К учению о парламентаризме


А. А. АЛЕКСЪЕБЪ









                УЧЕН1Ю О ПАРЖНТ1РЙЗИ1










Изъ „Журнала Министерства JOonwtu^ (Аггргъль—Май 1908 t.).





С.-ШВТЕРБУРГЪ
          СЕНАТСКАЯ ТИПОГРАФ1Я
1908.

            КЪ УЧЕН1Ю О ПАРЛАМЕНТАРИЗМ*.


А. А. Алексеева.

I.

    Ответственность министровъ подобно многимъ другимъ пнститутаыъ публичнаго права обязана своимъ происхожде-шемъ Англш. Ея политическому гешю принадлежать заслуга примирешя двухъ, невидимому, противоположныхъ началъ конститущонализма—безответственности монарха, съ одной стороны, и требованья, чтобы всяктй, кому вверена публичная власть, принималъ на себя ответственность ‘за ея применение,—съ другой.
    Англичане разрешили эту задачу перенесешемъ ответственности съ главы государства на его советниковъ; они привлекли ихъ къ участям въ каждомъ государственность акте короля, требуя, чтобы все его правительственный рас-поряжешя, исходящая изъ королевскаго тайнаго совета (ordinance, потомъ proclamation), были подписаны лицами, участвующими въ ихъ обсужденти, чтобы всяктй приказъ короля былъ скрепленъ печатями, хранившимися у лицъ, заведу-ющьхъ различными отраслями управления или выполнявших!, различным почетный должности при дворе. Скреплен1е печатью или подписью было необходимымъ услов!емъ юридической действительности акта монарха и вместе съ темь возлагало на нихъ ответственность за его содержанте. Ан

—

гличане выработали также и способы реализащи этой ответственности; они предоставили нижней палате право обвинение королевскихъ советниковъ и выдвинули въ качестве судебной инстанцш въ иодобнаго рода процессах! палату лор-довъ, которая въ числе других! своихъ функщй была облечена и высшими судебными полномочеями.
    Первый процессу въ котором! палата общинъ выступила передъ верхней палатой съ обвинешемъ выешихъ сановни-ковъ государства лордовъ Латимера, Невилля и др. въ ц'ё-ломъ ряде правонарушенёй—притеснешяхъ, подкупе, подлоге и т. д., — относится ко второй половине 14 ст. Встречались отдельные случаи обвинетя техъ или иныхъ лицъ за различный злоупотребленхя и раньше, но они носили скорее характеръ жалобы и направлялись для раземотренёя въ высппй королевскёй советъ, тогда какъ въ 1376 году нижняя палата приняла на себя роль формальнаго обвинены, обязанности же судьи были возложены на палату лордовъ. Лроцессъ 1376 года, о которомъ, впрочемъ, сохранились незначительный евфдетя, послужил! исходными моментомъ въ развипи института ответственности высшихъ должностныхъ лицъ, успевшаго ко второй половине 15 ст. вылиться въ довольно стройный формы; но затемъ impeachmmt—такъ называлось судебное преследовало палатой общинъ высшихъ са-новниковъ королевства—на долгое время выходитъ изъ практики. Эпоха Тюдоровъ, характеризуемая крайнимъ проявле-нхемъ абсолютистскихъ стремлений королевской власти, мало благопрёятствовала активному выступление парламента въ государственной жизни. Его роль и значеше были отодвинуты на задней планъ, и только въ 17 ст. съ воцаренёемъ Стю-артовъ вновь возникаетъ старинный споръ между вороной и парламентом!, закончившейся на этотъ разъ полной победой парламента. Какъ орудёемъ въ борьбе съ королевской властью, парламент! довольно часто пользовался судебным! преследован]‘емъ королевскихъ советников!, ожививъ, такимъ образомъ, принцип! ответственности, находившейся свыше столетия вне употреблешя. При этомъ область применения его въ это время была значительно расширена.

