Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы

Административная ответственность в российском праве:
современное осмысление и новые подходы

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2012

П. П. Серков

Административная
ответственность
в российском праве:
современное осмысление
и новые подходы

УДК 342.92(470+571)(035.3)
ББК 67.401.032(2Рос)
С32

Сведения об авторе
Петр Павлович Серков — первый заместитель Председателя
Верховного Суда Российской Федерации, заслуженный юрист
Российской Федерации, доктор юридических наук.

Серков П. П.
С32
Административная ответственность в российском праве:
современное осмысление и новые подходы : монография /
П. П. Серков. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2012. — 480 с.
ISBN 9785917682846 (Норма)
ISBN 9785160056173(ИНФРАМ)

В настоящем издании автор исследует институт административного права — административную ответственность. Работа основана на тезисе о сложности механизма регулирования данного института и необходимости определения его «несущих конструкций», формирующих облик административной ответственности.
Помимо этого, ставится вопрос о необходимости выделения
налоговой, бюджетной и процессуальной ответственности.
Для специалистов, аспирантов и преподавателей юридических
вузов и факультетов, а также для всех интересующихся вопросами
административного права.
УДК 342.92(470+571)(035.3)
ББК 67.401.032(2Рос)

ISBN 9785917682846 (Норма)
© Серков П. П., 2012
ISBN 9785160056173 (ИНФРАМ)
© Салищева Н. Г., предисловие, 2012

Предисловие

Монография доктора юридических наук П. П. Серкова посвящена одной из актуальных проблем теории и практики производства по делам об административных правонарушениях.
Особенность и ценность данного исследования состоят в том,
что оно проведено судьей, прошедшим все этапы судебной деятельности — от районного судьи до первого заместителя Председателя Верховного Суда РФ.
Глубокое осмысление судебной практики дало возможность автору обосновать собственные научные выводы и предложить к
обсуждению юридической общественности гипотезы, касающиеся
понятийного аппарата административной юрисдикции, ее материальной и процессуальной составляющих.
Монографию можно условно разделить на две части: в первой
части рассмотрены материальноправовые аспекты административной ответственности, во второй — процессуальные проблемы
(производство по делам об административных правонарушениях
анализируется как самостоятельный вид административного процесса).
Обращает на себя внимание оригинальная структура книги: автор применяет индуктивный метод исследования, вначале рассматривая отдельные аспекты института административной ответственности, а затем — ее общую концепцию. При этом он добросовестно
и скрупулезно исследует теоретические позиции ученыхадминистративистов, которые работали в разные периоды российской
юриспруденции, в том числе и современников, относительно понятий административного правонарушения и административной ответственности, а также соотношения этой ответственности с другими видами юридической ответственности. По проблемным вопросам автор обосновывает свои теоретические выводы по поводу
понятия административной ответственности, содержания административных правоотношений, возникающих и развивающихся в
сфере применения ответственности за административные правонарушения и по ряду других вопросов.
П. П. Серков убедительно аргументирует свою позицию в споре о многообразии видов ответственности применительно к каждой отрасли правовой системы. Данной проблеме посвящена специальная глава, где проведен сравнительный анализ сути и содержания норм административного, налогового, бюджетного и
процессуального законодательства, что позволило обосновать
критику теоретических воззрений по этому поводу представителей
соответствующих отраслей юридической науки.
Интерес представляет авторский подход к определению сути
юридической ответственности в целом и административной в
частности. Речь идет о критерии противоправности, характерной
для всех видов юридической ответственности, но вместе с тем
имеющей существенные качественные отличия в разных случаях.
П. П. Серков анализирует пространственные и временные факторы противоправности, утверждая, что противоправность поддается не только количественной, но и качественной оценке. Отмечая,
что административная противоправность всегда характеризуется
критерием опасности, автор указывает, что этот критерий является, в частности, основанием разграничения административной и
дисциплинарной ответственности. Что касается разграничения
административной и уголовной ответственности, то по этому вопросу автор, как можно сделать вывод из его рассуждений, придерживается точки зрения ряда ученыхадминистративистов,
обосновывающих указанное разграничение степенью общественной опасности.
Думается, что в данном случае следовало бы рассмотреть само
понятие «общественная опасность».
Автор уделяет значительное внимание составу административного правонарушения. Свои суждения он подкрепляет обстоятельным анализом судебной практики, что явно заинтересует правоприменителей.
С теоретических позиций интерес представляет авторское определение состава административного правонарушения как выражающего публичные интересы и служащего источником материальноправовых отношений по поводу оценки конкретных действий (бездействия) на предмет их противоправности. Это, на наш
взгляд, дает повод исследователям проблем административной ответственности предложить теоретическое обоснование понятия
«административное правонарушение».
Нельзя не отметить, что в книге дан обстоятельный анализ правоотношений, возникающих в связи с административными правонарушениями. Речь идет как о правоотношениях материального
характера, так и о процессуальных правоотношениях.

