Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов
и их проектов: проблемы теории и практики

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2014

Е. Р. Россинская, Е. И. Галяшина

Антикоррупционная
экспертиза
нормативных
правовых актов
и их проектов:
проблемы теории
и практики

УДК [343.148:343.35](470+571)
ББК 67.022.14+67.408.142(2Рос)
Р76

Сведения об авторах

Елена Рафаиловна Россинская — заслуженный деятель науки РФ, почетный
работник высшего профессионального образования РФ, доктор юридических
наук, профессор, академик РАЕН, действительный член Международной ассо
циации по идентификации (США), Президент Ассоциации образовательных
учреждений «Судебная экспертиза», директор Института судебных экспертиз,
заведующая кафедрой судебных экспертиз Московского государственного
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Елена Игоревна Галяшина — доктор юридических наук, доктор филологи
ческих наук, профессор, академик РАЕН, действительный член Междуна
родной ассоциации по идентификации (США), заместитель заведующей ка
федрой судебных экспертиз Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Россинская Е. Р.
Р76
Антикоррупционная экспертиза нормативных пра
вовых актов и их проектов: проблемы теории и практи
ки : монография / Е. Р. Россинская, Е. И. Галяшина. —
М. : Норма : ИНФРАМ, 2014. — 160 с.
ISBN 9785917684512 (Норма)
ISBN 9755160094984 (ИНФРАМ)

Монография посвящена проблемам антикоррупционной экспер
тизы нормативных правовых актов и их проектов, в том числе ее пред
мету, объектам, задачам и методологии, проблемам формирования
компетенций экспертов, осуществляющих мониторинг законодатель
ства России по выявлению коррупциогенных факторов. С учетом
компетенций субъектов, проводящих антикоррупционные эксперти
зы, изложены научнометодические подходы к определению корруп
циогенных факторов нормативных правовых актов и их проектов,
сформулированы требования к форме и содержанию заключения экс
перта антикоррупционной экспертизы. В работе также содержится
подборка нормативных правовых актов, касающихся вопросов проти
водействия коррупции и методики проведения антикоррупционной
экспертизы.
Работа адресована научным и практическим работникам, экспер
там в области антикоррупционной экспертизы, студентам, аспиран
там и преподавателям юридических вузов и всем интересующимся во
просами противодействия коррупции.
УДК [343.148:343.35](470+571)
ББК 67.022.14+67.408.142(2Рос)
Работа выполнена с использованием СПС «КонсультантПлюс».

ISBN 9785917684512 (Норма)
© Россинская Е. Р.,
ISBN 9755160094984 (ИНФРАМ)
© Галяшина Е. И., 2014

Введение

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 25 декабря
2008 г. № 273ФЗ «О противодействии коррупции»1 среди мер
профилактики коррупции упоминается антикоррупционная
экспертиза. В течение последних лет антикоррупционная экс
пертиза активно развивалась в качестве самостоятельного ви
да экспертной деятельности. Но, несмотря на пристальное
внимание к проблемам организации антикоррупционной экс
пертизы первых лиц государства, органов государственной
власти, институтов гражданского общества, научной общест
венности, практикующих экспертов и т. д., следует признать,
что до настоящего времени многие правовые, методологиче
ские, организационные проблемы антикоррупционной экс
пертизы остались неразрешенными, а ее действенность явля
ется крайне низкой.
Вместе с тем частое обновление законодательства Россий
ской Федерации, посвященного вопросам проведения анти
коррупционной экспертизы, требует внесения корректив при
ее рассмотрении в теоретическом плане. При этом остается
еще масса нерешенных вопросов, касающихся особенностей
организации проведения антикоррупционной экспертизы
различными ее субъектами, совершенствования методическо
го обеспечения, подготовки компетентных специалистов, раз
работки частных методик ее проведения, в том числе частной
методики проведения юридиколингвистической антикор
рупционной экспертизы нормативных правовых актов и их
проектов.
Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов от
носится к числу наиболее актуальных задач, поскольку на за
конодательном уровне она была закреплена сравнительно не
давно. К настоящему моменту ей посвящены исследования
как в рамках общей теории государства и права, так и на от
раслевом уровне. В частности, в практическом плане актуаль
ным представляется изучение антикоррупционной эксперти

1 СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. I. Ст. 6228.