Первоначально impeachment применялся только по отношение къ такимъ д^янишъ, который карались въ то же самое время и съ точки зренья уголовнаго права. Но въ 17 ст. палата общинъ присвоила себе право привлекать къ ответственности выспьихъ лицъ управления не только за правонарушения. предусмотренным уголовными законами, но также и за нецелесообразные ихъ поступки, приносядце ила могу-пце принести вредъ благополучно и безопасности государства. Высппе сановники королевства отвечаютъ отныне передъ палатами и за закономерность, и за целесообразность своихъ действий, за все то, что находится въ противоречья съ „честностью, справедливостью и полезностью“ (honesty, justice and utility) ихъ должностного поведенья. Палаты облекаются дискрещонной властью квалифицировать то или иное дЬян!е должностныхъ лицъ, какъ идущее въ раз-р4зъ съ интересами государства или грозящее его бытью, и подвергать виновныхъ въ его совершенья наказанью, доходящему иногда даже до лишенья жизни. ВкгЪстЬ съ тбмъ прецеденты 17 ст., путемъ которыхъ, вообще говоря, шло развипе impeachment’a, содержать въ себ! рлдъ постановлены, довершившихъ его и выработавшихъ для него довольно стройную систему. Такъ, было постановлено, что судебное преследованье виноваыхъ не можетъ быть прекращено роспу-скомъ нижней палаты, а также что право ея привлекать кь ответственности высшихъ сановниковъ не можетъ быть npi-остановлено или стесняемо актами королевской власти Последнее определенье было закреплено, между прочима, въ ст. 3 act of settlement 1701 года.
    На ряду съ impeachinent’OMb въ рукахъ парламента имелось другое средство для преследованья неугодныхъ ему лицъ, средство, которое съ точки зрЬшя современнаго правосознанья можно считать самымъ грубымъ нарушешемъ основныхъ началъ права, это именно—bill of attainder. Bill of attainder,


        См. интересный въ этомъ отношении процессъ протииъ графа Денби. Mobl—Die Verant wortlichkeit der Minister. 1837. 662—668. Dupriez, Les minisires dans les principaux pays d’Europe et d’Am^rique. bS92. Vol. I. Ь6—17.

призг&нлвппйся въ течение 17-го и 18-го стол^т!Й, представляет! собою не что иное, как! законъ, изданный ad hoc и им'Ьюшрй обратную силу, посредством! котораго дйяше, ненаказуемое въ момент! его совершения, объявлялось подлежащим! уголовной кар4, а также устанавливалась степень наказуемости, въ большинства случаевъ весьма тяжелая—смертная казнь или конфиската имущества. Наиболее известный случай примниешя bill of attainder относится къ 1640 году, когда на основами его былъ присужден! къ смертной казни Стаффорд!, послй того какъ общины отказались возбудить против! него уголовное пресл^дованге. Въ посл4дн1й разъ попытка воспользаваться bill of attainder была сделана въ 1820 году по отношение къ королев^ Каролин^, супругЬ Георга IV, по поводу предъявленнаго къ ней обвинешя въ нарушении супружеской верности. Попытка эта окончилась неудачей, билль былъ взятъ обратно прежде, ч4мъ онъ прошелъ черезъ обгЬ палаты парламента. Неотмщенный никаким! парламентским! актом!, онъ вышелъ изъ употребления, какъ совершенна не отвЩаклщй требовашямъ совремеянаго правового государства *).
    Но обратимся къ impeachment’y. Изъ Англш онъ перешел! съ некоторыми измгЬнен!ями, иногда довольно значительными, при посредства Франции,—известно, что французская конститущя 3 сентября 1791 года первая провозгласила принцип! ответственности министров!, выставивъ въ то же самое время требоваше контрасигнировашя ими вс^хъ актовъ короля, безъ чего пощйдше были недействительны (Titre Ш, Chap. П, Sect. IV, art. 4-5)—къ другимъ западноевропейским! народам! и сделался здТсь краеугольным! камнем! современнаго конститущонализма. На континент^ институт! ответственности, в! противоположность своей ро-дин4, подвергся основательному теоретическому изучешю. Выдвинув! и разработав! понят! е министра, конституционная доктрина указала ему двоякое положение въ государственном! организм^.
  ' ³) См. Jellinek. AlJgeraeine Staatslehre, рус. пер. 1903 года, стр. 241 и прнм4чап1я 1 и 2.

