Стратегия антикризисного управления в муниципальных образованиях

А.Н. Ряховская

Стратегия антикризисного управления в 

муниципальных образованиях

Москва

Инфра-М

2016

А.Н. Ряховская

Стратегия антикризисного управления в 

муниципальных образованиях

Монография

Москва

Инфра-М; Znanium.com

2016

Ряховская, А.Н.

Стратегия антикризисного управления в муниципальных образованиях: 

монография / А.Н. Ряховская. – М.: Инфра-М; Znanium.com, 2016. – 184 с.

ISBN 978-5-16-103507-8 (online)

Монография посвящена обобщению результатов фундаментального исследования актуальной 
проблемы рыночной экономики - антикризисного управления в муниципальном образовании. В 
ней дано системное научное обоснование решения этой проблемы, которое сформулировано на

концептуальном уровне. В книге представлен обобщенный материал, основанный на анализе 
современных взглядов на проблему антикризисного управления. Ее содержание раскрывает 
закономерности и особенности антикризисного управления в муниципальном образовании.

Книга адресована, прежде всего антикризисным управляющим и другим категориям 
государственных служащих, представителям бизнеса и

предпринимательства, профессорско-преподавательскому составу, аспирантам, слушателям и 
студентам. Положения, выводы и рекомендации будут полезны также для политиков, 
экономистов, социологов, юристов, психологов. Они изложены с учетом требований 
Государственных образовательных стандартов и могут быть использованы в образовательном 
процессе системы

профессиональной 
переподготовки 
и 
повышения 
квалификации 
государственных 
и 

муниципальных служащих и преподавателей вузов.

ISBN 978-5-16-103507-8 (online)
© А.Н. Ряховская, 1999, 2016

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ

Ряховская А.Н.

Стратегия антикризисного 
управления в муниципальных 
образованиях

Москва 1999

Ряховская А.Н. Стратегия антикризисного управления в 
муниципальных образованиях. Монография.-М.:, 1999 г.,184 с.

Р Е Ц Е Н З Е Н Т Ы :

МАСЛЕННИКОВ И.С. - доктор экономических наук, профессор; 
ПРОСКУРИН С.А. - доктор политических наук, профессор; 
ЧУБКОВА Г.П. -  доктор социологических наук, профессор.

Монография 
посвящена 
обобщению 
результатов 
фундаментального 
исследования актуальной проблемы рыночной экономики -  антикризисного 
управления в муниципальном образовании. В ней дано системное научное 
обоснование 
решения 
этой 
проблемы, 
которое 
сформулировано 
на

концептуальном 
уровне. 
В 
книге 
представлен 
обобщенный 
материал, 
основанный на анализе современных взглядов на проблему антикризисного 
управления. 
Ее содержание раскрывает закономерности и особенности 
антикризисного управления в муниципальном образовании.

Книга адресована, прежде всего антикризисным управляющим и другим 
категориям 
государственных 
служащих, 
представителям 
бизнеса 
и

предпринимательства, профессорско-преподавательскому составу, аспирантам, 
слушателям и студентам. Положения, выводы и рекомендации будут полезны 
также для политиков, экономистов, социологов, юристов, психологов. Они 
изложены с учетом требований Государственных образовательных стандартов и 
могут 
быть 
использованы 
в 
образовательном 
процессе 
системы

профессиональной 
переподготовки 
и 
повышения 
квалификации 
государственных и муниципальных служащих и преподавателей вузов.

© Ряховская А.Н., 1999

2

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ........................................................................................................ 4

Глава 1. НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ АНТИКРИЗИСНОГО УПРАВЛЕНИЯ........6

1.1. Анализ современных теоретико-методологических подходов к

общему и анитикризисному управлению........................................... 6

1.2. Условия разработки и реализации стратегии эффективного

антикризисного управления в муниципальном образовании........ 20

1.3. Модель деятельности субъекта антикризисного управления.........36

1.4. Критерии, показатели и уровни эффективности антикризисного

управления............................................................................................60

Глава 2. МЕХАНИЗМЫ И УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОГО АНТИКРИЗИСНОГО УПРАВЛЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ....... 73

2.1. Правовое регулирование банкротства как объекта

антикризисного управления.............................................................. 73

2.2. Экономико-финансовый механизм эффективного

антикризисного управления...............................................................99

2.3. Особенности банкротства отдельных категорий должников 
юридических лиц................................................................................120

Глава 3. АНАЛИЗ ЗАКОНОМЕРНОСТЕЙ И ОСОБЕННОСТЕЙ АНТИКРИЗИСНОГО УПРАВЛЕНИЯ 8 МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ РАЗЛИЧНЫХ ОТРАСЛЕЙ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА............... 135

