Книжная полка Сохранить
Размер шрифта:
А
А
А
|  Шрифт:
Arial
Times
|  Интервал:
Стандартный
Средний
Большой
|  Цвет сайта:
Ц
Ц
Ц
Ц
Ц

Влияние системы стратегического управления на качество бюджетного процесса в России

Научное
Покупка
Артикул: 654305.01.99
Доступ онлайн
119 ₽
В корзину
В последнее десятилетие Правительство Российской Федерации целенаправленно продвигается в направлении перехода к системе стратегического управления и переводу бюджетной системы всех уровней власти к долгосрочному циклу планирования, что должно способствовать повышению предсказуемости бюджетной политики и соответственно формированию условий для устойчивого экономического развития страны. В русле этой работы лежат и предпринимаемые в настоящее время попытки создания логичной иерархической цепочки документов долгосрочного планирования в целях снижения конфликтности внутри бюджетного процесса.
Соколов, И. А. Влияние системы стратегического управления на качество бюджетного процесса в России / Соколов И.А. - Москва :ИД Дело РАНХиГС, 2014. - 20 с. ISBN 978-5-7749-0983-4. - Текст : электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/792126 (дата обращения: 28.03.2024). – Режим доступа: по подписке.
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов. Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в ридер.
И. А. Соколов 

Влияние системы 
стратегического управления 
на качество 
бюджетного процесса 
в России

Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы
при Президенте Российской Федерации

Издательский дом «Дело»
Москва · 

УДК 338.23:336
ББК 65.262.3-18
     С59

Соколов, И. А.
Влияние системы стратегического управления на качество 
бюджетного процесса в России   /  И. А. Соколов. — М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2014. — 20 с. — (Научные доклады: 
экономика).

ISBN 978-5-7749-0983-4

ISBN 978-5-7749-0983-4                                       УДК 338.23:336
ББК 65.262.3-18

© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы 
при Президенте Российской Федерации», 

С



В последнее десятилетие Правительство РосВ последнее десятилетие Правительство Рос
сийской Федерации целенаправленно продвисийской Федерации целенаправленно продвигается в направлении перехода к системе страгается в направлении перехода к системе стратегического управления и переводу бюджетной 
тегического управления и переводу бюджетной 
системы всех уровней власти к долгосрочному 
системы всех уровней власти к долгосрочному 
циклу планирования, что должно способствовать 
циклу планирования, что должно способствовать 
повышению предсказуемости бюджетной поповышению предсказуемости бюджетной политики и соответственно формированию услолитики и соответственно формированию условий для устойчивого экономического развития 
вий для устойчивого экономического развития 
страны. В русле этой работы лежат и предпристраны. В русле этой работы лежат и предпринимаемые в настоящее время попытки создания 
нимаемые в настоящее время попытки создания 
логичной иерархической цепочки документов 
логичной иерархической цепочки документов 
долгосрочного планирования в целях снижения 
долгосрочного планирования в целях снижения 
конфликтности внутри бюджетного процесса.
конфликтности внутри бюджетного процесса.

Развитие системы стратегического управлеРазвитие системы стратегического управле
ния в России призвано обеспечить преемственния в России призвано обеспечить преемственность политики, гибкость управленческих механость политики, гибкость управленческих механизмов, способных адекватно и своевременно 
низмов, способных адекватно и своевременно 
реагировать на значительные внешние и внуреагировать на значительные внешние и внутренние негативные изменения условий функтренние негативные изменения условий функционирования экономики. Кроме того, система 
ционирования экономики. Кроме того, система 
стратегического управления решает задачу постратегического управления решает задачу повышения мотивации госслужащих к достижению 
вышения мотивации госслужащих к достижению 
поставленных целей, а также четко определяет 
поставленных целей, а также четко определяет 

И. А. С



уровень их ответственности. В свою очередь упорядоченность 
уровень их ответственности. В свою очередь упорядоченность 
про цедур принятия решений, а также увеличение их пропро цедур принятия решений, а также увеличение их прозрачности позволяет преодолеть проблему доверия подрядзрачности позволяет преодолеть проблему доверия подрядчиков, частных инвесторов, банков к государству как контрчиков, частных инвесторов, банков к государству как контрагенту в инициативах, проектах.
агенту в инициативах, проектах.

