НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2015

Правоохранительные
органы

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора
Р. В. Ш а г и е в о й

Рекомендовано
УМО по юридическому образованию вузов
Российской Федерации в качестве учебника для студентов
образовательных организаций, обучающихся по направлению
подготовки«Юриспруденция», квалификация (степень) «бакалавр»

УДК [347.96/.99+351.74](470+571)(075.8)
ББК 67.7(2Рос)я731
П68

Коллектив авторов:

Р. В. Шагиева, доктор юридических наук, профессор — введение, § 1
гл. 1;
Н. И. Богачева, кандидат юридических наук, доцент — гл. 9—14;
Ю. А. Крохина, доктор юридических наук, профессор — гл. 20;
Б. В. Шагиев, кандидат юридических наук, доцент — гл. 1 (кроме § 1) — 8,
гл. 15—19.

Рецензенты:

А. В. Морозов, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафед
рой информационного права, информатики и математики Российской пра
вовой академии Министерства юстиции РФ;
Ю. А. Свирин, доктор юридических наук, заведующий кафедрой граждан
ского права и процесса ОУП ВПО «АТиСО».

П68
Правоохранительные органы : учебник / под ред. Р. В. Ша
гиевой. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2015. — 320 с.

ISBN 9785917686042 (Норма)
ISBN 9785160108445 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161028476 (ИНФРАМ, online)

На основе современных теоретических представлений о правовой
охране и правоохранительной деятельности в учебнике охарактеризо
ваны реализующие их в России правоохранительные, правозащитные
и контрольнонадзорные органы. С применением элементов систем
ного подхода раскрыты предназначение, задачи и структурное устрой
ство рассматриваемых органов и учреждений.
Для студентов образовательных организаций, осуществляющих
подготовку юристов, а также для преподавателей, аспирантов, работ
ников правоохранительной системы.

УДК [347.96/.99+351.74](470+571)(075.8)
ББК 67.7(2Рос)я731

ISBN 9785917686042 (Норма)
ISBN 9785160108445 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161028476 (ИНФРАМ, online)
© Коллектив авторов, 2015

Оглавление

Введение ................................................................................................10

Раздел I. Основные понятия
теории правовой охраны

Глава 1. Основные понятия, предмет и система учебной дисциплины
«Правоохранительные органы» ...............................................12
§ 1. Правоохранительная деятельность:
ее признаки, понятие, задачи и функции .......................12
§ 2. Правоохранительные органы:
общая характеристика и система ....................................19
§ 3. Учебная дисциплина «Правоохранительные органы»:
предмет, наименование, система ....................................21
§ 4. Соотношение учебной дисциплины
«Правоохранительные органы»
с другими юридическими дисциплинами ......................24

Глава 2. Законодательство и иные правовые акты
о правоохранительных органах и правоохранительной службе
26
§ 1. Общая характеристика и классификация нормативных
правовых актов о правоохранительных органах
и правоохранительной службе ........................................26
§ 2. Классификация нормативных правовых актов
о правоохранительных органах Российской Федерации
по их содержанию ............................................................27
§ 3. Классификация нормативных правовых актов
о правоохранительных органах Российской Федерации
по юридической силе .......................................................33

Раздел II. Правоохранительные органы
Российской Федерации

Глава 3. Министерство юстиции Российской Федерации.
Система органов и учреждений юстиции
в субъектах Российской Федерации ........................................40
§ 1. Основные задачи и функции Министерства юстиции
Российской Федерации ...................................................40

§ 2. Система органов Министерства юстиции
Российской Федерации ...................................................46
§ 3. Федеральная служба судебных приставов ......................47
§ 4. Федеральная служба исполнения наказаний .................50

Глава 4. Органы внутренних дел Российской Федерации ......................59
§ 1. Основные задачи и полномочия органов
внутренних дел Российской Федерации .........................59
§ 2. Система Министерства внутренних дел Российской
Федерации ........................................................................60
§ 3. Основные задачи полиции Российской Федерации ......62
§ 4. Основные задачи внутренних войск
Российской Федерации ...................................................63

Глава 5. Федеральные службы Российской Федерации
по поддержанию общественного порядка
и общественной безопасности ..................................................65
§ 1. Основные задачи, функции и структура
Федеральной службы Российской Федерации
по контролю за оборотом наркотиков ............................65
§ 2. Основные задачи и структура
Федеральной миграционной службы .............................68