3.1. 
Диагностика объектов антикризисного управления.................... 135

3.2 Антикризисное управление земельной собственностью.............. 150
3.3. Антикризисное управление жилищно-коммунальным хозяйством муниципального образования.............................................. 156

ЛИТЕРАТУРА..................................................................................................170

ПРИЛОЖЕНИЯ.............................................................................................. 179

3

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность научного труда определяется тем, что реализация 
стратегии антикризисного управления в муниципальных образованиях 
не оказывает должного влияния на управление экономическим и 
социальным развитием общества. Это во многом вызвано тем, что 
органы 
исполнительной 
власти 
не 
в 
полной 
мере 
владеют 
современными подходами к процессу разработки и реализации решений 
в рыночных условиях хозяйствования и дефицита имеющихся ресурсов, 
что негативно 
сказывается 
на общей 
социально-экономической 
обстановке в стране.

Вместе 
с 
тем, 
использование 
современных 
инструментов 
разработки 
и реализации 
антикризисного управления 
позволяет 
выделить 
приоритетные 
направления 
деятельности, 
накопить 
и 
сконцентрировать усилия и ресурсы, необходимые для ликвидации 
кризисных явлений в экономике. Опыт других государств также 
доказывает, что разработка и реализация антикризисного управления на 
основе современных знаний и инструментов -  один из эффективных 
способов преодоления социально-экономических проблем. При этом 
антикризисное 
управление 
должно 
предусматривать 
не 
только 
количественные, но и качественные изменения в структуре, методах 
работы и взаимодействия различных уровней управления.

В монографии предпринята попытка проанализировать основные 
положения и подходы в области разработки стратегии антикризисного 
управления, опираясь на сложившуюся практику муниципальных 
органов 
власти 
в управлении 
социально-экономической сферой, 
наметить возможные пути совершенствования этого процесса.

Антикризисное управление должно строиться на основе научно 
обоснованного 
прогноза 
текущих 
данных 
экономического, 
технологического 
и 
социального 
развития 
общества. 
Особенно 
подчеркиваем, 
что 
для 
разработки 
и 
реализации 
стратегии 
антикризисного управления, использование научного знания выступает 
предпосылкой рациональности и эффективности

Несмотря 
на 
то, 
что 
процесс 
разработки 
теоретикометодологических и прикладных основ привлекает все большее 
внимание ученых и практиков, но в них не представлены концепция, 
модель 
и 
условия 
эффективного 
функционирования 
системы 
антикризисного управления. Причем не уделено достаточного внимания 
таким 
вопросам, 
как 
оптимизация 
организационной 
структуры 
антикризисного управления, 
разработка критериев и показателей

4

оценки его результативности и др. Практика показывает, что для выбора 
оптимального алгоритма действий важно: раскрыть сущность и 
содержание управления в муниципальных образованиях; обобщить и 
проанализировать 
современные 
достижения 
по 
проблеме 
антикризисного управления 
на муниципальном уровне, выявить 
достоинства и недостатки различных теоретико-методологических 
подходов к изучению данного процесса; исследовать систему и 
организацию 
антикризисного 
управления 
в 
муниципальных 
образованиях и разработать 
концептуальную модель взаимосвязей 
элементов этого процесса.

5

Глава №1.

НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ АНТИКРИЗИСНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1.Анализ 
современных 
теоретико-методологических 
подходов 
к 
общему 
и 
анитикризисному 
управлению

Практика абсолютизации рыночного механизма саморегулирования, 
на которую ориентировалось наше государство в конце 80-х — начале 
90-х гг. сменилась в настоящее время 
признанием высокой роли 
государственного управления в развитии общества. Применительно к 
исполнительной власти речь идет, прежде всего, о радикальном 
усилении контрольных функций вместо директивного управления 
экономикой и социальной сферой. Это предполагает повышение роли 
перспективного 
текущего 
прогнозирования 
и 
планирования 
деятельности органов исполнительной власти.

Раскрытие динамической природы управленческого процесса в 
значительной степени достигается с помощью классификации функций, 
которая 
охватывает наиболее важные, типичные и стабильные 
управленческие действия (операции) на отдельных его стадиях. К ним 
относятся 
прогнозирование, 
планирование, 
сбор 
и 
обработка 
информации, 
постановка 
проблемы, 
подготовка 
и 
принятие 
управленческого решения, организация, регулирование и координация, 
контроль и оценка результатов управленческих действий1. Поток 
принимаемых органами исполнительной власти решений очень велик. 
Важные задачи идут вперемешку с менее значительными вопросами, 
возникает масса нестандартных ситуаций. Постановка только кратко- и 
средне- срочных целей и задач не позволяет провести переориентацию 
государственного развития. Проблему, с нашей точки зрения, может 
решить только разработка долгосрочной стратегии антикризисного 
управления, отражающей политику государства.