При реализации задач стратегического управления принПри реализации задач стратегического управления прин
ципиально важным моментом является построение адекципиально важным моментом является построение адекватной процедурам принятия решений иерархии докуменватной процедурам принятия решений иерархии документооборота, что в свою очередь предполагает модернизацию 
тооборота, что в свою очередь предполагает модернизацию 
нынешней системы документов. Целесообразно обозначить 
нынешней системы документов. Целесообразно обозначить 
ряд принципов, в соответствии с которыми должна быть 
ряд принципов, в соответствии с которыми должна быть 
проведена ревизия введенных за последнее десятилетие допроведена ревизия введенных за последнее десятилетие документов, а также на основе этих принципов в дальнейшем 
кументов, а также на основе этих принципов в дальнейшем 
должна выстраиваться вся система стратегического управледолжна выстраиваться вся система стратегического управления и бюджетирования.
ния и бюджетирования.

 · Функциональная значимость: иерархия документов 
должна быть выстроена в зависимости от их вклада 
в решение стратегических целей и задач.
 · Согласованность: документы должны создавать систему, а не набор несвязанных между собой актов, фрагментарно охватывающих все предметное поле экономического развития.
 · Соответствие: исполнительные документы не должны 
противоречить заложенным в стратегии развития страны целям и приоритетам.
 · Ответственность: в документах должны быть явным 
образом закреплены механизм контроля и ответственность за невыполнение поставленных задач, а также 
определен механизм корректировки процесса реализации с учетом оценки достигнутых результатов и рисков.
 · Логическая завершенность: процесс принятия управленческих решений для достижения поставленных 
стратегических целей должен выводить через систему 
документов на бюджетные решения.
 · Сроки разработки документов: период для разработки и согласования системообразующих документов 
должен быть больше, чем для подготовки отдельно 

В   ...



взятой государственной программы или отраслевой 
стратегии.
 · Публичность обсуждения: процесс подготовки системообразующих долгосрочных документов должен проходить с привлечением экспертного и гражданского сообществ, а также бизнеса, поскольку документы такого 
порядка задают вектор развития страны в целом. Вместе с тем документы и стратегии отраслевого уровня 
подлежат преимущественному прохождению через внутриведомственные процедуры разработки и согласования, в частности, обязательное прохождение юридической экспертизы, обсуждение на уровне отраслевых 
экспертов и бизнеса, оценки регулирующего воздействия для анализа экономических эффектов для бизнеса и населения, публичность хода и итогов реализации.
 · Количество документов должно быть оправданно минимальным, а периодичность обновления должна зависеть от типа документов (т. е. предлагается «укладывать» 
любые новые инициативы в заданный формат — перечень документов). На ведомственном уровне могут быть 
производные от этих базовых документов, но не новые 
документы (например, доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования вполне может представлять собой ведомственный разрез госпрограмм и непрограммной 
деятельности и не является новым по существу документом).

В целях выстраивания системы иерархии документов целеВ целях выстраивания системы иерархии документов целесообразно весь процесс принятия решений разделить на два 
сообразно весь процесс принятия решений разделить на два 
уровня: уровень политических решений и уровень управленуровня: уровень политических решений и уровень управленческих решений (см. рис. 1). Ответственность на уровне прических решений (см. рис. 1). Ответственность на уровне принятия политических решений лежит непосредственно на Пренятия политических решений лежит непосредственно на Президенте и Правительстве Российской Федерации, которые 
зиденте и Правительстве Российской Федерации, которые 
определяют цели государственной политики, на основе котоопределяют цели государственной политики, на основе которых разрабатывается стратегия развития и обосновываются 
рых разрабатывается стратегия развития и обосновываются 
долгосрочные приоритеты. При этом уровень политических 
долгосрочные приоритеты. При этом уровень политических 
решений должен быть ограничен вопросами определения 
решений должен быть ограничен вопросами определения 

И. А. С



долгосрочных приоритетов социально-экономического раздолгосрочных приоритетов социально-экономического развития страны и установления «потолков» бюджетных расховития страны и установления «потолков» бюджетных расходов по этим направлениям.
дов по этим направлениям.