6
Предисловие

Некоторые выдвигаемые в монографии положения требуют дополнительных обоснований и могут стать предметом для критики.
Например, рассматривая структуру и динамику развития административных правоотношений в связи с административными
правонарушениями, автор приходит к выводу о том, что в связи с
фактом административного правонарушения первоначально возникают процессуальные отношения. Вывод, по нашему мнению,
не бесспорный, дающий повод к дискуссии.
Точно так же требуют дальнейших дискуссий обоснованные в
книге выводы по поводу понятий «административная юрисдикции» и «административное судопроизводство». Требует особого
внимания авторский вывод о том, что орган управления, уполномоченный в лице его должностного лица рассматривать дело об
административном правонарушении, не осуществляет юрисдикцию в собственном смысле слова.
Мы специально отметили некоторые дискуссионные позиции
автора. Но в этом и ценность данной монографии. Она не фиксирует общественное мнение, а дает стимул для дальнейшего развития теории административной ответственности и для совершенствования законодательства об административных правонарушениях.
П. П. Серков в настоящей работе обобщил огромный пласт судебной практики, что позволило ему выдвинуть ряд важных теоретических положений, а также практических рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства.
Данная книга, несомненно, заинтересует не только ученыхадминистративистов, но и широкий круг практикующих юристов
как в сфере правосудия, так и в других областях правоприменительной деятельности.

Н. Г. Салищева,
кандидат юридических наук,
профессор, заслуженный юрист РФ,
ведущий научный сотрудник
Института государства и права РАН

Предисловие
7

Глава 1. Общие положения

§ 1. Административная ответственность
как предмет исследования

Институт административной ответственности в России начал
формироваться со второй половины XIX в., после принятия в
1864 г. Устава о наказаниях. Изначально он являлся важнейшей
составной частью полицейского, а затем административного права
и рассматривался как механизм осуществления государственного
управления в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. Решающее влияние на его развитие оказывали экономические и социальные условия жизни страны, политический режим, уровень культуры населения, философские и
правовые взгляды представителей научного юридического сообщества.
Развитие административной ответственности тесно связано с
фактическим состоянием преступности, многочисленностью противоправных действий в различных сферах общественной жизни
на исторических этапах развития российского государства. Соответствующим образом происходило изменение законодательства
об административной ответственности.
В советский период институт административной ответственности был призван отражать в основном потребности государственности, приоритетом которой являлось обеспечение интересов политического режима. Это обусловило игнорирование кодификации
законодательства об административной ответственности, особенно
его процессуальной составляющей. Более того, установление норм
об административной ответственности было предметом регулирования не законодателя, а органов государственного управления, не
говоря о формах и методах защиты прав граждан при применении
властями мер административного наказания.
В России в условиях действия Конституции РФ 1993 г., закрепившей принципиально новые отношения в политической и экономической сферах, новые принципы соотношения публичных и
частных интересов, изменения идеологии и практики правового
регулирования административной ответственности, роль этого

правового института в разрешении конфликтов, возникших в
сложный период перехода к правовому государству и становления
гражданского общества, возросла.
К сожалению, общий уровень административных правонарушений не снижается. А в сфере административных правонарушений, в области здравоохранения, миграции, природопользования
и экологии, бюджетного, налогового и антимонопольного регулирования даже наблюдается его рост.
Достаточно привести некоторые данные о рассмотрении дел об
административных правонарушениях только судами общей юрисдикции. В 2007 г. было рассмотрено 5 461 400 дел об административных правонарушениях, в 2008 г. — 5 305 120 дел, в 2009 г. —
5 498 186 дел, а в 2010 г. — 5 326 878 дел1. Данные судебной статистики свидетельствуют о том, что сокращение административных
правонарушений еще не стало устойчивой тенденцией, и это обстоятельство негативно влияет на состояние правопорядка в стране в целом.
Приведенные цифры не в полной мере отражают общее количество совершенных административных правонарушений, так как
значительная часть дел о таких правонарушениях рассматривается
должностными лицами федеральных органов исполнительной
власти, их структурных подразделений и региональных органов.
Количество граждан, привлекаемых к административной ответственности должностными лицами органов исполнительной власти,
достигает нескольких десятков миллионов. Дела об административных правонарушениях рассматриваются также комиссиями по
делам несовершеннолетних и защите их прав и должностными лицами органов исполнительной власти субъектов РФ.
Кроме того, ответственность за административные правонарушения предусмотрена соответствующими законами субъектов РФ.
В производство по делам об административных правонарушениях
вовлечены физические и юридические лица, социальная характеристика которых весьма разнородна: граждане различаются по возрасту, социальному статусу, национальности, вероисповеданию,
юридические лица — по формам организации, собственности
и т. п.
При оценке масштабности применения мер административной
ответственности следует учитывать то обстоятельство, что не все

