Противодействие коррупции в системе исполнительной власти в Российской Федерации: административно-правовые аспекты
Покупка
Основная коллекция
Издательство:
РИОР
Год издания: 2011
Кол-во страниц: 360
Дополнительно
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
С.Н. БРАТАНОВСКИЙ М.Ф. ЗЕЛЕНОВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ Саратов – 2011
С.Н. БРАТАНОВСКИЙ М.Ф. ЗЕЛЕНОВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ монография Рецензенты: Доктор юридических наук, профессор А.П. Солдатов Доктор юридических наук, профессор А.Г. Коваленко Саратов 2011
СОДЕРЖАНИЕ: ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................ 5 Глава 1. Методологические основы противодействия коррупции в системе исполнительной власти Российской Федерации ....................... 7 1.1. Коррупция как негативное социальное явление: сущность и виды .................................................................................................................... 7 1.2. Концептуальные подходы к определению противоправности коррупционных проявлений ............................................................................ 38 1.3. Понятие, состав и виды коррупционных правонарушений .... 52 1.4. Организационно-правовые факторы, способствующие проявле нию коррупции в системе исполнительной власти .................................. 65 Глава 2. Административное усмотрение в системе исполнительной власти: проблемы элиминации коррупционно опасного поведения ... 78 2.1. Дискреционные полномочия как фактор коррупции в системе исполнительной власти ................................................................................. 78 2.2. Правовая и антикоррупционная экспертизы как механизм огра ничения административного усмотрения в системе исполнительной власти ................................................................................................................ 93 Глава 3. Антикоррупционный контроль в системе государственной и муниципальной службы: сущность и способы осуществления ......... 114 3.1 Формирование системы мер по противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе ................................................ 114 3.2. Проблемы и перспективы декларирования сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей ........ 127
3.3. Правовое регулирование осуществления контроля за склонением государственных и муниципальных служащих к совершению коррупцион ных правонарушений ....................................................................................... 163 3.4. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе как объект антикоррупционного контроля ................................. 183 3.5. Специфика правового регулирования деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и му ниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов ....... 202 Глава 4. Место юридической ответственности в механизме проти водействия коррупции в системе исполнительной власти .................... 229 4.1. Понятие и виды юридической ответственности за совершение коррупционных и коррупциогенных правонарушений ............................... 229 4.2. Проблемы и перспективы использования мер административ ной ответственности в целях борьбы с коррупцией в сфере государст венного управления .......................................................................................... 246 4.3. Дисциплинарная ответственность за правонарушения корруп ционного характера ......................................................................................... 268 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................... 290 БИБЛИОГРАФИЯ ................................................................................ 307
ВВЕДЕНИЕ
В Национальном плане противодействия коррупции (утв. Президентом
РФ 31 июля 2008 г. Пр-1568)1 отмечается, что, несмотря на предпринимае
мые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного адми
нистрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет
нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятству
ет проведению социальных преобразований и повышению эффективности
национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тре
вогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж
России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из
угроз безопасности Российской Федерации.
Среди всех видов коррупции, одной из наиболее опасных является
коррупция управленческого аппарата и, в частности, коррупция в системе
исполнительной власти. Исполнительная власть, как известно, это именно та
власть, в распоряжении которой непосредственно находятся финансовые и
материальные ресурсы страны. С другой стороны именно органы исполни
тельной власти, как государственные, так и муниципальные, наиболее часто
взаимодействуют с гражданами и организациями. В связи с этим вероятность
проявления коррупции в системе исполнительной власти всегда высока, а не
гативные последствия этих проявлений наиболее очевидны.
Коррупция государственных и муниципальных служащих, а также
высших должностных лиц в последние годы все больше становится пробле
мой, привлекающей внимание государства. Такая коррупция в международ
ной практике носит название административной. В современной России, од
нако, уровень административной коррупции настолько велик, что, по мне
нию многих исследователей, речь в настоящее время фактически уже идет о
захвате государства. Под захватом государства понимаются действия физи
ческих лиц, групп или фирм, направленные на оказание влияния на форми
1 Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 "О Национальной стратегии противодействия
коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы" // СЗ
РФ. 2010. № 16. Ст. 1875.
рование законодательных и нормативных актов, указов, государственной по
литики с целью получения собственной выгоды в результате незаконной пе
редачи привилегий государственным должностным лицам2. Проблема кор
румпированности государственного аппарата настолько очевидна и огромна,
что дала возможность Президенту Д.А. Медведеву в своем открытом письме
сравнить по уровню катастрофичности ее проявления и воздействия на наше
государство и общество с Великой Отечественной войной3.
В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции в сис
теме исполнительной власти, прежде всего, в целях устранения ее коренных
причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в
целом становятся и настоятельной необходимостью.
Надо сказать, что в последние годы государством принимаются значи
тельные усилия по борьбе с коррупцией. Так, в самом конце 2008 года был
принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», который, хотя
и носит, во многом, рамочный характер, одновременно содержит и некото
рые нормы прямого действия. Параллельно были внесены изменения в зако
нодательство о государственной и муниципальной службе и об администра
тивной ответственности.