зы в рамках судебной экспертологии и теории судебных экс
пертиз.
Учитывая необходимость скорейшего разрешения обозна
ченных проблем и высокую актуальность совершенствования
правового механизма искоренения коррупции как социально
го явления1, авторы провели научное исследование теоретиче
ских, методических и организационных основ антикоррупци
онной экспертизы нормативных правовых актов и их проек
тов через призму общих закономерностей и инструментария,
разработанных в криминалистике и теории судебной экспер
тизы.
До настоящего времени проблемы антикоррупционной
экспертизы преимущественно разрабатывались в криминоло
гическом, административноправовом и уголовноправовом
аспектах. Однако не менее интересным является рассмотре
ние данных проблем с позиций теории судебной экспертизы и
криминалистики. На наш взгляд, использование уже разрабо
танного понятийного и методологического аппарата данных
наук позволит разрешить множество проблем, возникающих
при производстве антикоррупционной экспертизы норматив
ных правовых актов и их проектов, а также существенно опти
мизировать процесс экспертного исследования.
Думается, указанные меры позволят повысить эффектив
ность антикоррупционной экспертизы, что, в свою очередь,
будет способствовать увеличению результативности мер по
противодействию коррупции.

6
Введение

1 Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 утверждена Стратегия
национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, определяю
щая сохраняющийся рост преступных посягательств, связанных с коррупци
ей, как основной источник угрозы национальной безопасности.

Глава 1
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА
В СИСТЕМЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

§ 1. Понятие коррупции. Эволюция системы
противодействия коррупции в России
и на международном уровне

Коррупция — одна из самых острых проблем не только на
национальном, но и на международном уровне. Междуна
родная законодательная база, касающаяся вопросов противо
действия коррупции, начала формироваться более 15 лет на
зад, что позволяет проследить эволюцию законодательства в
этой области на международном уровне. Рассмотрим основ
ные международные нормативные акты, касающиеся данного
вопроса, и основные закрепленные в них положения.
8 ноября 1990 г. принята Конвенция Совета Европы об
отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов
от преступной деятельности1 (ратифицирована Россией в
2001 г.2), в которой рассматриваются уголовноправовые
и гражданскоправовые аспекты международного сотрудниче
ства.
В ноябре 1996 г. Комитет Министров Совета Европы
принял Программу действий по борьбе с коррупцией. В рам
ках данной Программы были подготовлены следующие до
кументы:
— Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию
от 27 января 1999 г.3;
— Конвенция о гражданскоправовой ответственности за
коррупцию от 4 ноября 1999 г.4

1 СЗ РФ. 2003. № 3. Ст. 203.
2 См.: Федеральный закон от 28 мая 2001 г. № 62ФЗ «О ратификации
Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от
преступной деятельности» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2280.
3 СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2394. Федеральный закон от 25 июля 2006 г.
№ 125ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за кор
рупцию» // СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3424.
4 URL: http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/174.htm (дата
обращения: 31.10.2012).

В Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию
значительное внимание уделено мерам, которые необходимо
принять на национальном уровне. В то же время принятие
Конвенции призвано сформировать общую уголовноправо
вую антикоррупционную политику на международном уров
не. Конвенция устанавливает обязанность государств закре
пить в своем уголовном законодательстве составы следующих
видов преступлений:
— подкуп государственных должностных лиц;
— подкуп в частном секторе;
— злоупотребление влиянием в корыстных целях;
— отмывание доходов от преступлений, связанных с кор
рупцией, и др.
Кроме того, в Конвенции закреплены санкции за соверше
ние указанных видов преступлений. Весьма важным аспектом
является также регламентация наказания и выдачи преступ
ников. После того как к январю 1999 г. Конвенция об уголов
ной ответственности за коррупцию была ратифицирована в
14 странах, лица, совершившие коррупционные преступле
ния, уже не могут использовать территорию этих стран, чтобы
избежать уголовного преследования.
В Конвенции о гражданскоправовой ответственности за
коррупцию значительное внимание уделено вопросам возме
щения ущерба. В данном нормативном акте предусмотрено
право лиц, пострадавших от коррупционных действий, ини
циировать действия в целях получения полного возмещения
за причиненный ущерб. Кроме того, в Конвенции указывают
ся финансовые последствия коррупции для частных лиц, ком
паний и государств, а также международных институтов, под
черкнута важность вклада гражданского права в борьбу с кор
рупцией, в частности в сфере обеспечения возможности
лицам, понесшим ущерб, получить справедливую компенса
цию.
Существенный вклад в противодействие коррупции внесла
Организация экономического сотрудничества и развития
(ОЭСР). 21 ноября 1997 г. Организацией были приняты сле
дующие нормативные правовые акты:
— Конвенция по борьбе с подкупом иностранных долж
ностных лиц при осуществлении международных коммерче
ских сделок1;

8
Глава 1. Антикоррупционная экспертиза в системе противодействия...