Глава 6. Организация государственных органов охраны
Российской Федерации ............................................................71
§ 1. Понятие государственной охраны ..................................71
§ 2. Структурные подразделения государственной охраны
Российской Федерации ...................................................73

Глава 7. Таможенные органы Российской Федерации ...........................78
§ 1. Понятие таможенного дела в Российской Федерации ..78
§ 2. Федеральная таможенная служба и ее полномочия .......82

Глава 8. Органы обеспечения государственной безопасности ...............85
§ 1. Общая характеристика безопасности Российской
Федерации и ее система ..................................................85
§ 2. Органы Федеральной службы безопасности
Российской Федерации ...................................................88

Глава 9. Организация выявления и расследования преступлений .........93
§ 1. Выявление и расследование преступлений: основные
понятия ............................................................................93
§ 2. Органы дознания и их компетенция ...............................97
§ 3. Органы предварительного следствия
и их компетенция .............................................................98

6
Оглавление

Раздел III. Правозащитные государственные
и негосударственные органы Российской Федерации

Глава 10. Судебная власть и система органов, ее осуществляющих ....107
§ 1. Судебная власть, ее понятие и соотношение
с другими ветвями государственной власти .................107
§ 2. Судебная система Российской Федерации ...................114

Глава 11. Правосудие и его демократические основы (принципы) .......118
§ 1. Отличительные признаки и юридическая природа
правосудия ......................................................................118
§ 2. Демократические основы (принципы) правосудия:
понятие, истоки и значение ..........................................120
§ 3. Законность ......................................................................121
§ 4. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина
при осуществлении правосудия ....................................123
§ 5. Осуществление правосудия только судом ....................126
§ 6. Обеспечение законности, компетентности
и беспристрастности суда ..............................................126
§ 7. Самостоятельность судов, независимость судей,
присяжных и арбитражных заседателей .......................127
§ 8. Осуществление правосудия на началах равенства
всех перед законом и судом ...........................................129
§ 9. Обеспечение права граждан на судебную защиту ........131
§ 10. Состязательность и равноправие сторон ....................132
§ 11. Обеспечение подозреваемому, обвиняемому
и подсудимому права на защиту ..................................134
§ 12. Презумпция невиновности ..........................................135
§ 13. Открытое разбирательство дел во всех судах ..............136
§ 14. Обеспечение возможности пользования в суде
родным языком ............................................................137
§ 15. Участие граждан в отправлении правосудия ..............138

Глава 12. Судейское сообщество .........................................................140
§ 1. Общие положения ..........................................................140
§ 2. Порядок формирования и полномочия
Всероссийского съезда судей, конференций судей,
советов судей и общих собраний судей ........................142
§ 3. Порядок формирования и полномочия
квалификационных коллегий судей .............................146
§ 4. Порядок формирования и полномочия
экзаменационных комиссий по приему
квалификационного экзамена на должность судьи .....150

Оглавление
7

Глава 13. Конституционный Суд Российской Федерации ....................153
§ 1. Конституционный контроль, его понятие и истоки ....153
§ 2. Конституционный Суд Российской Федерации,
его полномочия и состав ...............................................155
§ 3. Решения Конституционного Суда Российской
Федерации: их виды, содержание, форма
и юридическое значение ................................................156

Глава 14. Система судов общей юрисдикции Российской Федерации 160
§ 1. Районный суд — основное звено судов
общей юрисдикции ........................................................161
§ 2. Полномочия районного суда .........................................162
§ 3. Председатель (судья) районного суда ...........................167
§ 4. Суды среднего звена: их компетенция и структура ......168
§ 5. Компетенция президиума, коллегий
и председателя суда среднего звена ..............................169
§ 6. Верховный Суд Российской Федерации,
его компетенция и структура .........................................172
§ 7. Пленум и Президиум Верховного Суда
Российской Федерации, их структура и полномочия ...174
§ 8. Состав и полномочия судебных коллегий
Верховного Суда Российской Федерации ....................177
§ 9. Система и полномочия военных судов
Российской Федерации .................................................178
§ 10. Обеспечение деятельности судов общей юрисдикции 184
§ 11. Участие присяжных заседателей в судебном процессе 189

