Административное принуждение

УРАЛЬСКИЙ ГУМАНИТАРНЫЙ ИНСТИТУТ 

ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Д.В. Осинцев

&
К "
[ у .

ия А(ЖЖ

1 Гя@1

Я я
я я

Екатеринбург, 2009

УРАЛЬСКИЙ ГУМАНИТАРНЫЙ ИНСТИТУТ 

ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

О синцев Д.В.

АДМИНИСТРА ТИВНОЕ 
ПРИНУЖДЕНИЕ

М онография

й'

Екатеринбург, 2009

УДК 342.9 
ББК 67.4 
0  73

ISBN 978-5-93053-135-0 
Осинцев Д.В. Административное пред>1треждение: 
Монография. 
Екатеринбург: Уральский гуманитарный ИНСТИТУТ. Институг социально- 
экономического развития. 2009. - 332 с.

Рецензент:
доктор юридических наук, профессор, ректор Омского 
юридического института Соловей Ю Л .

Ответственный редактор:
к.ю.н. Гришин д. А.

В настоящ ем издании рассмагриваю тся акту альны е пробле.мы традиционного адм и нистративно-правового института, р е 1ули р ую щ ето отнош ения, связанны е с пр им енен ием принудительны х мер в систем е государ ств ен н ою  управления в целях обеспечения 

личной, общ ественной и государственной безоп асности.

М етодологический базис работы связан с организациоино-деятельиосттты м  постр оением систем ы  м ер административного принуж дения, разграничения их сугубо ф изико- 

технической и специально-ю ридической сторон, а такж е их нри.чеиения в зависимости 

от диф ф еренцированны х угроз безоп асности в различны х социальны х институтах.

В работе отдельно рассматриваю тся меры выявления, пресечения, восстановления, 

сдерж ивания. В сам остоятельны е глав вьщелены материально-правовы е и ироизводст- 

всиио-процедурны е 
вопросы  
административной 
ответственности, 
дисциплинарного 
принуж дения и действий государственной администрации в чрезвы чайны х обстоятельствах.

Норм ативны е правовы е акты приведены  по состоян ию  на 0 1 .0 1 .2 0 0 9  года.

© Уральский гу манитарный институт 
© Институт социально-экономического развития 
2009 г.

Содержание

Глава 1. СИСТЕМА ЦЕЛЕЙ И МЕТОДОВ 
АДМИНИСТРА ТИВНО-ПРАВОВОГО ПРИНУЖДЕНИЯ

1.Г.\дминистрагивно-правовое принуждение: модель 
и юридическая конструкция________________________________

1.2 Административно-правовые принудительные
меры выявления угроз безопасности__________________________________14

1.3 Меры административно-правового пресечения____________________27

1.4 Меры административно-правового восстановления ______________ 43

1.5 Меры административного сдерживания_________________ 
46

Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ 
ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ_________________ 
 
50

2.1 Организационно-правовые основы предупреждения
и ликвидации чрезвычайных ситуаций_________________  
 
 
 
50

2.2 Административно-правовой режим чрезвычайного по.пожения __ 54

2.3 А^дминистративно-правовой режим военного положения _ _ _ _ _  59

2.4 Административно-правовой режим контртеррористической 
операции _____________________________________________________________62

Глава 3. ДИСЦИПЛИНАРНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ ПО 
АДМИНИСТРА ТИВНОМУ ИРА В У ____________________________66

3.1 Методологические основании построения
дисциплинарной модели___________________________________________ _ 6 6

3.2 Отраслевая дифференциация дисциплинарной ответственности _ 69

3.2.1 
Дисциплинарная ответственность на основе 
норм
трудового нрава______________________  
 
69

3.2.2_________________ Дисциплинарное нринужление на основе норм корпоративного 
права____________________________________________________________
71

3.3 
Дисциплинарное принуждение на основе норм
административного нрава____________________________________________72

3.3.1 
Субъекты дисциплинарного принуждения по 
административному праву____________________
72

Содержание

3.3.2 Нормативно-правовая основа дисциплинарного
прину-ждения по административному праву' 
________________________ 73