1 СЗ РФ. 2012. № 17. Ст. 1899. Россия присоединилась к Конвенции в
2012 г. (Федеральный закон от 1 февраля 2012 г. № 3ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 6.
Ст. 622).

— Конвенция по борьбе со взяточничеством должностных
лиц иностранных государственных органов при проведении
международных деловых операций1.
Вместе с тем, несмотря на принятие нормативных право
вых актов, касающихся противодействия коррупции, ряд
проблем так и остается неурегулированным. Причина заклю
чается отчасти и в том, что некоторые международные акты
еще не ратифицированы Россией.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнан
ные принципы и нормы международного права и междуна
родные договоры Российской Федерации являются составной
частью ее правовой системы. Исходя из данной нормы, только
ратифицированные в установленном законом порядке нормы
международного права подлежат применению на территории
нашей страны.
Некоторые важные для борьбы с коррупцией положения
содержатся в Конвенции ООН против транснациональной ор
ганизованной преступности от 15 ноября 2000 г.2 Конвенция
охватывает широкий спектр проблем, среди которых корруп
ция рассматривается как преступление, имеющее трансна
циональное значение. Данная Конвенция ратифицирована
Российской Федерацией в 2004 г.3

31 октября 2003 г. принята Конвенция ООН против
коррупции4. Она является комплексным универсальным
международным договором, препятствующим развитию и
распространению коррупции во всех сферах жизнедеятель
ности. Конвенция ратифицирована Россией в 2006 г.5 Кор
рупция в Конвенции обозначена уже не как локальная
проблема, а как транснациональное явление, затрагиваю
щее общество и экономику всех стран, что обусловливает
исключительно большое значение международного со

§ 1. Понятие коррупции
9

1 URL: http://www.transparencykazakhstan.org/UserFiles/file/33f.pdf (дата
обращения: 31.05.2012).
2 СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3882.
3 См.: Федеральный закон от 26 апреля 2004 г. № 26ФЗ «О ратификации
Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной
организованной преступности и дополняющих ее протокола против незакон
ного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и протокола о предупреждении
и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании
за нее» // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1684.
4 СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
5 См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40ФЗ «О ратификации
Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» //
СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.

трудничества в области предупреждения коррупции и
борьбы с ней1.
Следует отметить: начиная с 1994 г. в ежегодных Посланиях
Президента РФ (исключение составляют Послания 2003 и
2004 гг.) в качестве одной из стратегических задач указывается
необходимость борьбы с коррупцией, она отмечается как нега
тивный фактор развития и становления государственности
России2.
Коррупция представляет собой сложное социальнополи
тическое явление, которое зародилось в глубокой древности
и продолжает существовать в настоящее время практически
во всех странах мира. В римском праве слово «corruption» по
нималось как «разламывать», «портить», «разрушать», «повре
ждать», «фальсифицировать», «подкупать» и обозначало про
тивоправное действие, например в отношении судьи. Это по
нятие произошло от сочетания латинских слов «correi»
(несколько участников в одной из сторон обязательственного
отношения по поводу единственного предмета) и «rumpere»
(ломать, повреждать, нарушать, отменять). В результате обра
зовался самостоятельный термин, предполагающий участие в
деятельности нескольких (не менее двух) лиц в целях «пор
чи», «повреждения» нормального хода судебного процесса
или процесса управления делами общества.
Как и у всякого сложного явления, у коррупции не сущест
вует единого всеобъемлющего определения. Различные авто
ры предлагают собственные подходы к пониманию корруп
ции, дают различные трактовки указанного понятия. Явление
коррупции рассматривалось разными авторами с точки зре
ния таких наук, как криминология, уголовное, администра
тивное, трудовое право, экономика, социология, психология,
педагогика, статистика, философия и математика3. В Боль
шом юридическим словаре дается следующее определение
термина «коррупция»: «общественно опасное явление в сфере

10 Глава 1. Антикоррупционная экспертиза в системе противодействия...

1 См.: Паневина Е. В. Контроль за соблюдением требований к служебному
поведению государственных гражданских служащих — важная составная
часть в решении вопросов антикоррупционной деятельности. URL: http://
arhangelsk.roskazna.ru/file/up/27/Image/Adm_otd/soveschanie260509/vistuplenia/
Vystuplenie_Panevinoj.doc (дата обращения: 30.03.2013).
2 См.: Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика:
науч.практ. пособие. М., 2012. С. 18.
3 См.: Волынский А. Ф., Прорвич В. А. Экспертное сопровождение право
творческой и правоприменительной практики в системе мер по борьбе с кор
рупцией // Материалы круглого стола «Антикоррупционная экспертиза нор
мативноправовых актов и их проектов». М., 2010.