Глава 15. Арбитражные суды и международные арбитражные органы 193
§ 1. Арбитражные суды, их место в судебной системе
Российской Федерации .................................................193
§ 2. Арбитражные суды основного звена, их состав
и полномочия .................................................................195
§ 3. Арбитражные апелляционные суды
Российской Федерации .................................................200
§ 4. Арбитражные суды округов: порядок образования,
структура и полномочия ................................................203
§ 5. Иные арбитражные органы ...........................................208

Глава 16. Суды субъектов Российской Федерации ..............................213
§ 1. Конституционные (уставные) суды субъектов
Российской Федерации .................................................213
§ 2. Мировые судьи Российской Федерации .......................215

8
Оглавление

§ 3. Требования, предъявляемые к мировым судьям,
и порядок назначения на должность мирового судьи ...219

Глава 17. Нотариат ..............................................................................220
§ 1. Понятие и значение нотариата ......................................220
§ 2. Функции нотариата Российской Федерации ...............225
§ 3. Органы и должностные лица,
совершающие нотариальные действия .........................230
§ 4. Лицензирование нотариальной деятельности ..............233

Глава 18. Адвокатура Российской Федерации .....................................235
§ 1. Сущность, принципы адвокатской деятельности и цель
организации адвокатуры Российской Федерации .......235
§ 2. Оплата труда адвокатов ..................................................243
§ 3. Формы адвокатских образований .................................244

Раздел IV. Контрольнонадзорные органы
Российской Федерации

Глава 19. Прокуратура: правовой статус, структура
и задачи деятельности ............................................................258
§ 1. Прокурорский надзор и направления
прокурорской деятельности ..........................................258
§ 2. Система, структура и порядок образования органов
прокуратуры ...................................................................266
§ 3. Кадры органов прокуратуры .........................................270

Глава 20. Органы финансового контроля .............................................272
§ 1. Правовой статус органов бюджетного контроля ..........272
§ 2. Общая характеристика органов и агентов
валютного контроля .......................................................276
§ 3. Правовой статус органов валютного контроля .............285
§ 4. Налоговые органы Российской Федерации ..................297

Перечень вопросов для подготовки к экзамену (зачету)
по курсу «Правоохранительные органы» ...............................312

Рекомендуемая литература
по курсу «Правоохранительные органы» ...............................315

Оглавление
9

Введение

Предлагаемый учебник предназначен для обучения студентов
по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация
(степень) «бакалавр») всех форм обучения. Он выполнен с учетом
новейших научных представлений о правоохранительной деятель
ности органов государственной власти и иных организаций по их
принадлежности к субъектам правовой охраны. Потребность в
нем возникла в связи с тем, что в течение последнего времени не
прерывно идет процесс обновления российского законодательст
ва, в том числе имеющего принципиальное значение для органи
зации и основ деятельности правоохранительных органов. При
написании учебника авторы стремились максимально актуализи
ровать материал, основываясь на обновленном законодательстве.
В первом разделе изложены основные понятия, предмет, система
одноименной учебной дисциплины, законодательство и другие нор
мативные правовые акты о правоохранительных и иных государст
венных и негосударственных органах и учреждениях РФ, осуществ
ляющих правовую охрану на территории России.
Второй раздел раскрывает структуру правоохранительных орга
нов РФ. В нем освещаются основные задачи и функции органов внут
ренних дел, органов по контролю за оборотом наркотиков, таможен
ных органов, органов обеспечения государственной безопасности,
следственных органов РФ и др.
Третий раздел посвящен правозащитным органам РФ. В нем на ос
нове общих положений о судебной системе, демократических основах
правосудия и органах судейского сообщества представлена структура
Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных
судов и международных арбитражных органов, судов субъектов РФ.
Кроме того, охарактеризована деятельность нотариата, адвокатуры
и др.
В четвертом разделе изложены задачи и структура контрольно
надзорных органов РФ. В нем анализируется деятельность прокурату
ры РФ, Федеральной налоговой службы, органов финансового кон
троля и др.

Заключают материал учебника вопросы для подготовки к экзамену
(зачету) и список рекомендованной литературы по курсу «Правоохра
нительные органы».
Материал учебника учитывает достижения отечественных право
ведов в данной сфере, выводы основаны на положениях различных
источников, приведенных в списке литературы, с учетом последних
изменений российского законодательства. Материал изложен в дос
тупной для понимания и запоминания форме.