3.3.3 Виды мер дисциплинарного принуждения_______________________ 73

3.4 Основания для привлечения 
к
дисциплинарной ответственности __________ 
74

3.5 Дисциплинарные взыскания______________________________________79

3.5.1 Систематизация дисциплинарных взысканий;____________________79

3.5.2 Правила наложения дисциплинарных взысканий________________ 81

3.5.3 Сроки наложения дисциплинарных взысканий__________________ 82

3.6 Дисциплинарное производство___________________________________ 84

3.6.1 Подведомственность дел в дисциплинарном произво.дпвс 
84

3.6.2 Возбу'ждение дисциплинарного производства____________________86

3.6.3 Рассмотрение дисциплинарных дел и принятие решений ________ 87

3.6.4 Пересмотр решений о наложении дисциплинарных взысканий 
95

3.6.5 Исполнение наложенных дисциплинаршлх в’.зысканий____________96

3.7 О судопроизводстве при применении к военнослужащим 
дисцип.динарного ареста и об его исполнении________________________ 97

3.7.1 Участники судебного рассмотрения материалов о грубом 
дисциплинарном проступке__________________________  
98

3.7.2 Судебное рассмотрение матсриатов 
 
 
 
99

3.7.3 Пересмотр постановления судьи гарнизонного военного суда 
101

3.7.4 Исполнение постановле]1ия судьи гарнизонного военного суда _ 103

Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ 
105

4.1 Проб.1емы систематизации законодательства РФ об 
административных правонарушениях_______________________________ 105

4.2 Административное правонарушение: признаки и состав ________ 135

4.3 Административные наказания__________________________________ 182

4.4 Правила назначения административных наказаний_____________ 196

Содержание

Глава 5. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ  ОБ
ЛДМИНИСТРА ТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ_____________208

5.1 Общие положения производства по делам об
административных правонарушениях_______________________________208

5.2 Подведомственность дел об административных
правонарушениях___________________________________________________ 220

5.3 Правовой статус участников ПДАП______________________________230

5.4 Доказательства в производстве по делам об
административных правонарушениях_______________________________242

5.5 Меры обеспечения ПДАП________________________________________ 251

5.6 Возбуждение дела об админист ративном правонарушении_______ 271

5.7 Рассмотрение дела об административном правонарушении______ 293

5.8 Пересмотр постановлений и решений по делам об 
административных правонарушениях____________________ 
 
302

5.9 Исполнение постановлений по делам об административных 
правонарушений ___________________________________________________ 318

5.9.1 Общие вопросьт исполнения постановлений по делам об 
административных правонарушениях_______________________________318

5.9.2 Порядок исполнения отдельных видов
административных наказаний______________________________________321

гпава 1
СИСТЕМА ЦЕЛЕЙ 
И МЕТОДОВ АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОГО ПРИНУЖДЕНИЯ

1.1 Административно-правовое принуждение: модель и 
юридическая конструкция

Административно-правовое принуждение традиционно определяется как особый вид государственного принуждения, состоящий в 
применении субъектами функциональной власти установленньгх нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями в целях приведения поведения лиц в соответствие с целями субъекта государственного управления', понуждения к 
прекращению противоправного поведения, устранению допущенных 
нарущений и привлечению виновных к административной ответственности^.
Меры административно-правового принуждения применяются специально уполномоченными субъектами административного права в 
рамках «связанной» компетенции, как правило, по отнощению к определенному кругу лиц. Оно служит вспомогательным средством обеспечения властных требований. Принуждение процессуально оформлено и связано с принятием административных приказов. Фактическим 
основанием для его применения являются правонарущения или отдельные опасные деяния и события.
Сходными с мерами административно-правового принуждения являются методы оперативного введения специальных режимных запретов и офаничений в целях оперативного противодействия негативным 
фактором.
Согласно СТ.7 Закона РФ «О занятости населения в РФ» в случаях 
массового высвобождения работников и затруднений в их дальнейщем 
трудоустройстве органы исполнительной власти субъектов РФ могут

' А дм инистративное право России: уч еб. / отв. ред. Л .Л . П опов. -  М.: П роспект, 2 0 0 8 . - 
С. 262.

^ А дм инистративное право России, О бщ ая часть: уч ебник для В У Зов / П од ред. П.И. 
Кононова. -  М.: Д ом  печати -  В Я Т К А . 2006. 
С. 2 42.

