Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия: проблемы правового регулирования и реализация

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

На правах рукописи

ПАНФИЛОВ Анатолий Николаевич

ПОЛНОМОЧИЯ

ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ:
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право (юридические науки)

Диссертация

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель

заслуженный юрист Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор

Г.Н. Чеботарев

Тюмень, 2011

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………..……………………5

Глава 1. ОХРАНА ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ КАК СФЕРА 

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.…….….16

1. Понятие «объект культурного наследия»…………………………...………16

2. Правовое регулирование охраны объектов культурного наследия в

современной России….…………………………………….……………………32

3.
Охрана 
объектов 
культурного 
наследия 
и 
вопросы 
местного 

значения………………………………….………………….……………………59

Глава 2.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ 

МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ 
ПО 
ОХРАНЕ
ОБЪЕКТОВ 

КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ…………………………...…………….……….86

1. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления 

по охране объектов культурного наследия на федеральном уровне …..…….86

2. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления  

по
охране
объектов 
культурного 
наследия 
на 
региональном 

уровне…………..………………………………………….……………………115

3. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления  

по
охране
объектов 
культурного 
наследия 
на 
муниципальном 

уровне.………………………………………………….……………………….139

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.…………………………………………...……………………187

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК…...…………………………………….194

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ СОКРАЩЕНИЙ

Нормативные правовые акты

РФ – Российская Федерация.

Федеральный закон № 154-ФЗ - Федеральный закон от 28 августа 1995 

г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в 

Российской Федерации».

Федеральный закон № 73-ФЗ - Федеральный закон  от 25 июня 2002 г. 

№ 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и 

культуры) народов Российской Федерации».

Федеральный закон № 95-ФЗ - Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 

95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об 

общих принципах организации законодательных (представительных) и 

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской 

Федерации».

Федеральный закон № 131-ФЗ – Федеральный закон от 6 октября 2003 

г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в 

Российской Федерации».

Федеральный закон № 122-ФЗ – Федеральный закон от 22 августа 

2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты 

Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых 

законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием 

федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный 

закон 
«Об 
общих 
принципах 
организации 
законодательных 

(представительных) и исполнительных органов государственной власти 

субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации 

местного самоуправления в Российской Федерации».

ГрК РФ - Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 

декабря 2004 г. № 190-ФЗ. 

Федеральный закон № 199-ФЗ – Федеральный закон от 31 декабря 

2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты 

Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения 

полномочий».

Федеральный закон № 232-ФЗ - Федеральный закон от 18 декабря 

2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс 

Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской 

Федерации».

Федеральный закон № 258-ФЗ - Федеральный закон от 29 декабря 

2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты 

Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения 

полномочий». 

ВВЕДЕНИЕ

Постановка проблемы и ее актуальность.
Правовые основы 

российского 
местного 
самоуправления, 
заложенные 
Конституцией 

Российской Федерации, к началу XXI в. претерпели ощутимые изменения, и 

они связаны, прежде всего, с очередной муниципальной реформой, начало 

которой положил новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих 

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 

Однако на всем протяжении перманентного реформирования местного 

самоуправления наибольшую трудность вызывали вопросы определения 

компетенции его органов. 

Правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности

органов местного самоуправления в юридической науке уделено немало 

внимания. 
В 
то 
же 
время, 
исследования, 
в 
основном, 
имеют 

общетеоретическую направленность. Специальных работ, посвященных 

формированию полномочий органов местного самоуправления в отдельных 

сферах общественных отношений, крайне недостаточно. Практически 

отсутствуют труды, в которых бы рассматривалась проблема правового 

регулирования их полномочий в такой области общественных отношений,

как охрана памятников истории и культуры. Между тем, как показывают 

практика и анализ нормативных правовых актов, существующий дисбаланс 

во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами 

местного самоуправления
не позволяет в полной мере реализовать 

полномочия последних в данной сфере общественных отношений.  

Объектом диссертационного исследования являются общественные 

отношения, складывающиеся
в процессе
правового регулирования
и 

реализации полномочий органов местного самоуправления в области охраны 

объектов культурного наследия. 

Предметом диссертационного исследования выступают нормы права, 

регламентирующие полномочия органов местного самоуправления по охране 

объектов 
культурного 
наследия
на 
федеральном, 
региональном 
и 

муниципальном уровнях. 

Цель и задачи исследования. Главная цель исследования заключается в 

том, чтобы на основе современных достижений гуманитарных наук и анализа 

норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления,

подготовить
научно 
обоснованные
предложения
по 
дальнейшему 

совершенствованию правового регулирования и реализации полномочий 

органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного 

наследия. 