— 7 —

    Съ одной стороны, онъ является высшимъ органомъ, содействье котораго необходимо монарху для того, чтобы его правительственные акты были юридически действительны. Это содействье, проявляющееся во-вне въ форме контрасигниро-вань’я или скреплен 1Я ихъ министромь, принимающимъ вместе съ т$мъ на себя ответственность за ихъ содержанье, качественно отличаетъ должность министра отв вс4хъ дру-гихъ должностей въ государстве. Ответственность его служить какъ бы коррективомъ безответственности главы государства, хотя министръ отвечаем и въ данномъ случай, какъ и во вс$хъ остальныхъ, за свои собственные поступки. Онъ сохраняем за собой свободу давать свое coruacie на т$ или иные акты монарха или отказывать ему въ немъ, и, контра-сигнируя ихъ, министръ ео ipso становится участникомъ ихъ происхождешя, нрилимающимъ на себя все посл$дств1я ихъ появления.
    Съ другой стороны, министръ является выспьимъ адми-нистративнымъ лыцомъ, самостоятельно завЬдуюьдимъ определенной отраслью управления и непосредственно подчиненными монарху. Въ его рукахъ сосредоточивается значительная дискреционная власть, что находить свое объясненье въ самыхъ свойствахъ административной деятельности, которая не мо-жетъ руководствоваться одними лишь нормами права, такъ какъ законъ не предусматриваем и не можетъ предусмотреть всехъ случаевъ текущей действительности, но, при ■ званная осуществлять задачи государства, принуждена также въ пределахъ, установленным правомъ, считаться и съ принципами пользы и целесообразности. Въ то же самое время министръ не можетъ сослаться въ оправданье своего поведенья на приказъ стоящаго надъ нимъ учрежденья, ибо въ его лице находятъ свое завершенье различныя отрасли государственная управлешя.
    Все это, вместе взятое, требуетъ особой ответственности министровъ, отличной оть ответственности другихъ должност-ныхъ лицъ и поставленной въ условия ея действительная осуще-ствлешя. Ответственность эта служить необходимой гарантьей

законности и правопорядка въ государств^, согласованности д^йсимй министра съ интересами страны ч).
    При этомъ одни государства ограничиваюсь право падать привлекать къ ответственности министровъ только случаями нарушения съ ихъ стороны конституцш. Сюда принадлежать, вдрочемъ, немнопя государства: Вюртембергъ -), Саксошя Е), Вальдекъ ⁴) и ггЪк. др. *

     ’) Въ своей брошюр-fc „Безответственность монарха а ответственность правительства¹¹, М. 1907, проф.А.С. АлексФевъ, разсматривая взгляда, господствующей доктрины на сможете министра въ современной конститущонной монархии и причисляя меня къ ея последователям!—цитируется моя статья „Кон трас аги ир о ваше, его значение и объемъ въ конституцюиномъ прав!'¹. помещенная въ „Журнал! Министерства Юстищи“ 1906 г, м.3,—зам!часть: „Утоть привходяЩ1й къ правительственному анту момептъ, контрасигнироваше министра, удостоверяющее его закономерность, и служить, по господствующему учешю, обосновавшем! министерской ответственности" !етр. 19).—Не касаясь зд!сь совершенно положительнаго конструирования проф. Алексеевым! институтов! без. ответственности монарха и ответственности правительства, я хот!лъ бы указать только на допущенную имъ неточность, могущую ввести въ заблуждение читателя вышеупомянутой брошюры. На въ цитированной имъ стать!, ни въ настоящей я не обосновывать и не обосновываю ответственности министров! только контр а-сигнированными ими актами монарха. Сод!йств1е министра монарху при осуществлении имъ функщй власти представляем, собою хотя и весьма существенную, во все-же только одну сторону деятельности министра, которая и была выдвинута мною въ названной стать!. Разумеется, она занимаем въней доминирующее положение и выступаеть, такъ сказать, въ первую очередь при изученш мною существующих! въ литератур:! поззрАаш на положете министра въ государств! и его отношение къ монарху. Но и тамъ я говорилъ, что „министры ответственны вовсе не потому, что монархъ безотв!тственъ“, а при обоснования ответственности коатрасигнирован!емъ именно эта точка зрйншя выступаеть особенно рельефно (см. мои изложение и оценку интересных! въ этомъ смысл! теорий Буддеуса и Бишофа, стр. 21—24 моей статьи по отдельному оттиску), что ответственность ихъ „вытекает! изъ того принципа конституцтовнаго права, что всяки, кому вверена публичная власть, долженъ отвечать за ея приьйнен1е“. (стр. 25). Но только министры, сверхъ общей ответственности должностным, лицъ, подлежать еще особой, имъ одним! свойственной ответственности, которая коренится въ ихъ своеобразном! положена въ государств!. Не контрасигнировзн1е только, а все ихъ особое положе Hie и обосновывает! министерскую ответственность вь техвическомь смысл! слова.
     ²) Verfassungsurkunde voin 27 Sept. 1819. § 195.
     ³) Verfassungsurkunde vom 4 Sept. 1831. § 141.
     *) Verfassungsurkunde vom 17 Aug. 1852 § 66. Сюда же принадлежал! Гессенъ по конституции 17 дек. 1820 г., но оакояъ 5 поля 1821 г, расширил!

