 
И.А.Конюховой, 
А.Е.Козлова, 
Б.С.Крылова, 
В.А.Кряжкова, 
В.Н.Кудрявцева, 
О.Е.Кутафина, 
В.В.Лазарева, 
Ю.И.Лейбо, 
Е.Ф.Лукьянчиковой, В.А.Максимова, 
Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, 
А.А.Муравьева, 
Ф.Х.Мухаметшина, 
С.В.Нарутто, 
В.В.Невинского, 
B.C.Нерсесянца, 
А.Ф.Ноздрачева, 
Ж.И.Овсепян, 
И.И.Овчинникова, 
В.А.Прокошина, 
П.И.Савицкого, 
М.С.Саликова, 
А.Д.Селюкова, 
С.С.Собянина, 
Ю.Н.Старилова, 
Б.А.Страшуна, 
Ю.А.Тихомирова, 
Б.Н.Топорнина, 
А.В.Усса, 
И.Д.Хутинаева, 
Т.Я.Хабриевой, 
Г.Н.Чеботарева, 
Н.М.Чепурновой, 
В.А.Черепанова, 
А.Н.Черткова, 
В.Е.Чиркина, С.М.Шахрая, Д.В.Шумкова, Б.С.Эбзеева, и др. 
Вместе с тем, несмотря на постоянный научный интерес к заявленной 
теме, а также учитывая ее особую значимость и актуальность для Российской Федерации, имеющиеся в юридической науке разработки не исчерпывают всего спектра существующих и потенциальных проблем. Это 
актуализирует обращение к вопросам определения исключительных 
предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, выработки оптимального механизма разграничения предметов ведения и 
полномочий между Федерацией и ее субъектами, особенно в условиях 
современной политико-правовой модернизации. 
Научная новизна исследования определяется всесторонним анализом 
понятия и содержания исключительных предметов ведения и полномочий 
субъектов Российской Федерации, принципа разграничения предметов 
ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Она выражается в: 
– постановке проблемы понимания и содержания исключительного 
ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, исходя из его 
диалектической связи с принципом и современным процессом разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в России; 
– выявлении места и роли терминов «предмет ведения», «компетенция» и «полномочие» в системе разграничения власти между Российской 
Федерацией и субъектами Российской Федерации; 
– формулировании авторских понятий «предмет ведения субъекта 
Российской Федерации», «компетенция органа государственной власти 
субъекта Российской Федерации», «полномочия органа исполнительной 
власти субъекта Российской Федерации», «государственные (муниципальные) функции органа исполнительной власти», «предметоведческое 
обособление», «статус нормативного правового акта субъекта Российской 
Федерации»; 
– раскрытии особенностей правового регулирования исключительных 
предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации и 
гарантий их соблюдения органами государственной власти Российской 
Федерации; 

– определении неисчерпывающим образом перечня предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, а также механизма 
разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; 
– обосновании необходимости законодательно определить взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. 
Основные положения данного исследования могут быть использованы 
в ходе дальнейших научных исследований в области федеративных отношений в части, касающейся определения исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации, разграничения предметов ведения 
и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской 
Федерации. 

ГЛАВА 1.  
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ 
ВЫДЕЛЕНИЯ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНЫХ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ        
И  ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  
 
1.1. Концептуальное и конституционно-правовое 
предметоведческое обособление уровней государственной 
власти 
 
Любое государство представляет собой способ организации и осуществления государственной власти, выраженный в единстве формы правления (республика/монархия), формы государственного устройства (унитарная/федеративная/конфедеративная) и формы политико-правового 
режима (демократический/антидемократический). Исключением здесь не 
является и Россия, которая в соответствии со ст. 1 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. 
В зависимости от способа территориальной организации власти, правового статуса составляющих государство образований и характера их взаимоотношений с центральной властью, наряду с Федерацией выделяют 
унитарные и конфедеративные государства. 
Унитарное государство (фр. unitaire – единое, составляющее одно целое) – представляет собой единое государство, состоящее в своей основе 
из административно-территориальных единиц, которые не имеют права 
собственного местного законодательства, хотя могут издавать другие 
нормативные акты (решения, постановления)1. Для унитарных государств 
характерно наличие единой системы высших органов государственной 
власти, юрисдикция которых распространяется на территорию всей страны, единой конституции, судебной и правовой систем. При этом территориальные образования, составляющие унитарное государство лишены 
политической самостоятельности2. 
Принципиальное отличие Конфедерации от Федерации заключается в 
том, что Конфедерация является союзом государств, а не государством. 
Указанное объединение создается, как правило, для реализации политических и (или) экономических и иных задач. Государство, являющееся 
членом союза, свободно в выражении своих целей и может выйти из его 
состава в любое время3. Ведь как отмечал Ю. Гачек: «Союзное государство есть действительно государство, государственное соединение есть не 

                                                 
1 Теория государства и права: учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова, 
В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, Закон и право, 2001. С. 84. 
2 Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / под общ. ред. 
М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина; МГИМО (Ун-т) МИД РФ. - 2-е издание, 
переработанное. - М.: Норма, 2008. С. 153. 
3 См. подробнее: Жилин А.А. Теория союзного государства. - Киев: Типография И.И. Чоколлова, 1912. 354 с.  