В соответствии с заявленной целью в диссертационном исследовании 

поставлены и решаются следующие основные задачи:

1) уточнить понятие
«объекты культурного наследия (памятники 

истории и культуры) народов Российской Федерации», его сущностные 

признаки и сформулировать новую дефиницию; 

2) проанализировать законодательство
Российской Федерации и 

субъектов 
Российской 
Федерации, 
муниципальные
правовые
акты, 

устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в области 

охраны объектов культурного наследия;

3)
выявить проблемы в нормативном правовом регулировании 

компетенции органов местного самоуправления в области охраны объектов 

культурного наследия и обосновать необходимость установления
в 

отраслевом федеральном законе исчерпывающего перечня полномочий;

4) исследовать причины возникновения коллизий в муниципальных 

правовых актах, принятых по вопросам охраны, сохранения и использования 

объектов культурного наследия;

5) сформулировать выводы и предложения по совершенствованию 

законодательства в области охраны объектов культурного наследия и 

повышению эффективности его реализации в сфере муниципальных 

общественных отношений.

Методологическая основа исследования. Методологическую основу 

исследования составили  общенаучные и частнонаучные методы научного 

познания: 
диалектический, 
логический, 
исторический, 
аналитико
синтетический, формально-юридический, сравнительно-правовой и др. 

Применение диалектического и исторического методов научного 

познания позволило изучить нормативные правовые акты, регулирующие 

вопросы охраны объектов культурного наследия и устанавливающие 

полномочия 
органов 
местного 
самоуправления 
в 
данной 
сфере 

общественных отношений, в развитии, проследить закономерности и 

особенности трансформации компетенционных норм, выделить этапы их 

становления. 
Применяя 
формально-юридический 
метод, 
удалось 

систематизировать и обобщить разнородный нормативный материал, изучить 

его содержание. Сравнительно-правовой метод дал возможность провести 

анализ правовых норм различных по юридической силе нормативных 

правовых 
актов, 
устанавливающих 
полномочия 
органов 
местного 

самоуправления в области охраны памятников истории и культуры, раскрыть 

особенности 
правового 
регулирования 
однородных 
общественных 

отношений 
на 
федеральном 
уровне, 
на 
уровне 
субъектов 
РФ 
и 

муниципальных образований, выявить тенденции развития рассматриваемых 

правоотношений. 

Теоретическая, эмпирическая база исследования и степень научной 

разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертации составили

труды отечественных ученых в области теории государства и права, 

конституционного, муниципального права, а также работы ученых и 

специалистов, изучающих вопросы правовой охраны культурных ценностей 

и объектов культурного наследия.

Различные аспекты компетенции органов местного самоуправления

рассматриваются в работах известных ученых в области конституционного и 

муниципального права: С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, М.В. Баглая, Г.В. 

Барабашева, А.В. Батанова, А.В. Безрукова, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, 

В.И. Васильева, Л.П. Волковой, И.В. Выдрина, М.Ю. Дитятковского, Н.М. 

Добрынина, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова,  А.Н. Костюкова, В.А. Кряжкова,

О.Е. Кутафина, А.В. Мадьяровой, В.В. Невинского, Н.Л. Пешина, Н.В. 

Постового, В.В. Пылина, А.А. Сергеева, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова,

А.А. Уварова, И.А. Умновой, Э.А. Уткина, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой,  

Г.Н. Чеботарева, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной и др.

Исследований, посвященных вопросам охраны объектов культурного 

наследия, к сожалению, недостаточно. Учеными и специалистами, в 

основном,
рассматриваются правовые проблемы охраны культурных 

ценностей. Отдельные аспекты правового регулирования общественных 

отношений, возникающих по поводу охраны культурных ценностей и 

объектов культурного наследия с международно-правовой, уголовно
правовой, гражданско-правовой и административно-правовой точек зрения, 

нашли отражение в работах М.А. Александровой, М.В. Алексеевой, И.Б. 

Афонина, Р.Г. Багдасаряна, В.Г. Беспалько, М.М. Богуславского, В.В. 

Братанова, Е.М. Бутаевой, О.Г. Васнева, А.К. Вахитова, А.В. Головизнина, 

О.В. Давлетшиной, А.А. Джамбатова, К.А. Диканова,  Д.П. Довгия, Г.П. 

Ивлиева, В.В. Карякина, Л.Р. Клебанова, В.В. Кулыгина, Е.А. Лачиной, Д.В. 

Мазеина, И.Э. Мартыненко, Е.В. Медведева, Н.И. Минкиной, Н.В. 

Михайловой, С.Н. Молчанова, Л.А. Нудненко, Н.А. Потаповой, Е.Н. 

Прониной, Г.А. Русанова, Т.Р. Сабитова, Е.В. Сазонниковой, А.П. Сергеева, 

Л.А. Стешенко, В.Д. Тепферова, Ю.Ю. Ткачева, Е.Н. Хазова, В.Е. Хазовой и 

ряда 
других 
исследователей. 
Культурологические, 
исторические, 

градостроительные и философские аспекты охраны культурного наследия 

освещены в работах П.В. Боярского, А.А. Копсергеновой, И.Г. Кравченко, 

В.Р. Крогиуса, А.М. Кулемзина, А.А. Мазенковой, А.В. Работкевича, К.Е. 

