Парламентское право и парламентские процедуры в России

А.В. БЕЗРУКОВ

Парламентское право 

и парламентские 

процедуры в России

Учебное пособие

Москва

ЮСТИЦИНФОРМ 

2015

УДК 34
ББК 67.400
          Б39

Рецензенты:
С.А. Авакьян – заслуженный деятель науки Российской 

Федерации, доктор юридических наук, профессор

А.Н. Кокотов – заслуженный юрист Российской Федерации, 

доктор юридических наук, профессор

В.А. Лебедев –  заслуженный юрист Российской Федерации, 

заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор 
юридических наук, профессор.

Учебное пособие подготовлено кандидатом юридических 

наук, доцентом А.В. Безруковым

Б39        А.В. Безруков.  Парламентское право и парламентские про
цедуры в России: учебное пособие / А.В. Безруков. 2-е изд., переработанное и дополненное.- М.: Юстицинформ, 2015.- 164 с.

ISBN 978-5-7205-1265-1

Учебное пособие посвящено одному из основных разделов 

конституционного права России – парламентскому праву, раскрывается правовая основа организации, деятельности и компетенция законодательных органов в России, процедура законотворческой деятельности на федеральном и региональном 
уровнях в России.

Предназначено для аспирантов (адъюнктов), студентов и 

слушателей образовательных учреждений, обучающихся по 
юридическим специальностям.

УДК 34

ББК 67.400

© Безруков А.В., 2015

ISBN 978-5-7205-1265-1 
© ООО «Юстицинформ», 2015

BEZRUKOV A.V.

Parliamentary law 
and parliamentary

procedures in Russia

Textbook

Moscow

YUSTITSINFORM 

2015

УДК 34
ББК 67.400
          Б39

Reviewers: 
S.A. Avakyan - Honored Scholar of the Russian Federation, Doctor 
of Law, Professor
A.N. Kokotov - Honored Lawyer of the Russian Federation, Doctor 
of Law, Professor
V.A. Lebedev - Honored Lawyer of the Russian Federation, Honored 
Scholar of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor

The manual prepared by Associate Professor, Ph.D. AV Bezrukov

Б39        Bezrukov  A.V.  Parliamentary law and parliamentary procedures in 

Russia: a tutorial / AV Bezrukov. 2nd ed., Revised and enlarged.–  М.: 
Yustitsinform, 2015. – 164 p.

ISBN 978-5-7205-1265-1

The manual is devoted to one of the main sections of the 

constitutional law of Russia - parliamentary law, the legal basis for 
the organization and powers of legislatures in Russia, the process of 
legislative activity at the federal and regional levels in Russia.

It is intended for graduate students (Ph.D. students) and students 

of educational institutions, students in the legal profession.

УДК 34

ББК 67.400

 
© Bezrukov A.V. , 2015

ISBN 978-5-7205-1265-1 
©Limited Liability Company «Yustitsinform» 2015 

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ .......................................................................... 6

ГЛАВА 1. ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА 
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В РОССИИ ...................11

1.1 Парламентское право, парламент
и парламентаризм ................................................................. 11
1.2 Федеральное Собрание России:
общая характеристика .......................................................... 18
1.3 Порядок выборов, структура и организация
работы Государственной Думы ........................................... 27
1.4 Порядок формирования, структура
и организация работы Совета Федерации .......................... 40
1.5 Порядок формирования, структура
и организация парламентов субъектов РФ ........................ 49

ГЛАВА 2. КОМПЕТЕНЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ 
ОРГАНОВ ............................................................................59

2.1 Компетенция Государственной Думы .......................... 61
2.2 Компетенция Совета Федерации .................................. 77
2.3 Компетенция парламентов субъектов РФ .................... 98

ГЛАВА 3. ПАРЛАМЕНТСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ ...................103

3.1 Федеральный законодательный процесс .................... 103
3.2 Особенности законодательного процесса
в субъектах РФ .................................................................... 127
3.3 Парламентский контроль
Федерального Собрания РФ .............................................. 137

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................148

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ..................................................151

ПРИЛОЖЕНИЯ ................................................................160

TABLE OF CONTENTS

INTRODUCTION .................................................................. 6

CHAPTER 1. PARLIAMENTARY LAW AND 
CONSTITUTIONAL-LEGAL CHARACTERISTICS OF 
LEGISLATIVE POWER IN RUSSIA ......................................11

1.1 parliamentary law, Parliamentand parliamentarism .......... 11
1.2 The Federal Assembly of Russia:
general characteristics of ......................................................... 18
1.3 The election procedure, structure and organization 
of the State Duma .................................................................. 27
1.4 The order of formation, structure and organization 
of work of the Federation Council ......................................... 40
1.5 The order of formation, structuren and the organization
of parliaments of the subjects of the Russian Federation ........ 49