Введение
11

Раздел I. Основные понятия
теории правовой охраны

В результате изучения данного раздела студент должен:
знать:
предмет учебной дисциплины «Правоохранительные органы»;
классификацию нормативных правовых актов о правоохранитель
ных органах;
классификацию правоохранительных органов;
уметь:
уважать честь и достоинство личности, соблюдать и защищать
права и свободы человека и гражданина;
анализировать и связывать дисциплину «Правоохранительные ор
ганы» с другими юридическими дисциплинами;
владеть:
навыками правильного и полного отражения результатов профес
сиональной деятельности в юридической и иной документации.

Глава 1. Основные понятия, предмет и система
учебной дисциплины
«Правоохранительные органы»

§ 1. Правоохранительная деятельность:
ее признаки, понятие, задачи и функции

В юридической литературе термин «охрана» часто используется
при характеристике права и государства. Многие правоведы исходят
из такого концептуального подхода к пониманию государства и пра
ва, при котором государство создано для обеспечения действия права
и охраны его от нарушений1. Характеризуя функции государства, ис
следователи выделяют правоохранительную функцию, объединяющую
деятельность по охране всех форм собственности, прав и свобод
граждан, правопорядка, борьбе с преступностью и обороне страны;
они также отмечают, что правоохрана имеет целью недопущение от

1 См.: Сычев О. М. Гражданскоправовой статус нотариусов, занимающихся част
ной практикой, и нотариальных палат в Российской Федерации // URL: http://www.
consultant.ru/law/review/other/xm20100224.html#xm_4.

клонения от установленного правопорядка, а также восстановление
его при помощи принудительных средств1.
Охрану права ученыеюристы относят и к специальноюридическим
функциям права. Особенности охранительной функции заключаются
в том, что она характеризует право как особый способ воздействия на
людей, влияющий на их волю установлением запретов, угрозами
санкций, реализацией мер защиты. С помощью указанной функции
происходит информирование адресатов правовых норм о том, какие
социальные ценности взяты государством под охрану и какие воз
можны последствия в случае посягательства на них. В теории государ
ства и права выделяют и регулятивноохранительную функцию права,
направленную на обеспечение нормального процесса закрепления
норм права и урегулирование общественных отношений в динамике.
Содержанием данной функции являются предупреждение преступле
ний, защита и восстановление нарушенного права.
Деятельность государства и его органов охватывает различные
сферы жизни общества. Решение проблем, связанных с обеспечением
нормального функционирования экономики, осуществление внеш
ней политики, создание условий для развития культуры, науки и об
разования, поддержание обороноспособности и охрана государствен
ной безопасности страны, а также выполнение других важных функ
ций — таково содержание этой многообразной и многоплановой
деятельности.
Одно из центральных мест в ней занимает выполнение задач по
обеспечению законности и правопорядка, защите прав и свобод че
ловека и гражданина, охране прав и законных интересов государст
венных и негосударственных организаций, трудовых коллективов и
общественных объединений, борьбе с преступлениями и иными пра
вонарушениями. Эти задачи — предмет заботы в первую очередь го
сударства, его органов и специально уполномоченных государством
лиц.
По своей сути приведенные и другие конституционные предписа
ния требуют, чтобы все государственные органы выполняли назван
ные задачи. Одновременно сами граждане не лишаются возможности
отстаивать любыми законными способами свои права и свободы, ак
тивно добиваться выполнения государственными органами возло
женных на них полномочий, содействовать им в этом.
Для подавляющего большинства государственных органов диапа
зон их деятельности не замыкается на решении названных, хотя и
весьма важных, но все же конкретно ограниченных задач — задач не

Глава 1. Характеристика учебной дисциплины «Правоохранительные органы» 13

1 См.: Червонюк В. И. Теория государства и права. М., 2007. С. 123, 142.