В 2009-11 гг. в развитие основных направлений борьбы с коррупцией,
намеченных в Федеральном законе «О противодействии коррупции» был
принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе норматив
ных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утверждена
Методика проведения антикоррупционной экспертизы, а также издан ряд
указов Президента Российской Федерации, регулирующих отдельные вопро
сы противодействия коррупции. Процесс формирования антикоррупционно
го законодательства формируется и в настоящее время.
Вместе с тем, проведенные реформы, вполне очевидно, носят половин
чатый характер. Так, результаты антикоррупционных экспертиз, которые в
2 См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный
опыт. Пер. с англ. М., 2003. С. 41.
3 См.: Медведев Д.А. Россия, вперед! (http:// www.kremlin.ru/ news/ 5413).
настоящее время активно проводятся на всех уровнях власти, носят, как пра
вило, рекомендательный характер, что, во многом, выхолащивает значение
этого антикоррупционного института. Установив контроль за расходами го
сударственных и муниципальных служащих и членов их семей, законодатели
так пока и не решились предусмотреть и контроль за их доходами, хотя
вполне очевидно, что первая мера без второй также не имеет особого смысла.
Внедрение в деятельность органов исполнительной власти электронных ад
министративных регламентов, которые являются одним из наиболее дейст
венных средств противодействия коррупции, поскольку не дают чиновникам
возможность отступать от четко закрепленных правил и процедур, также во
многих случаях оказалось фикцией, так как подлинная автоматизация госу
дарственного и муниципального управления была заменена использованием
обычных административных регламентов, представленных в электронной
форме. Все это вынудило Президента Российской Федерации Д.А. Медведева
заявить на заседании Совета законодателей, посвящённом противодействию
коррупции: «состоянием борьбы с коррупцией недоволен никто - ни наши
граждане, которые считают коррупцию одной из самых серьезных проблем,
одним из самых больших вызовов нашему государству, ни чиновники, ни са
ми коррупционеры. Пока никаких значимых успехов в этом направлении я
отметить не могу»4.
Все это свидетельствует о необходимости разработки системных под
ходов противодействия коррупции в системе исполнительной власти Россий
ской Федерации
Глава 1. Методологические основы противодействия коррупции
в системе исполнительной власти Российской Федерации
4 Коррупцию победит прозрачность // http://er.ru/about/text.shtml?14/6919,110917
1.1. Коррупция как негативное социальное явление: сущность и виды Национальным планом противодействия коррупции в первоначальной редакции среди прочих меры по законодательному обеспечению противо действия коррупции предусматривалось определение понятий "коррупция" - как социально-юридического явления, "коррупционное правонарушение" - как отдельного проявления коррупции, влекущего за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и "противодейст вие коррупции" - как скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Россий ской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образо ваний, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их по следствий. В принятом впоследствии Федеральном законе "О противодействии коррупции" термин коррупция получил легальное определение. По букваль ному смыслу названного закона коррупция представляет собой (а) злоупот ребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупот ребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное ис пользование физическим лицом своего должностного положения вопреки за конным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лица ми, а также (б) совершение указанных деяний от имени или в интересах юри дического лица. Подобная законодательная дефиниция подверглась достаточно жест кой критики в специальной литературе. Прежде всего, она касается исполь зованному законодателем «перечислительному» подходу к определению по нятия коррупция. Как справедливо отмечают некоторые авторы «законода
тель свел понятие коррупции к простому перечислению посягательств, со
ставляющих суть должностной преступности, казалось бы, конкретизирую
щих, а по сути подменяющих понятие коррупции. И первое, на что обращает
внимание норма-дефиниция, - это отсутствие среди коррупционных преступ
лений составов превышения должностных полномочий, нецелевого расходо
вания бюджетных средств, нецелевого расходования средств государствен
ных внебюджетных фондов и незаконного участия в предпринимательской
деятельности»5.
Действительно, первое, что настораживает в данном определении его
казуистический характер, характерный для самых древних источников права.
Еще Г.Ф. Шершеневич отмечал закономерность развития права от казуально
го к абстрактному: "Выдвигаясь вначале по мере того, как жизнь создает
случай, требующий нормирования, и приобретая поэтому казуистический ха
рактер, право в дальнейшем, при сознательном творчестве, захватывает слу
чаи не только бывшие, но и возможные и приобретает абстрактный харак
тер… Чем более развито право, тем сильнее абстрактность берет верх над ка
зуистичностью, тем меньшее число положений необходимо для того, чтобы
охватить с правовой стороны наибольшую область жизненных отношений"6.
Абстрактные правовые нормы в отличие от казуистичных «обращены в бу
дущее, имеют проектирующий характер»7. Как справедливо отмечается в
юридической доктрине, о степени развития права судят, в частности, по его
способности закладывать модели поведения в общественных отношениях,
которые еще только должны будут появиться8.
Справедливости ради нужно отметить, что рассмотренная выше фор
мулировка Федерального закона «О противодействии коррупции» помимо
5 Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (постатейный) / под ред. С.Ю. Наумова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ,
2009. С. 14
6 Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1912. С. 465.