приостановить на срок до шести месяцев решение о высвобождении 
работников.
Часть 2 ст.З Федерального закона от 30.12.2003 №281-ФЗ «О специальных экономических мерах»^ относит к таковым: запрет на совершение действий в отношении иностранного государства и (или) 
иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, 
постоянно проживающих на территории иностранного государства, и 
(или) возложение обязанности совершения указанных действий и иные 
ограничения. Такие меры могут быть направлены на приостановление 
реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, военно-технического сотрудничества.
Противоправные деяния при этом отсутствуют, но имеют место 
меры персонифицированного воздействия, в одностороннем порядке 
ограничивающие сферу правовой активности индивида. В этом случае 
проявляется особенность механизма административно-правового регулирования - в случае введения специального режима деятельности, как 
правило, производится прекращение действия ранее состоявшихся 
правонаделительных административньгх актов.
Меры административно-правового принуждения подчинены универсальной цели -  предупреждению воздействия небезопасных факторов'*. «Полицией вообще называется та государственная деятельность, 
где государство стремится предупреждать и парализовать опасности, 
стоящие на пути гражданского развития. Где нет опасности, там нет и 
полиции»^. Для достижения названных целей вводятся специальные 
административно-правовые режимы, отбирается состав участников 
правоотношений, используется государственная монополизация сфер 
деятельности, и т.д. Административно-правовое регулирование основано на презумпции потенциального наступления угроз безопасности 
публичным интересам (тем жизненным требованиям, что касаются 
условий благосостояния неограниченного круга лиц, специально непоименованных), выетупающих юридическими фактами, достаточными для принятия мер, имеющих своей целью только предупреждение 
офицательных последствий, связанных с управляемой средой^.

__________Глава 1. Система целей и методое административно-правоеого принуждения__________

’ СЗ РФ. 2 0 0 7 . № 1 (Часть 1). С т.44. Д алее наименования -  «Ф едеральны й закон» -  Ф З, 
«Ф едеральны й конституционны й закон» -  ФКЗ.

* А дм инистративное право России: уч еб. / отв. ред. Л.Л. П опов. -  М .: П роспект, 2 0 0 8 . -  

С. 242.

’ Ивановский В .В . У чебник административного права. С. 30.
М ельчинский Н.Н . М есто собы тий как ю ридических фактов в правоприменительной 

деятельности органов государственного управления // Сб. науч. труд. «В опросы  теории 
и практики адм инистративно-правового регулирования». -  С вердловск, 1983. -  С. 15.

Кононов п.и. предлагает разграничивать меры админисгративно- 
правового принуждения и меры административно-правового ограничения, традиционно называемые в литературе административнопредупредительными. Дело в том, что любой метод административного воздействия, положенный в основу какого-либо специального административно-правового режима, вызывает введение правоофаниче- 
ний. Меры административно-правового офаничения отражают введение более жесткого режима регулирования в отношении разных лиц, в 
т.ч. и тех, чье поведение не было связано с созданием уфозы безопасности.
Проще говоря, в области антропотехнической (физической) принуждение -  просто техническое действие, сила которого должна быть 
больше или равна (в целом эквивалентна) силе опасного фактора, и 
отношение к нему должно быть как к объекту, а не как к субъекту, а в 
области юридической -  это правоофаничение, вызванное наличием 
небезопасных обстоятельств, уфожающих условиям существова1шя 
того или иного социального института.
С функциональной стороны правоофаничения могут быть связаны 
с применением мер принуждения, и противопоставлять их, нет никаких оснований. Другой вопрос, что введение правоофаничений возможно в силу антропогенных, техногенных или естественных опасных 
факторов, однако принцип во всех случаях один: есть опасность -  будут правоофаничения и принуждение, и соотносить их друг с другом 
необходимо как форму и содержание, а не противопоставлять.
Другой вопрос, что «основанием применения к лицу мер административно-правового Офаничения является наличие потенциальных или 
реальных >троз его безопасности, безопасности других людей или государства, вьпываемых причинами как природного и техногенного 
характера, так и противоправным поведением других лиц»^, иначе говоря, лицо может оказаться пострадавшим от некоего опасного обстоятельства, а в отношении него ещё дополнительно вводятся правоофаничения, основанные на оперативном изменении охранительного 
режима.
Существенным признаком, отличающим режимы правоофаничений, от иных правоохранительных вариантов воздействия, является 
установление абсолютных запретов. Режим охраны Государственной 
фаницы РФ носит относительный запретительно-разрешительный 
характер, а закрытие её участков исюшчает возможность пересечения. 
Эти меры не связаны с обеспечением фебований иных администра__________Глаеа 1. Сиспюма цепей и методов административно-прайоеого принуждения_________

’ К ононов Г1.И. Законодательство об административном  принуж дении: проблем ы  кодификации // Ж урнал российского права. -  1998. - № 8 . -  С. 28.

