Правовые и организационные основы совершенствования профессиональной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы

Федеральная  служба  исполнения наказаний

Вологодский институт права и экономики

С. В. Перов

С. В. Косоногова

ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ 

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ 

ПОДГОТОВКИ СОТРУДНИКОВ  УГОЛОВНО
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

Монография

Вологда

2015

УДК   37+343.8 
ББК    67.409.011
           П26

Рецензенты:

А. Н. Миронов – начальник каф. управления и административноправовых дисциплин Владимир. юрид. ин-та, д-р юрид. наук, доц.; 

С. А. Софронова – начальник юрид. ф-та ВИПЭ ФСИН России, 

канд. юрид. наук, доц.

Перов, С. В.

П26     Правовые и организационные основы совершенствования про
фессиональной подготовки сотрудников  уголовно-исполнительной 
системы : монография / С. В. Перов, С. В. Косоногова ; Федер. служба 
исполнения наказаний, Вологод. ин-т права и экономики. – Вологда : 
ВИПЭ ФСИН России, 2015. – 70 с.

ISBN 978-5-94991-318-5

В монографии освещаются теоретические вопросы профессиональ
ной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы, специфика и направления развития данной деятельности в связи с изменениями 
законодательства об образовании. Особое внимание уделяется совершенствованию организации ведомственного высшего образования и оптимизации системы дополнительного профобразования сотрудников.

УДК 37+343.8
ББК 67.409.011

ISBN 978-5-94991-318-5
© ФКОУ ВПО «Вологодский институт права 

 
 
 
    и экономики Федеральной службы исполнения 

 
 
 
    наказаний», 2015

 
 
               © Перов С. В., Косоногова С. В., текст, 2015

ВВЕДЕНИЕ

Подготовка кадров является одним из основных элементов кадро
вой работы в уголовно-исполнительной системе (далее – УИС). От ее 
качества зависит успешность выполнения задач как отдельными сотрудниками, так и учреждениями и органами в целом.

Особое значение исследование организационных и правовых ос
нов подготовки кадров в УИС приобретает в настоящее время в связи с серьезными социально-правовыми изменениями. В 2011–2012 гг. 
были приняты новый порядок обеспечения денежным довольствием 
сотрудников правоохранительных  органов, новое законодательство о 
социальных гарантиях, а также было проведено масштабное сокращение штатной численности большинства правоохранительных органов. 

Сокращение штатов привело к необходимости пересмотра кадро
вых потребностей учреждений и органов УИС в специалистах различного профиля. Кроме того, оптимизации подверглись учреждения 
УИС, осуществляющие подготовку кадров, – образовательные организации высшего образования и дополнительного профессионального образования. Вследствие этого возможности подготовки кадров по 
отдельным направлениям деятельности стали ограниченны.

Большую роль в организации подготовки кадров в УИС сыграло 

принятие Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании), 
сопровождавшееся переработкой всех подзаконных нормативных 
правовых актов в области образования. Закон существенно расширил 
компетенции ФСИН России по ведомственному правовому регулированию общественных отношений в области высшего и дополнительного профессионального образования. До этого такими полномочиями ни ФСИН России, ни Минюст России не обладали.

Отметим при этом, что вследствие проведенного Минобрнау
ки Росси в 2012 г. мониторинга эффективности деятельности государственных вузов были выявлены недостатки в работе ведомственных 
образовательных учреждений, в том числе низкий средний балл ЕГЭ 
абитуриентов, недостаточная эффективность научно-исследовательской деятельности и др.

Особого внимания в рамках научного исследования организаци
онно-правовых основ совершенствования подготовки кадров в УИС 
заслуживает изучение опыта МВД России в указанной области. МВД, 
как и ФСИН России, имеет собственную систему подготовки кадров. 
Более того, в результате передачи в конце прошлого века УИС из МВД 
в Минюст России ее система подготовки кадров восприняла от аналогичной в органах внутренних дел основополагающие принципы 
построения и функционирования. Между тем имеющиеся у них различия обусловлены спецификой кадрового обеспечения деятельности 
учреждений, исполняющих уголовные наказания. Изучение опыта 
МВД России в области подготовки кадров позволит определить наиболее перспективные направления совершенствования аналогичной 
деятельности в УИС.

ГЛАВА 1. СТАНОВЛЕНИЕ И СОВРЕМЕННОЕ 
СОСТОЯНИЕ СИСТЕМЫ ПОДГОТОВКИ КАДРОВ 
В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

§ 1. Понятие и сущность профессиональной подготовки 
сотрудников, основные элементы системы 
подготовки кадров 

Сущность профессиональной подготовки сотрудников УИС может 

быть исследована с использованием различных теоретико-методологических подходов. Одним из них является анализ терминологии.

Для правоприменительной практики смысловые оттенки отдель
ных терминов зачастую не имеют существенного значения. Многочисленные научные дискуссии по поводу толкования того или иного 
понятия далеко не всегда оказывают влияние на практическую деятельность учреждений и органов УИС.