Из схемы (рис. 1) видно, что стратегические и управленчеИз схемы (рис. 1) видно, что стратегические и управленче
ские решения структурируются с помощью программ и проские решения структурируются с помощью программ и проектов, что упрощает процедуру оценки эффективности кажектов, что упрощает процедуру оценки эффективности каждого проекта и программы, а также сокращает асимметрию 
дого проекта и программы, а также сокращает асимметрию 
информации вокруг заявок на бюджетные средства.
информации вокруг заявок на бюджетные средства.

Цель программ — обеспечение межведомственной коорЦель программ — обеспечение межведомственной коор
динации и комплексности принятия управленческих решединации и комплексности принятия управленческих решений. То есть программный подход оправдывает себя там, где 
ний. То есть программный подход оправдывает себя там, где 
в процесс решения поставленных целей и задач вовлечены 
в процесс решения поставленных целей и задач вовлечены 
несколько ведомств.
несколько ведомств.

Р. . Система стратегического управления
И: составлено автором.
Примечание: П… Пн — долгосрочные приоритеты развития страны, 
ГП — государственная программа.

1
2
3
...
1

2
3
...

1.1

1.2

.1

1.3

2.1

…

….

                                              
          В   ...



В то же время далеко не вся деятельность правительства 
В то же время далеко не вся деятельность правительства 

может и должна быть оформлена в программу. Если поставможет и должна быть оформлена в программу. Если поставленной цели можно достигнуть благодаря реализации проленной цели можно достигнуть благодаря реализации проекта одного ведомства, то программный подход способен 
екта одного ведомства, то программный подход способен 
только усложнить процесс принятия и исполнения решений. 
только усложнить процесс принятия и исполнения решений. 
Кроме того, в программном сопровождении, как правило, 
Кроме того, в программном сопровождении, как правило, 
не нуждаются задачи, для решения которых не требуется 
не нуждаются задачи, для решения которых не требуется 
бюджетного инвестирования. Например, расходы на обслубюджетного инвестирования. Например, расходы на обслуживание госдолга и покрытие дефицита Пенсионного фонда 
живание госдолга и покрытие дефицита Пенсионного фонда 
на деле представляют собой лишь финансовый трансферт, кона деле представляют собой лишь финансовый трансферт, который определяется в рамках бюджетных процедур.
торый определяется в рамках бюджетных процедур.

Р. . Схема программно-проектного подхода
И: составлено автором.

Как показано на рис. 2, проекты разрабатываются в рамКак показано на рис. 2, проекты разрабатываются в рам
ках программной оболочки, что позволяет обеспечить выбор 
ках программной оболочки, что позволяет обеспечить выбор 
лучшей технологии решения закрепленной в программе залучшей технологии решения закрепленной в программе задачи. Каждая программа фактически объединяет смежные 
дачи. Каждая программа фактически объединяет смежные 
или объединенные в рамках программных целей проекты, 
или объединенные в рамках программных целей проекты, 
обеспечивая комплексный подход к достижению конечных 
обеспечивая комплексный подход к достижению конечных 
результатов на основе необходимой межведомственной корезультатов на основе необходимой межведомственной координации, что в конечном счете приводит к получению 
ординации, что в конечном счете приводит к получению 

И. А. С



синергетического эффекта. При этом принятие инвестиционсинергетического эффекта. При этом принятие инвестиционных решений фактически опускается на проектный уровень, 
ных решений фактически опускается на проектный уровень, 
что позволяет обеспечить их максимально возможную объчто позволяет обеспечить их максимально возможную объективность, а также повысить эффективность затрат с точки 
ективность, а также повысить эффективность затрат с точки 
зрения соотношения издержек и результатов за счет выбора 
зрения соотношения издержек и результатов за счет выбора 
проектов, имеющих высокую экономическую отдачу.
проектов, имеющих высокую экономическую отдачу.