§ 1. Административная ответственность как предмет исследования
9

1 Судебная статистика здесь и далее приводится по данным сайта Судебного
департамента. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id5.

административные правонарушения выявляются, имеется определенный объем их латентности, а потому обоснованные прогнозы
относительно реальной ситуации с административными правонарушениями затруднены.
Изложенное свидетельствует, что административная ответственность наиболее распространенный и востребованный вид юридической ответственности. Этот институт активно участвует в
обеспечении стабильности общественной жизни и повышении гарантий защищенности прав граждан, тем самым приобретая значимость эффективного правового способа воздействия на общественные отношения.
Законодательство об административных правонарушениях
призвано комплексно выполнять охранительные функции, защищая от посягательств на широкий круг отношений, в том числе по
вопросам собственности, экологии, предпринимательства, в сфере государственного управления, миграционной политики и других областях жизни и деятельности общества. Кроме того, одной
из важных задач административной ответственности является
противодействие коррупции, экстремизму, проявлению организованной преступности.
Следует отметить позитивную роль административной ответственности, в том числе в борьбе с преступностью, в профилактике
преступлений. В этих условиях возрастает актуальность научных
исследований института административной ответственности как
целостного правового явления, факторов и условий развития и совершенствования законодательства в этой области, его материальных и процессуальных аспектов.
Современные приоритеты развития общества и государства
обусловливают и новое содержание института административной
ответственности: приоритет прав и свобод человека и гражданина, строгое соблюдение требований Конституции РФ судебными
и иными органами административной юрисдикции. Здесь особую значимость приобретает научное осмысление роли и значения административной ответственности, призванной наряду с
другими видами юридической ответственности обеспечивать правопорядок и осуществлять профилактическую функцию в этой
сфере.
Уяснение роли института административной ответственности
невозможно без исследования изменений ее современного облика
и внутреннего содержания. Необходим анализ того, насколько
доктринальное понимание административной ответственности,

10
Глава 1. Общие положения

сложившееся в предыдущие годы, соответствует современным
реалиям в отношении как материальноправового, так и процессуального регулирования и правоприменения.
Важно выявить все элементы механизма обеспечения единообразного применения норм законодательства об административной
ответственности, достигается ли при этом ожидаемый обществом
эффект. Существенное расширение законодательного регулирования административной ответственности в связи со значительным
увеличением составов административных правонарушений и их
сложностью обусловливает актуальность вопроса о том, сможет ли
наука административного права и далее своевременно предлагать
эффективные методы и способы правового регулирования административной ответственности, а в необходимых случаях конструктивную ее модернизацию.
Межотраслевой характер административной ответственности,
посредством которой осуществляется защита общественных отношений, регулируемых нормами большинства отраслей права (конституционного, финансового, налогового, экологического и др.),
требует четкого ее отграничения от других видов юридической ответственности. В связи с этим необходимо ответить на вопрос, в
достаточной ли степени оптимизировано правовое регулирование
административной ответственности применительно к нормам налогового, бюджетного, экологического, природоохранного законодательства. Следует выяснить, определены ли правовые научно
обоснованные критерии, позволяющие прийти к выводу, что в
конкретном случае имеет место не административное, а иное правонарушение, следовательно, и иной вид ответственности, например налоговой. Но достаточно аргументированные ответы, затрагивающие правовые корни административной ответственности,
на эти чрезвычайно важные вопросы пока отсутствуют.
Соответственно, более точно следует определить круг отношений, которые должны регулироваться правовыми нормами об административной ответственности, что имеет существенное значение, как доктринальное, так и прикладное.
Для решения названных задач имеет значение методология
проводимых исследований. Представляется, что существующее
состояние института административной ответственности нужно
не просто соотносить с советской доктриной. Российская Федерация как государство коренным образом отличается от РСФСР,
входившей в состав единого государства — СССР.

§ 1. Административная ответственность как предмет исследования
11