CHAPTER 2. COMPETENCE OF LEGISLATIVE ORGANS ...59

2.1 The competence of the State Duma of  ............................ 61
2.2 The competence of the Federation Council ..................... 77
2.3 Competence of parliaments of subjects of the Russian 
Federation ............................................................................... 98

CHAPTER 3. PARLIAMENTARY PROCEDURE ..................103

3.1 The federal legislative process ......................................... 103
3.2 Features of legislative process in the subjects 
of the Russian Federation ..................................................... 127
3.3 Parliamentary Oversight Federal Assembly 
of the Russian Federation ..................................................... 137

CONCLUSION ...................................................................148

References ...........................................................................151

APPLICATIONS .................................................................160

ВВЕДЕНИЕ

Конституцией Российской Федерации провозглашается, 

что Россия – это правовое государство (ст. 1). В соответствии 
с современной политико-правовой доктриной основным отличительным признаком правового государства является верховенство закона и превалирование принципов права, а не 
мотивов политической целесообразности в деятельности государства.

Как организационно-правовые основы деятельности пар
ламента, так и процесс создания правовых норм не может 
быть произвольным, субъективным, он должен базироваться 
на принятых и закрепленных конституционно правилах, которые государство обязано соблюдать.

В системе конституционно-правовых отношений цен
тральное место занимают парламент и парламентские процедуры, составляющие предмет достаточно молодой подотрасли 
конституционного права – парламентского права.

В действующей Конституции РФ формированию, струк
туре и функциям Федерального Собрания посвящена 5 глава. 
Само расположение ее в Конституции Российской Федерации 
– вслед за главой «Президент Российской Федерации» и перед 
главой «Правительство Российской Федерации» – указывает 
на значение представительной и законодательной власти, ее 
первостепенное место в системе разделения властей.

Законотворческая деятельность, будучи основной формой 

правотворчества, присуща многим органам государственной 
власти, поскольку они осуществляют деятельность, связанную 
как с реализацией правовых норм, так и с их созданием. Причем к законотворчеству, как справедливо обратил внимание 
Президент РФ, следует активнее привлекать представителей 
негосударственных формирований, Общественной палаты1.

Становление системы законодательства потребовало реше
ния целого ряда вопросов как теоретического, так и прикладного характера. Была выявлена потребность разграничения 

1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 

года // Российская газета. 2008. – 06 ноября. – С. 3-4.

ВВЕДЕНИЕ

правотворческих полномочий между федеративным Центром 
и регионами, а также научного осмысления вопросов соотношения регионального и федерального законодательства и 
многих других проблем.

Конституция Российской Федерации наделила субъекты 

Российской Федерации правом осуществлять собственное законодательное регулирование. В связи с тем, что региональное 
законодательство существует лишь несколько лет, актуальной 
является проблема разработки унифицированной процедуры 
его создания и обеспечения его надлежащего качества.

Тема парламента и законотворчества в системе конститу
ционного права актуальна сегодня, как никогда,  – перед государством стоит задача укрепления его правовой основы.

Настоящее учебное пособие строится по принципу от 

общего к частному: первоначально рассматривается понятие, 
сущность, предмет парламентского права, раскрывается понятие и признаки парламента, затем рассматривается правовой статус Федерального Собрания России, его палат. Отдельно освещена компетенция каждой из палат российского 
парламента, раскрываются понятие, виды и организационные 
формы парламентского контроля, а также правовой статус законодательных органов власти субъектов РФ. Затем раскрывается понятие, проблемы реализации и стадии федерального законодательного процесса, в завершении анализируются 
особенности и некоторые проблемы регионального законодательного процесса, обращено внимание на законодательную 
практику Москвы.

INTRODUCTION

Constitution of the Russian Federation declares that Russia is 

a state governed by the rule of law (Art. 1). According to modern 
political and legal doctrine the main distinguishing feature is the 
rule of law and the prevalence of principles of law, not the motives 
of political expediency in the public domain.

Organizational and legal bases of the Parliament, and the 

process of establishing legal rules may not be arbitrary, subjective, 
it must be based on accepted and fixed constitutional rules that the 
state must comply with.

In the system of constitutional and legal relations the central 

place is held by parliament and parliamentary procedures, they 
are the subject of quite a young sub-sector of constitutional law - 
parliamentary law.

In the current Constitution of the Russian Federation formation, 

structure and functions of the Federal Assembly are discussed in 
Chapter 5. The very location of it in the Constitution of the Russian 
Federation - after the chapter “President of the Russian Federation» 
and before the chapter «Government of the Russian Federation» - 
indicates the value of the representative and legislative power, its 
paramount role in the system of separation of powers.