Кроме того, данный подход позволит преодолеть сущеКроме того, данный подход позволит преодолеть суще
ствующий в настоящее время разрыв в принятии решений 
ствующий в настоящее время разрыв в принятии решений 
об инвестировании в строящиеся (приобретаемей) объекты 
об инвестировании в строящиеся (приобретаемей) объекты 
и о затратах на их последующее содержание и эксплуатацию. 
и о затратах на их последующее содержание и эксплуатацию. 
Этот разрыв зачастую приводит к переложению ответственЭтот разрыв зачастую приводит к переложению ответственности за некомпетентность принятых инвестиционных рености за некомпетентность принятых инвестиционных решений на стадии непосредственного создания и эксплуаташений на стадии непосредственного создания и эксплуатации объекта.
ции объекта.

С   
 

Технологией эффективно функционирующей системы страТехнологией эффективно функционирующей системы стратегического управления является создание дихотомической 
тегического управления является создание дихотомической 
структуры процесса принятия решений — отделение процесструктуры процесса принятия решений — отделение процесса выработки стратегических целей, направлений и приориса выработки стратегических целей, направлений и приоритетов от процедур принятия и исполнения управленческих 
тетов от процедур принятия и исполнения управленческих 
решений. Поэтому для создания целостной системы докурешений. Поэтому для создания целостной системы документооборта необходимо прежде всего вывести все докуменментооборта необходимо прежде всего вывести все документы политического уровня из сферы управленческих решений, 
ты политического уровня из сферы управленческих решений, 
поскольку они не должны отвечать за формирование мехапоскольку они не должны отвечать за формирование механизмов и технологий достижения результатов. Документы 
низмов и технологий достижения результатов. Документы 
политического уровня должны обосновывать приоритеты 
политического уровня должны обосновывать приоритеты 
развития и определять риски и допустимые отклонения неразвития и определять риски и допустимые отклонения недостижения целевых ориентиров. Данный уровень в первую 
достижения целевых ориентиров. Данный уровень в первую 
очередь представлен прогнозами, служащими информациочередь представлен прогнозами, служащими информационной основой разработки стратегий, и непосредственно 
онной основой разработки стратегий, и непосредственно 
концептуальными документами стратегического управления 
концептуальными документами стратегического управления 
(концепции, основы, доктрины, стратегии), в которых опре(концепции, основы, доктрины, стратегии), в которых определяются целевые модели поведения и сроки достижения 
деляются целевые модели поведения и сроки достижения 
поставленных целей, задаются «мягкие» ресурсные огранипоставленных целей, задаются «мягкие» ресурсные ограничения.
чения.

В   ...



Следует отметить, что стратегия представляет собой инСледует отметить, что стратегия представляет собой ин
струмент согласования интересов экономических субъектов 
струмент согласования интересов экономических субъектов 
и механизм выстраивания приоритетов бюджетной политии механизм выстраивания приоритетов бюджетной политики. Вместе с тем стратегия должна сохранять определенную 
ки. Вместе с тем стратегия должна сохранять определенную 
гибкость, т. е. на протяжении прогнозируемого цикла коррекгибкость, т. е. на протяжении прогнозируемого цикла корректировки могут вноситься в зависимости от смены внешнеэкотировки могут вноситься в зависимости от смены внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры. Очевидномической и внешнеполитической конъюнктуры. Очевидно, что стратегия задает контуры экономического развития 
но, что стратегия задает контуры экономического развития 
страны исходя из долгосрочных прогнозов, а проекты и пространы исходя из долгосрочных прогнозов, а проекты и программы определяют и формализуют наиболее эффективные 
граммы определяют и формализуют наиболее эффективные 
механизмы достижения заданных целей.
механизмы достижения заданных целей.