посредственной охраны законности и правопорядка, защиты прав и
свобод человека и гражданина, борьбы с преступлениями и иными
правонарушениями.
У них на первом плане другие задачи: решение текущих и пер
спективных экономических вопросов, вопросов культуры, науки, об
разования, обороноспособности и государственной безопасности,
внешней политики, экономического сотрудничества с другими стра
нами и т. д. Некоторые функции по охране законности и правопо
рядка они выполняют наряду с осуществлением своих основных за
дач.
Специально обеспечением законности и правопорядка, защиты
прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступлениями и
иными правонарушениями занимается значительно меньший круг ор
ганов. Их уже давно принято именовать органами охраны обществен
ного порядка (нередко их называют органами охраны правопорядка),
т. е. органами, которые призваны охранять обусловленный экономи
ческими, социальными, нравственными, культурными, исторически
ми и иными факторами, Конституцией РФ, другими законодательны
ми и правовыми предписаниями порядок жизни и деятельности госу
дарства и общества, российских граждан и иных лиц, проживающих в
России.
Весьма близко к понятию «органы охраны общественного порядка
(правопорядка)» примыкает понятие «правоохранительные органы».
Понятия эти весьма схожи, но не идентичны. Круг конкретных орга
нов, которые они имеют в виду, не совпадает. Не все органы охраны
общественного порядка (правопорядка) можно считать правоохрани
тельными. Равным образом среди правоохранительных есть такие,
которые не занимаются и не должны заниматься охраной обществен
ного порядка или правопорядка в широком смысле этого слова.
Чтобы четко усвоить суть критериев, которыми следовало бы ру
ководствоваться при отнесении тех или иных государственных орга
нов к числу правоохранительных, весьма важно уяснить признаки
деятельности, получившей в определенной мере условное, но уже
ставшее привычным для многих наименование — правоохранитель
ная деятельность.
Данный термин и обозначаемое им понятие являются сравнитель
но молодыми. Они введены в юридический обиход всего лишь в кон
це 1950 — начале 1960х гг. Отчасти этим можно объяснить тот факт,
что понятие «правоохранительная деятельность» еще окончательно
не сформировалось. Вокруг него идут активные споры, высказывают
ся разные суждения, а вместе с этим и разные мнения о том, какие

14
Раздел I. Основные понятия теории правовой охраны

органы надо считать правоохранительными. В действующем законо
дательстве по данному поводу четких указаний нет.
В соответствии с существующими разработками правоохранитель
ная деятельность обладает рядом существенных признаков.
Один из них проявляется в том, что такая деятельность может
осуществляться не любым способом, а лишь с помощью применения
юридических мер воздействия. К ним принято относить регламенти
руемые законом меры государственного принуждения и взыскания.
Например, если совершено преступление, то может быть назначено
наказание или иные меры воздействия, допускаемые по закону; если
имуществу причинен ущерб, не влекущий уголовной ответственно
сти, то может быть возложена обязанность возместить этот ущерб;
если по заключенному договору не выполнено обязательство (напри
мер, об изготовлении какогото изделия или оказании какихто ус
луг), то возможно применение имущественной санкции; если ктото
управлял автомашиной в нетрезвом виде, то его можно лишить во
дительских прав, и т. д. Среди мер юридического воздействия важ
ное место отводится также мерам предупреждения противоправных
действий, их профилактики. Но и такие меры допускаются лишь в
пределах, установленных законом и иными правовыми предписа
ниями.
Вторым существенным признаком правоохранительной деятель
ности является то, что применяемые в ходе ее осуществления юридиче
ские меры воздействия должны строго соответствовать предписаниям
закона. Только закон может служить основанием применения кон
кретной меры воздействия и четко определять ее содержание. Ор
ган, применяющий такое воздействие, обязан пунктуально выпол
нять соответствующие предписания. Например, в ст. 5.16 Кодек
са РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ)
установлено, что подкуп избирателей, участников референдума, если
эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, либо осуще
ствление благотворительной деятельности с нарушением законода
тельства о выборах и референдумах влечет наложение администра
тивного штрафа на граждан в размере от 2 тыс. до 2,5 тыс. рублей;
на должностных лиц — от 3 тыс. до 4 тыс. рублей; на юридических
лиц — от 30 тыс. до 50 тыс. рублей.
Данное предписание закона означает, что установленная в нем ме
ра взыскания может быть применена только к виновному в указанном
действии и только в обозначенных пределах. Не допускается приме
нение и какихлибо иных мер взыскания, скажем, ареста, исправи
тельных работ, хотя комуто они могут показаться более уместными
для данного случая и более справедливыми. Отступление от приве

Глава 1. Характеристика учебной дисциплины «Правоохранительные органы» 15