Друпя—и такихъ большинство—не довольствуются нри-влечен1емъ министровъ къ ответственности только за нару-inesie конституцш, Они расширяют! объект! ответственности, предоставляя палатамъ право выступать съ формальным! обвинен 1емъ против! министровъ, виновных! какъ въ нарушении конститущи, такъ и въ нарушенш обыкновенных! законовъ страны. Къ этой группе относятся Австрхл Пруссъя я), Бавария ³) и мног. друпя.
    Наконецъ, дальше всего въ этомъ отношении идутъ Баденъ⁴) и Венгрия ⁵ ⁶). Они провозглашаютъ министровъ ответственными яс только за закономерность, но и за целесообразность правительственных! актовъ, наделяя палаты нравомъ судебного ихъ преследованья за вс& поступки, „приносяпце вредъ безопасности и благополушю государства, а также за вей распоряженья, угрожающая независимости государства¹¹. Сюда можно отнести и Бельпю, которая подобно систем^ англшекаго impeachment's облекаетъ палату депутатов! правом! выступать въ роли обвинителя министров!, обязанности же судья возлагает! на кассационный судъ (въ Англй обязанности судьи возложены, какъ мы видели, на палату лордовъ), предоставляя ему определить какъ характер! преступлешя, т. е. квалифицировать то или иное даянье министра въ каяе-ств'Ь преступного, такъ и степень его наказуемости е).
    Какъ бы то ни было, въ той или другой фориф ответственность министровъ существуетъ во ве^хъ государствахъ, перешедших! къ конституционному режиму, и является однимъ изъ необходимых! условья его сохранешя. Это дало возмож

отв^тственность и за нарушенье обнкковенныхъ законоаъ см. Pistorius.— Die StaalsgerichtshOfe und die Ministers rant w art iictikeit nach !ieutigem deut, Staalsrecht. 1891. Стр. 64 сл4и.
     ’) Oesctz liber die Veranlworllichkeit der Minister vom 25 Juli 1S67, §§ 2 и 3.
     г) Vertassungsurkunde vom 31 Jan. 1S5O. Art. 61.
     3) Gesetz, die Veranlw. der Minister belrefl’esd, vom 4 Jimi 1848, Art. 9.

     ⁴) Verfassungsurkunde vom 2S Aug. 1816. § 67 a, bezw. Verf.—G. vom CO Febr. 1868.

     ⁴) Gesetz—Art. Ill v. J. 1847—48 uber die Bildung des ungariseben verant-wortiidien Ninisteriums. § 32.

     ⁶) Constitut. 1831, Art. 134.