Схематично иерархия документов системы стратегическоСхематично иерархия документов системы стратегическо
го управления представлена на рис. 3.
го управления представлена на рис. 3.

Р. . Система базовых документов стратегического управления
И: составлено автором.

И. А. С



В соответствии со структурой стратегического управлеВ соответствии со структурой стратегического управле
ния к уровню принятия политических решений относятся: 
ния к уровню принятия политических решений относятся: 
долгосрочный прогноз социально-экономического развития, 
долгосрочный прогноз социально-экономического развития, 
долгосрочная стратегия, которые определяют направления 
долгосрочная стратегия, которые определяют направления 
и приоритеты экономического развития на 20–30 лет, прои приоритеты экономического развития на 20–30 лет, программа президента — актуализирует и формализует приграмма президента — актуализирует и формализует приоритеты на период политического цикла, ежегодные пооритеты на период политического цикла, ежегодные послания — актуализируют стратегию на год в соответствии 
слания — актуализируют стратегию на год в соответствии 
с новыми вызовами. К уровню принятия управленческих 
с новыми вызовами. К уровню принятия управленческих 
решений относятся: Основные направления деятельности 
решений относятся: Основные направления деятельности 
Правительства РФ, государственные программы и планы, отПравительства РФ, государственные программы и планы, отчеты, среднесрочный федеральный бюджет на очередной год 
четы, среднесрочный федеральный бюджет на очередной год 
и плановый период.
и плановый период.

Д   

Система стратегического управления и бюджетирования 
Система стратегического управления и бюджетирования 
должна быть адаптирована к долгосрочным схемам планидолжна быть адаптирована к долгосрочным схемам планирования. Первостепенной задачей здесь представляется вырования. Первостепенной задачей здесь представляется выстраивание системы взаимосогласованных долгосрочных 
страивание системы взаимосогласованных долгосрочных 
(на 20–30 лет) прогнозов (финансового, макроэкономическо(на 20–30 лет) прогнозов (финансового, макроэкономического, демографического, научно-технологического и др.), на осго, демографического, научно-технологического и др.), на основе которой разрабатывается долгосрочный прогноз социнове которой разрабатывается долгосрочный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации.
ально-экономического развития Российской Федерации.

Важно предусмотреть условия, при которых долгосрочный 
Важно предусмотреть условия, при которых долгосрочный 

прогноз подлежит досрочной (в пределах политического шепрогноз подлежит досрочной (в пределах политического шестилетнего цикла) корректировке. Это могут быть существенстилетнего цикла) корректировке. Это могут быть существенные (например, более чем на 30 %) отклонения фактических 
ные (например, более чем на 30 %) отклонения фактических 
макроэкономических параметров от прогнозных; наличие 
макроэкономических параметров от прогнозных; наличие 
новых (не учтенных при формировании прогноза) вызовов, 
новых (не учтенных при формировании прогноза) вызовов, 
приоритетов, появление глобальных внешних либо внутренприоритетов, появление глобальных внешних либо внутренних факторов, например финансового кризиса или крупнейних факторов, например финансового кризиса или крупнейшей техногенной / природной катастрофы.
шей техногенной / природной катастрофы.

Полномочия по подготовке долгосрочного социально-экоПолномочия по подготовке долгосрочного социально-эко
номического прогноза возложены на Минэкономразвития 
номического прогноза возложены на Минэкономразвития 
России. В то же время представляется оправданным проРоссии. В то же время представляется оправданным проведение постоянного публичного обсуждения новых угроз, 
ведение постоянного публичного обсуждения новых угроз, 
вызовов, а также внесение корректировок в прогнозные 
вызовов, а также внесение корректировок в прогнозные 

В   ...