_

тивно-правовых режимов, не содействуют использованию других ме- 
тодов административно-правового воздействия. Они распространяются на субъектов, ситуационно оказавшихся под воздействием небезо- 
iiacftbix факторов.
Дело в том, что государственная администрация постоянно пользуется именно специальными режимными средствами регламентации 
деятельности подвластных субъектов. Разве установление режима охраны Государственной фаницы РФ само по себе не связано ни с какими обязанностями или правоофаничениями? Так как существуют особые основания, условия, процедуры установления этого относительно 
постоянного админисфативного режима, то его не рассмафивают в 
ракурсе принуждения, хотя с фактической стороны многочисленные 
принудительные действия совершаются при введении и модификации 
такого режима (изъятие земельных участков, иного недвижимого 
имущества, переселение, запрещение свободного передвижения фаж- 
дан и т.д.). С другой стороны, как только режим охраны усиливается, 
сразу возникает вопрос, а не особые ли это меры административно- 
правового принуждения. Ещё раз повторим, чю  с фактической стороны, ответ может быть только положительным. Если лицу запрещается 
что-либо совершать под уфозой физического или психического насилия, разве это не принуждение? Другой вопрос, что оно реально последует, если лицо нар>тпит общие или специальные режимные требования.
Еропкин М.И. указывал, что если основанием для применения мер 
административного пресечения и админисфативных наказаний является правонарушение, то основанием применения административнопредупредительных мер служат не противоправные действия, а цели 
их предупреждения®. Однако, что есть цель в административной деятельности? Может ли oira быть юридическим фактом? Цель -  норма- 
гивно закрепленный результат, который необходимо достичь посредством осуществления админиефативного воздействия. Предупреждение как цель достигается и в процессе админисфативного нормотворчества, и в оперативно-исполнительной, и в юрисдикционной деятельности государственной администрации. Она не может служить основанием того или иного действия, ибо это -  «конечный пункт» механизма админисфативно-правового регулирования.
Предупредительные админисфативно-правовые средства как самостоятельные инсфументы воздействия отсутствуют, и не потому, что 
они не связаны с правонарушением, а в силу непроявления у них приГлава 1. Система целей и иет одое административно-праеоеого принуждения_________

^ Еропкин М .И . У правление в области охраны обш ественного порядка. -  М.; Ю ридическая литератора. 1 9 5 6 .- С .  119.

знаков «технологичности», «инструментальности» воздействия. Невозможно в одну группу объединять и сравнивать цели и средства реализации какой-либо деятельности.
Кстати сказать, в профаммно-полити’1еских документах -  Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 05.11.2008 года меры 
правоохранительного характера, в частности, антикоррупционная работа, объединены под заглавием «меры упреждения», создания атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения, хотя в ним относятся дополнительные сведения о доходах и имуществе государственных и муниципальных служащих, а также членов их семей, осущесгв- 
ление ОРД, расширение сферы применения мер уголовной и административной репрессии и контроль за имущественным положением лиц 
с особым правовым статусом. Явно заметно, что содержание таких мер 
разнообразно, только цель едина -  предупреждение правонарушений.
Небольшой пример -  аннулирование лицензии представляет собой 
специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со 
спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные 
интересы других лиц’. Полтора десятка лет названная мера существовала как административно-пресекательная, вдрут становится предупредительной. Причём оба утверждения верны, так как одно -  средство, а друг ое - цель административного принуждения.
В целом можно заключить, что обсуждение вопроса о том, являются ли меры административно-предупредительного характера принудительными или не являются таковыми, - юридический софизм, опровергнутый ещё И.А. Ильиным, указавшим, что «неправильно вводить в 
юридическое определение права признак «принуждения», если только 
под этим не разуметь просто неизменную наличность санкционирующей нормы ... Принуждение в этом смысле есть момент реального 
воплощения, реального действия права; оно предполагает, что само 
право перешло в состояние реальности, что оно реально действует, что 
оно -  сила»” .
Дело в том, что в подавляющем большинстве ад.министративно- 
правовых исследований производилось различение понятий, когда 
явление относится к области не интеллигибельной, а чувственной: 
субъекту, переживающему физическое или психическое воздействие, 
подавляющее его волю, изменяющее поведение, безразлично, относят

Глаеа 1. Система целей и методое администратиено-’Правового принуждения

П остановление 17 арбитраж ного апелляционного суда от 2 2 .0 9  2008 Х "17А П -6511 / 
2008-А К .

Ильин И А. П онятие права и силы. -  М.: Э к см о-пресс. 1998 -  С. 874.