7 Ивин А.А. Основания логики оценок. М., 1970. С. 171.
8 Лукьяненко М.Ф. Оценочные понятия гражданского права: разумность, добросовестность, существенность. М.: Статут, 2010. С. 123.
казуальной составляющей включает в себя и норму абстрактного характера:
«иное незаконное использование физическим лицом своего должностного
положения вопреки законным интересам общества и государства в целях по
лучения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имуще
ственного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих
лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу други
ми физическими лицами». Прежде всего, обращает на себя внимание опреде
ление субъекта коррупционного правонарушения – физическое лицо. Это со
гласуется с подходами выработанными в том числе и в мировой практике.
Например, Конвенции ООН против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31
октября 2003 г.)9 относит к субъектам коррупции любое лицо, выполняющее
какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публич
ную услугу. Однако, как отмечает Э.В. Талапина, несмотря на это после
дующие статьи названного выше Закона содержат меры по противодействию
коррупции лишь в отношении государственных и муниципальных служа
щих10.
Другой аспект рассматриваемой нормы, который нуждается в критиче
ском осмыслении, связан с указанием на незаконный характер использования
физическим лицом своего должностного положения. Во-первых, это неверно
чисто терминологически: лицо может получать незаконную выгоду или пре
имущество за совершение вполне законных действий, предусмотренных его
должностным регламентом или должностной инструкцией. Например, - по
лучение взятки за быстрое и правильное решение вопроса, который входит в
круг должностных полномочий лица. Незаконным в данном случае может
быть получение такого вознаграждения, бездействие в случае его неполуче
ния, но никак не надлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
9 Конвенция ООН против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г.) // СЗ
РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
10 Талапина Э.В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010. С 13.
Во-вторых, в литературе отмечается, что такая формулировка не охва
тывает, так называемых, легальных действий коррупционной направленно
сти. К числу таких действий Э.В. Талапина, например, относит коррупцион
ный лоббизм, предоставление денежных средств на проведение выборов и
т.п.11 Как нам представляется корень проблемы в том, что коррупция отожде
ствляется законодателем с коррупционным правонарушением, а это в свою
очередь проявляется в некритичном заимствовании и дублировании противо
законных деяний в сфере использования должностных полномочий. Простое
переименование взяточничества в коррупцию не дает ничего с позиции про
тиводействия данному явлению.
В-третьих, коррупционные правонарушения не обязательно связаны с
использованием должностного положения. Например, предоставление госу
дарственным или муниципальным служащим заведомо ложных сведений о
доходах вполне может осуществляться и без использования своего должно
стного положения. То же можно сказать и о невыполнении обязанности со
общать о склонении к совершению коррупционного правонарушения. Это, на
наш взгляд, обусловлено отсутствием в законе четко артикулированного по
нятия коррупционного правонарушения (к данной проблеме мы еще вернем
ся ниже).
Наконец, (в-четвертых) подобная формулировка начисто исключает из
числа субъектов коррупционных правонарушений корруптеров, т.е. лиц,
подкупающих коррупционера (коррумпируемого субъекта), которые не ис
пользуют своего должностного положения. Означает ли это, что, например,
дача взятки не должна рассматриваться как проявление коррупции?
Много возражений в специальной литературе вызывает и указание на
использование лицом своего должностного положения «вопреки законным
интересам общества и государства». В данном случае если следовать бук
вальной формулировке закона могут возникать сложности с квалификацией
11 Талапина Э.В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 14.
некоторых деяний в качестве коррупционных правонарушений. Как справед ливо отмечает И.С. Алихаджиева, «излишняя детализация, вопреки каким именно интересам общества и государства был предпринят коррупционный акт, сводит на нет усилия правоохранителей по вменению конкретных соста вов преступлений»12. Поскольку коррупция представляет собой (влечет) де градацию как аппарата государственного и муниципального управления, так и гражданского общества, вред интересам общества и государства в данном случае является презюмируемым. В качестве противоправной цели коррупционного деяния Закон назы вает получение выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Таким образом, речь в данном случае идет исключительно о ко рыстной цели такого деяния, сопряженной с получением материальной выго ды для себя или иного лица. Как отмечается в специальной литературе, зако нодатель в данном случае использует узкий подход к определению корруп ции. По мнению А.В. Кудашкина и Т.Л. Козлова характерным признаком коррупции является получение неправомерных выгод как имущественного, так и неимущественного характера для себя либо другого физического или юридического лица13. Иная личная заинтересованность может выражаться в стремлении должностного лица извлечь выгоду неимущественного характе ра, обусловленном такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, протекционизм, желание получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении каких-либо вопросов. Таким образом, на сегодняшний день сложно говорить о наличии чет кого и логически непротиворечивого законодательного понимания термина «коррупция». Нельзя сказать, что такое определение присутствует и в осно вополагающих международных соглашениях в данной сфере. В международ 12 Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (постатейный) / под ред. С.Ю. Наумова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2009. С 15. 13 Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Еще раз о правовом понятии коррупции // Современное право. 2010. № 6. С. 5.