показатели с учетом изменившихся условий через законодапоказатели с учетом изменившихся условий через законодательно закрепленную процедуру публичного обсуждения.
тельно закрепленную процедуру публичного обсуждения.

Помимо долгосрочного прогноза разрабатываются средПомимо долгосрочного прогноза разрабатываются сред
несрочный (на 3 года) прогноз социально-экономического 
несрочный (на 3 года) прогноз социально-экономического 
развития, который составляется на очередной год и планоразвития, который составляется на очередной год и плановый период — период подготовки федерального бюджета. 
вый период — период подготовки федерального бюджета. 
При разработке среднесрочного прогноза необходимо учиПри разработке среднесрочного прогноза необходимо учитывать оценки ряда наиболее авторитетных экспертных ортывать оценки ряда наиболее авторитетных экспертных организаций, возможно привлекаемых для подобной работы 
ганизаций, возможно привлекаемых для подобной работы 
на условиях аутсорсинга.
на условиях аутсорсинга.

На основе долгосрочных прогнозов разрабатываются долНа основе долгосрочных прогнозов разрабатываются дол
госрочная Стратегия социально-экономического развития 
госрочная Стратегия социально-экономического развития 
Российской Федерации и Стратегия национальной безопасРоссийской Федерации и Стратегия национальной безопасности (СНБ), которые впоследствии утверждаются презиности (СНБ), которые впоследствии утверждаются президентом. Несмотря на то что предметные области Стратегии 
дентом. Несмотря на то что предметные области Стратегии 
социально-экономического развития и СНБ разные, именно 
социально-экономического развития и СНБ разные, именно 
на этапе долгосрочного планирования можно преодолеть нана этапе долгосрочного планирования можно преодолеть наблюдаемую сейчас несогласованность между ними, особенблюдаемую сейчас несогласованность между ними, особенно в части конкуренции за бюджетные ресурсы. Дело в том, 
но в части конкуренции за бюджетные ресурсы. Дело в том, 
что объединяющим началом этих двух стратегий является 
что объединяющим началом этих двух стратегий является 
долгосрочный прогноз социально-экономического развития, 
долгосрочный прогноз социально-экономического развития, 
который определяет условия дальнейшего развития и в завикоторый определяет условия дальнейшего развития и в зависимости от которого должны устанавливаться стратегические 
симости от которого должны устанавливаться стратегические 
приоритеты. Поэтому исходя из параметров долгосрочного 
приоритеты. Поэтому исходя из параметров долгосрочного 
прогноза можно делать предположения о том, на что эффекпрогноза можно делать предположения о том, на что эффективнее тратить средства — на оборону или на развитие челотивнее тратить средства — на оборону или на развитие человеческого капитала. При том что эффекты от инвестирования 
веческого капитала. При том что эффекты от инвестирования 
в эти сферы имеют долгосрочный характер, целесообразно 
в эти сферы имеют долгосрочный характер, целесообразно 
предусмотреть параметры развития уже в долгосрочных 
предусмотреть параметры развития уже в долгосрочных 
стратегиях, а не возвращаться к обсуждению возможных мостратегиях, а не возвращаться к обсуждению возможных моделей бюджетного маневра из года в год.
делей бюджетного маневра из года в год.

Важно, чтобы заявленные в этих документах цели сохраВажно, чтобы заявленные в этих документах цели сохра
няли свою актуальность на протяжении всего долгосрочного 
няли свою актуальность на протяжении всего долгосрочного 
цикла, оправданно лишь незначительное изменение сроков 
цикла, оправданно лишь незначительное изменение сроков 
их достижения. Существенной модернизации могут подих достижения. Существенной модернизации могут подвергаться мероприятия, инструменты достижения целей, 
вергаться мероприятия, инструменты достижения целей, 
которые целесообразно приводить в соответствие с измекоторые целесообразно приводить в соответствие с изменившимися условиями хозяйствования. Важнейшей задачей 
нившимися условиями хозяйствования. Важнейшей задачей 

Доступ онлайн
119 ₽
В корзину