ность одному из! писателей цервой половины 19 ст. высказать мысль, что института ответственности настолько присущъ конститущонной монархги, что отсутств1е его стирает! реальное раз.тич1е между этой формой правлешя и монархией абсолютной ¹).
    Но англичане не удовольствовались тою степенью контроля со стороны парламента надъ д^йствтемъ оргамовъ упра-влешя, какую давалъ имъ въ руки impeach.ment. Средство это было чрезвычайное, и применялось оно обыкновенно въ исключительных! случаях!, когда злоунотреблешя администращи достигали значительных! размеров! ц приносили явный вредъ благополучно и интересам! государства. Возможности же повседневная, такъ сказать, контроля, необходимости для представителей власти считаться съ тгЬми указашями, какгя предлагал! имъ парламента, средство это дать было пе въ силахъ. Поэтому англичане уже издавна изыскивали друпе, болйе действительные способы постояннаго в.ияшя парламента на управленте, которые позволили бы ему подчинить себе последнее, и нашли ихъ, наконец^, въ лире того учреждешя, которое въ момента своего появления и съ первыхъ шаговъ было весьма далеко отъ выполнена роли, лежащей на немъ въ настоящее время. Я имею въ виду комитеты, составлявшееся изъ отдельных! членовъ тайнаго совета (Privy Council), пользовавшихся особымъ довер!емъ короля, съ которыми онъ п совещался по вс4мъ важнейшим! вопросам! внутренней и внешней политики. Комитеты эти, получивнпе вскоре назваше „кабинетавозникли въ эпоху Стюартов! ²) и обязаны своимъ происхождением!, главным! образомъ, стремленьями английских! королей проводить свою личную по

     r) Le G г a v е г a n d—Des tacunes de la legislation franqaise. Tom. Ill, chap. Ill: „La responsabilite des ministres est tdieuient intierenle a 1’essence dJune mcm archie const! tut io one lie, que Гоп peut a Hi rm er que sans cette go ran tie n&essaire it serail impossible d’indiquer une difference гёеИе, dans ia pratique et Taction, entre la nature de ce gouvernement et celle d’une monarchic absolue¹¹. Цит. no S a m u e I y. Das Prine ip der Ministerverantworllichkeit u. s. w. 186y. Einleituug.
     ³) Что подобные единичные случаи, не я&ходапцеся въ драмой связи съ кабинетами Стюартовъ, им4ди Micro и раньше, говорить Uatschek—Englisches Staalsreeht, 1906, Bd. II, стр. 25.

— 11

литику, эмансипировавшись отъ всякаго вл1ян1я тайнаго совета, н опереться въ начавшейся тогда борьба ихъ съ пар-ламентомъ на преданныхъ имъ лицъ; кромй того, они были вызваны къ жизни и въ силу естественныхъ условий—всл&д-CTBie невозможности, при значительно разросшемся въ .то время состав^ тайнаго совета, надлежащимъ образомъ вести въ немъ государственное управлете *).
    Учреждение, служившее первоначально орудшгъ королев-скаго произвола ²), превращается постепенно въ средство, съ помощью котораго парламента сум&лъ закрепить за собой отвоеванную имъ у короны власть и пргобр'Ьлъ доминирующее вл!ян1е въ государственной жизни, вылившееся въ форм!, известной подъ именемъ парламентарная правительства.


II.

    Въ чемъ же заключается сущность парламентарной системы, каковы ея особенности, наиболее ярко ее характеризуются?
    При парламентарномъ режим'Ь во глав! государства становится безответственное лицо,—будетъ ли оно называться на-сл^дственнымъ монархомъ или выборными президентами,—это не имйетъ существенная значешя, ибо парламентаризму развившись въ условьтхь монархическая строя, т!мъ не мен4е не исключаетъ возможности и республиканской формы государственная устройства, что мы видимъ на примере современной Франщи. Правда, французская конституция объявляешь президента республики отв'Ьтственнымъ. Покоясь на принцип!; народная суверенитета, требующая ответственности всякой власти, отъ него исходящей, она не могла сделать исключев1е по отношение къ какому бы то ни было должностному лицу, хотя бы и занимающему высшее поло
     *) Dupriez, op. oil., П, стр. 17—18.
     =) Hatsc Jiek называешь кабинеты эпоха Стюарт о въ „Ausfliisse kOnigliclier \Viilkur“ си. Halschek, ibid.