Между тем уяснение смысла используемой терминологии имеет 

важное значение для правового регулирования. Это обусловливает необходимость четкого разграничения понятий в ведомственных 
правовых актах, установления единства в толковании закрепленных 
терминов.

Содержание понятия «профессиональная подготовка» в действу
ющем законодательстве определяется неоднозначно. Более того, его 
толкование подверглось существенной корректировке в связи с принятием Закона об образовании, а также Федерального закона  от 2 июля 
2013 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) 
Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона ’’Об 
образовании в Российской Федерации’’»1. Поэтому мы считаем необходимым анализ использования термина «профессиональная подготовка» в законодательстве до и после принятия указанных законов.

Итак, до принятия данных законов термин «профессиональная 

подготовка» использовался в трудовом законодательстве.

1  См.: СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3477.

Раздел девятый Трудового кодекса Российской Федерации (далее – 

ТК РФ)1, который прежде назывался «Профессиональная подготовка, 
переподготовка и повышение квалификации работников», разграничивал понятия профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации. При этом ТК РФ устанавливал ряд общих 
требований для этих процессов. В частности, работодатель проводит 
профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации работников, обучение их вторым профессиям в организации, 
а при необходимости – в образовательных учреждениях начального, 
среднего, высшего профессионального и дополнительного образования на условиях и в порядке, которые определяются коллективным 
договором, соглашениями, трудовым договором. Формы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, перечень необходимых профессий и специальностей определяются работодателем с учетом мнения представительного органа 
работников в порядке, установленном ст. 372 ТК РФ для принятия 
локальных нормативных актов.

В ТК РФ было закреплено лишь одно правило, относящееся к про
фессиональной подготовке, – работникам, проходящим ее, работодатель должен создавать необходимые условия для совмещения работы 
с обучением, предоставлять гарантии, установленные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором.

В ст. 197 ТК РФ закреплено право работников на профессиональ
ную подготовку, переподготовку и повышение квалификации, включая обучение новым профессиям и специальностям.

Из приведенных положений видно, что трудовое законодательство 

особо выделяет право работника на обучение новым профессиям и 
специальностям. При этом в одном случае такое обучение стоит в одном ряду с профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации, а в другом – включается по смыслу в содержание одного из указанных понятий  (какого конкретно не уточнено). 
Однозначного толкования понятия «профессиональная подготовка» в 
трудовом законодательстве нет.

До принятия Закона об образовании понятие профессиональной 

подготовки использовалось не только в трудовом законодательстве, 

1 См.: Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 

23.07.2013 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

но и в других законах, регулирующих отдельные области общественных отношений, такие, например, как государственную службу и занятость населения.

В Положении о службе в органах внутренних дел Российской Фе
дерации, утвержденном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 42021 (далее – Положение о 
службе), понятие «профессиональная подготовка сотрудников органов внутренних дел» использовалось как более широкое по смыслу, в 
отличие от трудового законодательства.

Согласно ст. 7 Положения о службе профессиональная подготов
ка сотрудников УИС включает в себя специальное первоначальное 
обучение, периодическую проверку на пригодность к действиям в 
условиях, связанных с применением физической силы, специальных 
средств и огнестрельного оружия, подготовку специалистов в учебных заведениях, повышение квалификации и переподготовку.

Именно в этом смысле термин «профессиональная подготовка» ис
пользуется нами.

Закон об образовании ввел существенные новеллы в понятийный 

аппарат, используемый в законодательстве. Как отмечается в пояснительной записке к проекту закона, «одной из новелл законопроекта 
является закрепление понятийного аппарата, устанавливающего наиболее значимые и часто употребляемые понятия и определения (образование, воспитание, образовательная программа, квалификация, образовательная деятельность и другое)». «Введение соответствующих 
положений в законопроект позволит унифицировать используемые в 
сфере образования понятия и привести к единообразию в этой части 
правоприменительную практику».

Одно из изменений коснулось понятий профессиональной подго
товки, переподготовки и повышения квалификации. Вместо них в ТК 
РФ стали использоваться понятия «профессиональное обучение» и 
«дополнительное профессиональное образование». 

В соответствии с Законом об образовании было упразднено началь
ное профессиональное образование. Подготовку по части профессий, 
которые ранее требовали начального профессионального образования, предполагается отныне осуществлять в рамках системы среднего 
профессионального образования, для этого вводится программа подготовки квалифицированных рабочих (служащих).

1 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.

С учетом этого среднее профессиональное образование будет 

включать в себя два уровня образовательных программ: 

– подготовку квалифицированных рабочих (служащих); 
– подготовку специалистов среднего звена.
Часть образовательных программ начального профессионального 

образования будет переведена в программы профессионального обучения, что, по мнению разработчиков закона, позволит расширить 
возможности работодателей по подготовке квалифицированных рабочих в рамках соответствующих краткосрочных программ.

Одновременно законопроект предлагает осуществлять професси
ональное обучение не только в образовательных учреждениях, но и в 
учебных центрах профессиональной квалификации, на производстве 
(в том числе в структурных подразделениях необразовательных организаций), в профессиональных образовательных организациях, образовательных организациях дополнительного образования и в ряде 
случаев в общеобразовательных организациях  на третьей ступени 
общего образования.