государство, а только международно-правовое соединение суверенных 
государств»1.  
Федеративное же государство (от лат. foederatio – союз, объединение) 
– является сложным образованием основанным, как правило, на договоре 
или конституции, имеющим в своем составе административнотерриториальные и (или) национальные образования – члены (субъекты) 
Федерации (штаты – в США, земли – в ФРГ, республики, края, области, 
города федерального значения, автономная область и автономные округа 
– в России, кантоны – в Швейцарии), обладающие значительной степенью самостоятельности и системой нормативных правовых актов. Наряду 
с высшими органами государственной власти Федерации, субъекты Федерации образуют самостоятельные органы государственной власти2. 
Таким образом, Федерация является единым, хотя и союзным государством, основанным на конституции или договоре, состоящим из территориальных образований (субъектов Федерации), наделенных собственной 
сферой ведения и обладающих для ее реализации системой органов государственной власти и системой нормативных правовых актов3.  
При этом необходимо отметить, что на протяжении всего своего развития Россия в разные периоды истории была как унитарным (Московское государство, Российская Империя), так и «полуфедеративным»4 
(Союз Советских Социалистических республик (далее - СССР) государством.  
Федерализм в официальных кругах царской, а потом и императорской 
России, никогда не поддерживался и не признавался. Однако некоторые 
территории Российской Империи, вошедшие в нее в результате присоединения, обладали самостоятельностью. Как писал известный российский 
правовед профессор Н.М. Коркунов: «С постепенным разрастанием России, границы ее охватывают собою одно за другим множество самостоятельных прежде государств или владений других держав, и русская 
власть нередко сохраняла за присоединенными областями их местные 
законы и учреждения, предоставляя им иногда более или менее широкую 
местную автономию»5.  
                                                 
1 Цит. по: Гачек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного 
правоведения. Часть 3. Право современного государственного соединения. - Рига: 
издание «Наука и жизнь», типография К. Зейберлих, из библиотеки «Sammlung 
Goschen», 1912. С. 52.  
2 Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и 
право. - 2000. - № 10. - С. 6. 
3 Плешивцев И.Н. Остаточная компетенция субъектов Российской Федерации 
(конституционно-правовые аспекты): дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. - Барнаул, 2005. С. 16. 
4 Наличие в главе второй «О суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве» Конституции СССР, утвержденной постановлением II Съезда 
Советов СССР от 31 января 1924 «Об утверждении Основного Закона (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик» (вместе с Конституцией), 
принципа свободного выхода из состава союза является существенным признаком 
конфедеративного государства.  
5 Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 2 т. Т.1: Введение и общая 
часть / под ред. и с дополнениями З.Д. Авалова, М.Б. Горенберга и К.Н. Соколова. 

Элементы автономии можно было найти в Финляндии, Польше, Лифляндской и Эстляндской губерниях, Грузии, Армении, Сибири (Тобольская и Иркутская губернии), Украине и Башкирии. В Финляндии сохранялась Конституция, законодательная (Сейм) и исполнительная (Сенат) 
власть. Польше была дарована Конституционная Хартия, а государство 
получило статус королевства. Польша имела свои выборные органы – 
Законосовещательный Сейм. В местном управлении Лифляндской и Эстляндской губерний большая роль принадлежала ландтагам – сословным 
дворянским органам. Они избирали Дворянский конвент в Лифляндии и 
Дворянский комитет в Эстляндии, суды, полицию и прокуратуру. В Сибири были образованы Тобольская и Иркутская губернии, где все нерусские народы делились на оседлых, кочевых и бродячих. При этом лишь 
оседлые народы приравнивались в правах и обязанностях к русским. 
Взаимоотношения между Украиной и Россией строились на основе принятых еще в 1654 году Мартовский статей, в соответствие с которыми, 
вся территория Украины состояла из трех частей, разделенных на полки: 
Левобережной Украины, Слободской Украины, Запорожской Сечи. 
Крупные города управлялись магистратами, в состав которых входили 
выборные войты, бургомистры, радцы и лавники1. Наместник царя на 
Кавказе по положению был в своем регионе выше российских министров 
и имел право не допускать исполнения их решений в своем «регионе»2. В 
Башкирии населению гарантировалось внутреннее самоуправление, вотчинное право на землю, свобода вероисповедания. Договорные отношения Башкирии и России в той или иной степени сохранялись вплоть до 
октябрьской революции 1917 года3. Также можно было отметить некоторые элементы самостоятельности территорий, не имевших национальной 
специфики (например, казачество4). 
Следующей формой государственного устройства, избранной в советский период, явилась Федерация, хотя и не традиционная для мировой 
практики, при которой государство фактически оставалось унитарным, но 
юридически признавалось федеративным, хотя и не союзным государством5. В Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 года6 (далее – РСФСР), а потом и 
                                                                                                         
- Издание 8-е, печатанное без перемен с 6-го исправленного. – СПб.: Типография 
М.М. Стасюлевича, 1914. - [VI]. С. 188-189 
1 История государства и права. - М.: Юрайт, 2000. С. 99-102. 
2 Никонов С.Ю. Общее и особенное во взаимоотношениях центра с губерниями и другими территориями в России (конец XIX – начало XX вв.) // Казанский 
федералист. - 2005. - № 2-3 (14-15). - С. 1. 
3 См. подробнее: Кутафин О.Е. Российская автономия: монография. – М.: 
ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 77-78. 
4 Даная тема хорошо раскрыта в диссертации Савченко М.С. Правовое положение кубанского казачества в дореволюционной России (конец XVIII - начало 
ХХ в.): дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. – Волгоград, 2000. 162 c. 
5 Кутафин О.Е. Российская автономия: монография. - М.: ТК Велби, Изд-во 
Проспект, 2006. С. 4. 
6 Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 
1918) // СУ РСФСР. - 1918. - № 51. - Ст. 582.