Рыбака, С.М. Шестовой. Вопросы охраны, сохранения и использования 

культурного и природного наследия рассмотрены в трудах Ю.А. Веденина, 

М.Е. Кулешовой, Ю.Л. Мазурова, П.М. Шульгина. 

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на 

анализе нормативных правовых актов: Конституции Российской Федерации, 

международных правовых актов, законодательства Российской Федерации и 

ее субъектов в области местного самоуправления, охраны и сохранения 

объектов культурного наследия, указов Президента России и его посланий

Федеральному 
Собранию 
Российской 
Федерации, 
постановлений

Правительства 
РФ, 
ведомственных 
нормативных 
правовых 
актов, 

муниципальных правовых актов. Особое внимание уделено анализу уставов 

муниципальных образований и иных нормативных правовых актов, 

принятых органами местного самоуправления по вопросам охраны и 

сохранения объектов культурного наследия.  Указанные источники 

составляют документальную базу и правовую основу исследования.

Научная новизна диссертации определяется постановкой цели и задач 

исследования, содержащимися в работе положениями и выводами, 

конкретными предложениями по совершенствованию конституционно
правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в 

области охраны объектов культурного наследия. Автором с позиции науки 

конституционного и муниципального права предложены новые идеи 

теоретико-прикладного 
характера, 
направленные 
на 
повышение 

эффективности охраны памятников на муниципальном уровне. В рамках 

проведенного исследования сформулировано авторское определение понятия 

«объекты культурного наследия», даны предложения по унификации

понятий «деятельность по реставрации объектов культурного наследия 

(памятников истории и культуры)» и «сохранение объектов культурного 

наследия», 
обоснована 
необходимость 
установления
в 
отраслевом 

федеральном законе исчерпывающего перечня полномочий органов местного 

самоуправления и др.  

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, 

конкретизирующие новизну проведенного исследования: 

1. Обоснована необходимость уточнения  в статье 3 Федерального 

закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия 

(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

дефиниции «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) 

народов Российской Федерации». Аргументировано, что под объектами 

культурного наследия следует понимать совокупность созданных человеком 

или подвергнутых его целенаправленному воздействию в прошлом 

недвижимых культурных ценностей, включенных в единый государственный 

реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) 

народов Российской Федерации на основании нормативного правового акта 

уполномоченного органа публичной власти. 

2. На основе анализа законодательства
об объектах культурного 

наследия,
сделан 
вывод
о 
необходимости 
его 
дальнейшего 

совершенствования, унификации понятий «деятельность по реставрации 

объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)» и 

«сохранение объектов культурного наследия», внесения изменений  в 

Федеральный
закон № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов 

деятельности». 

3. 
Доказано, 
что
устранение
коллизий
между 
положениями 

Федерального закона № 73-ФЗ и Градостроительного кодекса Российской 

Федерации
возможно 
путем
включения 
в
понятийный 
аппарат 

Градостроительного кодекса Российской Федерации определения категории

«капитальный ремонт». Предложено рассматривать капитальный ремонт 

объекта культурного наследия как один из видов ремонтно-реставрационных

работ и внести соответствующие изменения
в статью 40 указанного 

федерального закона. 

4. Выявлены противоречия в нормативном правовом регулировании 

государственного учета объектов культурного наследия
и обоснована 

необходимость включения в Положение о едином государственном реестре 

объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов 

Российской Федерации, утвержденное приказом Росохранкультуры от 27 

февраля 2009 г. № 37, норм, регулирующих порядок взаимодействия 

субъектов публичной власти различных уровней в вопросах формирования 

реестра. 

5. Сделан вывод о том, что в федеральном законе, устанавливающем 

общие принципы организации местного самоуправления, должны найти 

закрепление предметы ведения муниципальных образований; полномочия же 

органов местного самоуправления в каждой их сфере деятельности 

необходимо устанавливать в специальных отраслевых законах. 

Обоснована необходимость приведения в ст. 9.3 Федерального закона № 

73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) 

народов Российской Федерации» исчерпывающего перечня полномочий 

органов местного самоуправления.

6. На основе анализа нормативных правовых актов, принятых в 

субъектах РФ и муниципальных образованиях по вопросам культуры и 

государственной охраны объектов культурного наследия, сделан вывод о 

противоречивости значительного массива таких актов федеральному 

законодательству. Проблема заключается не только в отсутствии формально 

закрепленного объема полномочий органов местного самоуправления в 

области охраны объектов культурного наследия, но и в отсутствии норм, 

регулирующих порядок и пределы муниципального нормотворчества по 

предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. 

Доказано, 
что
муниципальным 
правовым 
актом 
должны
быть 

урегулированы только те отношения в области охраны памятников истории и 

культуры, которые требуют конкретизации в силу прямого указания