Проведенный анализ использования в законодательстве и подза
конных нормативных правовых актах термина «профессиональная 
подготовка» позволяет сделать вывод о необходимости правового 
закрепления четкого определения указанного термина в целях его 
разграничения с другими смежными понятиями. При этом требуется 
внесение изменений в Положение о службе для приведения норм ст. 7 
в соответствие с Законом об образовании.

По нашему мнению, целесообразно заменить термин «профессио
нальная подготовка» на термин «подготовка», как это сделано в законодательстве о государственной гражданской службе.

Примечательно, что в ст. 76 Федерального закона от 30 ноября 

2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской 
Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты 
Российской Федерации»1 используется понятие «профессиональная 
служебная и физическая подготовка». Указанное понятие раскрывается в Порядке организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном 
приказом МВД России от 3 июля 2012 г. № 6632. Профессиональная 
служебная и физическая подготовка осуществляется по месту службы 
сотрудников в целях совершенствования их профессиональных зна
1 См.: СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.
2 См.:  Российская газета. 2012. 31 авг. (№ 200).

ний и навыков, необходимых для выполнения служебных обязанностей, в том числе в условиях, связанных с возможным применением 
физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, и 
включает в себя следующие виды: правовую, служебную, огневую, 
физическую подготовку.

Очевидно, что термин «профессиональная служебная подготовка» 

введен в связи с использованием термина «профессиональная служебная деятельность». Так, в ст. 1 вышеуказанного федерального закона 
закреплено, что служба в органах внутренних дел – это федеральная 
государственная служба, представляющая собой профессиональную 
служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях в органах внутренних дел Российской Федерации, а также на 
должностях, не являющихся должностями в органах внутренних дел, 
в случаях и на условиях, которые предусмотрены данным законом, 
другими федеральными законами и (или) нормативными правовыми 
актами Президента Российской Федерации. Понятие «профессиональная служебная деятельность» используется также в ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной 
службы Российской Федерации»1.

Как видно из приведенных формулировок, содержание понятия 

профессиональной служебной и физической подготовки аналогично 
содержанию закрепленного в п. 63 Наставления по организации профессиональной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной 
системы  (далее – Наставление по профессиональной подготовке) понятия «обучение в процессе служебной деятельности», или «служебно-боевая и общественно-государственная подготовка»2.

По нашему мнению, использование термина «профессиональная 

служебная подготовка» нерационально, поскольку вносит определенную путаницу. Более правильным является применение термина 
«служебная подготовка». Профессиональный характер подготовки 
уже отражен в слове «служебная», так как служба в органах внутренних дел, по сути, определена как профессиональная деятельность. В 
доктрине под профессиональной понимается деятельность, осущест
1 См.: СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
2  См.: Приказ Минюста России от 27 августа 2012 г. № 169 «Об утверждении Наставле
ния по организации профессиональной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной 
системы» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 
2012. № 41.

вляемая на основе специальных знаний и навыков, требующая определенной подготовки и образования1.

От уяснения толкования термина «профессиональная подготов
ка» перейдем к анализу содержания профессиональной подготовки 
сотрудников УИС. Оно включает в себя несколько элементов: первоначальную подготовку, повышение квалификации, переподготовку, 
служебную подготовку, подготовку кадров по программам высшего 
образования в образовательных организациях высшего образования 
ФСИН России.

Указанные элементы получили закрепление в нормативных право
вых актах. Так, они перечисляются в ст. 7 Положения о службе.

В Наставлении по профессиональной подготовке установлено, что 

она включает следующие виды обучения:

– подготовку курсантов и слушателей в период обучения в обра
зовательных учреждениях высшего профессионального образования 
ФСИН России;

– специальное первоначальное обучение;
– профессиональную переподготовку, повышение квалификации;
– обучение в процессе служебной деятельности.
Раскроем сущность каждого из перечисленных видов обучения.
Подготовка курсантов и слушателей в образовательных учрежде
ниях высшего профессионального образования направлена на обучение, а также на формирование у них профессиональных компетенций, 
необходимых для служебной деятельности в УИС. 

Особенность данного вида подготовки заключается в том, что кро
ме обычных дисциплин, предусмотренных федеральными государственными образовательными стандартами, обучающимся преподаются дисциплины специализации. Учебно-воспитательный процесс в 
ведомственных вузах характеризуется также значительным вниманием к формированию морально-нравственных качеств у курсантов.

Данный вид профессиональной подготовки играет важную роль 

в кадровом обеспечении деятельности учреждений и органов УИС: 
выпускники ведомственных вузов составляют около 20% от общего 
числа граждан, ежегодного принимаемых на службу.

Следует отметить, что в связи с вступлением в силу Закона об об
разовании существенным изменениям подвергся статус как граждан
1 См.: Комментарий Федерального закона «О системе государственной службы Россий
ской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.Н. Козырина // СПС «КонсультантПлюс».