ИХ теоретики к принудительным или нет, просто от их применения 
подвластный субъект реально страдает.
Методами административно-правового принуждения являются 
применяемые во внешневластных отношениях представителями государственной администрации на основе административно-правовых 
норм и принимаемых в соответствии с ними индивидуапьных административных актов средства воздействия, направленные на выявление 
угроз безопасности, своевременную их ликвидацию, установление обстоятельств происшедшего, устранение нарушений и привлечение 
виновных в их совершении к ответственности в целях предупре.ж'де- 
ния наступления и развития негативных последствий таких угроз.
Не однозначна систематизация данных методов. По цели воздействия Алехин А.11. 
и Козлов Ю.М. 
выделяют административно- 
предупредительные, административно-пресекательные меры и меры 
административной ответственности". В зависимости от оснований 
применения Бахрах Д.Н. отмечает меры административного пресечения, восстановления и ответственности'*. В.М. Манохин подразделил 
их по назначению: применяемые в силу государственных нужд (реквизиция), контрольно-предупредительные меры (регистрация, осмотр 
объектов, запрещение деятельности и т.д.), меры пресечения административных правонарушений, меры процессуального обеспечения'*.
Целесообразно было бы выбрать в качестве критерия систематизации мер административно-правового принуждения стадии развития 
угроз безопасности, в связи с чем к таким мерам относятся:
/. меры выяв-чеиия угроз безопасности, осуществляемые гласно 
или негласно, направленные на получение информации о противоправных или иных опасных деяниях и лицах, к ни.м причастных;
2. меры административно-правового пресечения, направленные 
на оперативное прекращение совершаемого противоправного или иного опасного деяния, а также предотврашение вызываемых ими последствий;
3. меры административно-правового восстановления нарушенных требований, направленные на усзранение последствий опасного 
деяния, нарутцившего публичный порядок, дестабилизировавшие системы управления и руководства, а также трансформирующие поведение субъектов сообразно вновь поставленным задачам, адаптированных к изменившимся условиям;

Глава 1. Система целей и методов админист рат ивно-правового принуждения

12 г.
АлехиЕч А .П .. К озлов Ю .М . А дм инистративное право РФ Часть I. С. 218.

Нахрах Д .Н . .Атминистративное право РФ. 
М.: БЕК. 2000. -  С 258.
' Российское адм инистразивное право / У чебник пол ред. В.М . М анохина. С. 173.

4. меры административной ответственности, применяемые за 
совершение АП, выраженные в применении административных наказаний;
5. меры административно-правового сдерживания, применяемые 
за нарушение административных правил или АП, выраженные в не- 
предоставлении дополнительных правовых статусов (отдельных прав 
или льгот) разового характера.
В административно-правовых исследованиях двойственно рассматривалась юридическая природа мер административно - процессуачь- 
ного обеспечения. Бахрах Д.Н. считает, что это 
меры административно-процессуального принуж денияМ анохин В.М., Игнатенко В.В., 
Конин Н.М. -  процессуального oбecпeчeния’^
Веремеенко И.И. предлагал определить меры пресечения как меры 
процессуального обеспечения, но не административные санкции, ибо 
они преследуют вспомогательные промежуточные цели'^. Однако 
большинство этих средств позволяет эффективно достигать целей административной деятельности -  прекращать развивающиеся противоправные деяния, устранить непосредственную угрозу безопасности. В 
большинстве случаев они являются самодостаточными и не требуют 
дальнейшего применения других принудительных мер. Формально в 
главе 27 КоАП РФ рассматриваемые средства названы мерами обеспечения производства по делам об АН (далее 
ПДАП).
Однако Хвастунов К.В. указывает, что меры обеспечения ПДАП -  
эго урегулированная нормами адмишистративного права совокупность 
юридически значимых принудительных действий, применяемых компетентными органами, и являющихся способами обеспечения осуществления установленного порядка ПДАП, реализации его задач, процессуальных обязанностей и полномочий участников производства. 
Эти меры подразделяются на .меры обеспечения пресекательного характера; меры обеспечения, направленные на получение доказательств; и меры, направленные на исполнение постановления по делу 
об АП'".

_________ Глава 1. Система целей и методов админист рат ивно-правового принуждения__________

Бахрах Д .Н . Ад.чинистративная ответственность граждан в СССР. -  С вердловск: У р- 
ГУ , 1 9 8 9 .- С  141.

Российск ое административное право / У чебник п од  ред. В .М . М анохина. С. 173; И гнатенко В В. П равовое качество законов об административны х правонаруш ениях. С. 151. 

Н .М  К онин. А дм инистративное право. -  М : Ю ристЪ , 2004 - С. 2002.

В ерем еенко И И. А дм инистративно-правовы е санкции. 
М.: Ю ридическая литература, 1975. - С. 101.

Х вастунов К .В. М еры обеспечения производства п о ле.там об административны х правонаруш ениях, прим еняем ы е милицией. А втореф д и сс... канд. ю рид наук. - Челябинск. 
2 0 0 4 .- С .  6.