Legislative activity, being the main form of lawmaking, is 

inherent to many public authorities as they carry out activities 
related to the implementation of both legal rules and their creation. 
And law, as rightly pointed out by the President of the Russian 
Federation, should be adopted with the active involvement of 
representatives of non-State actors, public chambers.

Formation of the legislation requires the solution of a number 

of issues, both theoretical and practical. Identified is the need for 
demarcation of legislative powers between the federal center and 
the regions, as well as scientific understanding of the question of 
the relationship of regional and federal legislation and many other 
problems.

The Constitution of the Russian Federation has given subjects 

of the Russian Federation the right to exercise their own legal 

INTRODUCTION

regulation. Due to the fact that the regional legislation exists for only 
a few years, the actual problem is the development of standardized 
procedures for its establishment and its good quality.

The subject-matter of Parliament and legislative system of 

constitutional law is relevant today as ever - the state is challenged 
to strengthen its legal framework.

This manual is based on the principle of the general to the 

specific: it initially discusses the concept, the essence, the subject of 
parliamentary law, reveals the concept and character of Parliament, 
then considers the legal status of the Federal Assembly of Russia, 
its chambers. Separately considered is the competence of each of 
the chambers of the Russian parliament, the concept, types and 
forms of organization of parliamentary control, and the legal status 
of legislative bodies of subjects of the Russian Federation. Then 
revealed are the concept, implementation problems and the stage 
of the federal legislative process, to complete the analysis with the 
features and some of the problems of regional legislative process, 
draw attention to the legislative practice of Moscow.

ГЛАВА 1. 
ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО
И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ
ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ В РОССИИ

1.1 Парламентское право, парламент
и парламентаризм

Парламентское право – подотрасль конституционного 

права России, представляющая собой систему правовых норм, 
регулирующих общественные отношения в области правового 
статуса парламентских органов и законодательных процедур 
в Российской Федерации1. Некоторые авторы выделяют его 
материальную и процессуальную составляющую2.

В современный период представляется затруднительным 

рассматривать парламентское право в качестве самостоятельной полноценной отрасли российского права, поскольку содержательно оно включено в предмет конституционного права, является его неотъемлемой частью. Справедливо отмечает 
С.А. Авакьян, что вопрос о существовании такой отрасли 
права является весьма дискуссионным, многие исследователи обоснованно рассматривают проблемы российского парламентаризма в рамках конституционного права России3.

Вместе с тем парламентское право может рассматриваться 

1 Определение парламентского права и его выделение как подотрасли 

конституционного права относительно недавно сформировано в литературе. 
Парламентское право России / под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. – М., 
1999. – С. 12; Парламентское право России / отв. ред. А.Н. Кокотов. – Екатеринбург, 2008. – С. 6; Парламентское право России / под ред. О.Н. Булакова. 
– М., 2006. – С. 8-9.

2 Богданова Н.А. Парламентское право в системе конституционного пра
ва. – С. 31-32.; Хабриева Т.Я. К вопросу о месте российского парламентского 
права в системе права. – С. 23; Саликов М.С. Парламентское процессуальное 
право – подотрасль конституционного процессуального права. – С. 33-37 // 
Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы 
научной конференции / под ред. С.А. Авакьяна. – М., 2003.

3 Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. – М., 1999. – 

С. 8-9.

ГЛАВА 1. ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ 
ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В РОССИИ

как достаточно сформированная и динамично развивающаяся 
отрасль права, что не противоречит его характеристике как 
подотрасли конституционного права. Парламентское право, 
наряду с избирательным правом и конституционно-процессуальным правом, развивается в фундаментальной системе 
конституционного права, выступает одним из крупных его образований.

Важно определить предмет парламентского права, кото
рый составляют отношения в области организации и деятельности парламентских органов и учреждений. Если определить 
структуру предмета, то можно взять за основу подход, предложенный А.Н. Кокотовым, который в него включает:

– общий статус и место парламентских органов в системе 

публичной власти и политической системе;

– состав и структура парламентских органов, порядок их 

формирования (если формируются путем выборов);

– порядок деятельности парламентских органов и их струк
турных подразделений;

– статус парламентариев (депутатов, сенаторов) и порядок 

их работы;

– порядок взаимоотношений парламентских органов между 

собой, с другими органами власти и иными субъектами1.

Как и любая другая отрасль права, парламентское право 

группируется на институты. В литературе предлагаются различные группировки и классификации таких институтов, выделяют так же в структуре парламентского права общую и 
особенную части, что пока представляется преждевременным.

Нормы парламентского права, образующие его институты, 

оптимальным представляется сгруппировать на материальные 
и процессуальные. Нормы первых определяют статус палат 
Федерального Собрания РФ, региональных парламентов, парламентских формирований. Нормы вторых образуют институты федерального и регионального законодательного процес
1 Парламентское право России / отв. ред. А.Н. Кокотов. – Екатеринбург, 

2008. – С. 8-9.