Все 
виды 
политики 
(социальная 
политика, 
экономическая, 
государственная, региональная и др.) государства тесно связаны между 
собой. Особое значение для развития общества имеет диалектическая 
взаимосвязь между экономической и социальной политикой. Эта 
взаимосвязь находит свое конкретное проявление в следующих двух 
моментах:

’ См. 
Проблемы эффективности работы управленческих органов. Авторский коллектив 
Ответственный редактор Ю.А Тихомиров. М.: «Наука», 1973. Ст. 290

6

1) 
экономическая политика имеет своим конечным итогом 
регулирование деятельности людей по созданию материальных и 
духовных 
благ 
как 
важнейшего 
условия 
прироста 
народного 
благосостояния;

2) 
социальная политика связана с воздействием на отношения 
между людьми по использованию ими материальных и духовных благ. 
Таким образом, что для одной политики является итогом, то для другой 
-  исходным пунктом.

Социально-экономическая сущность и содержание антикризисного 
управления отражается еще в двух аспектах, которые в последнее время 
получают широкое распространение в науке и практике.2 Первый 
определяется тем, что органы исполнительной власти так или иначе, 
«живут» за счет создаваемого в границах их влияния общественного 
продукта, получая (изымая) часть его стоимости на свое содержание. 
Второй аспект характеризуется тем, что муниципальные образования 
служат населению, 
которое может рассматриваться в качестве 
потенциальных клиентов, потребителей видов услуг.

Система муниципальных органов власти -  совокупность одной из 
ветвей государственной власти, наделенных компетенцией в области 
государственного 
управления, 
кадровыми, 
финансовыми, 
материальными, информационными и иными ресурсами, необходимыми 
для управления народнохозяйственным комплексом, методами и 
формами, конституционно определенными для исполнительной ветви 
власти 
в 
субъектах 
Российской 
Федерации. 
Целостность 
и 
самостоятельность этой 
системы определяется 
конституционным 
порядком 
ее 
организации 
и 
целями 
деятельности 
на 
основе 
государственной политики. Разнообразие организационных форм в 
системе исполнительной власти определяет ее внутреннюю структуру, 
которая 
представляет 
собой 
иерархию 
органов 
управления 
в 
соответствии с уровнем и характером, выполняемых ими функций.

Термин «управление», который в 60-е -  70-е гг. имел сотни 
определений, и сам феномен «управление» как упорядочивающая 
деятельность был и остается достаточно научно разработанным. 
Управление 
понимается как: деятельность субъекта управлёния "по

2 См. например: Карпен У. Г осу дарственное управление в правовом государстве: организация 
сервиса для граждан // Региональное управление. Зарубежный опыт Российская академия 
управления. М., 1993; Кирьянова Е. Менеджмент в государственных структурах: принятие 
решений в ситуациях риска и неопределенности.// Управление персоналом. 1999. Ne 4; О 
концепции развития системы исполнительной власти Российской Федерации. -  Государство 
и право, 1996 № 8, Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития/ 
Ответственный редактор Банило И Л . М.: Юрисгь,1998 и др.

7

оказанию им воздействия на объект управления с его согласия и для 
оптимального решения проблем возникающих перед обществом.

Достичь 
чего-то 
можно 
только 
путем 
твердого, 
упорного, 
организующего и регулирующего воздействия на сознание, поведение, 
и деятельность людей. Везде и всегда нужна система действий, которая 
бы объединяла отдельные оперативные и конкретно-тактические цели и 
задачи. Только система решений способна продвинуть вперед любой 
процесс. 
Под системным 
влиянием 
антикризисного управления 
формируются должные стереотипы поведения и деятельности людей, а 
в их сознании возникают соответствующие установки. В тоже время 
люди сами влияют на процесс подготовки, принятия и реализации 
любого управленческого решения. Это взаимовлияющее воздействие 
приводит постепенно к смене норм и правил. Оценка и определение 
того состояния, в котором мы находимся, и которым располагаем для 
процессов 
принятия 
решений, 
определяет 
порядок 
подготовки 
антикризисного управления, их содержанке, степень ответственности за 
принимаемые решения и их эффективность на практике.

Важно помнить, что управление -  это, прежде всего, деятельность 
социального субъекта, поэтому для принятия оптимальных решений 
особо важными являются те знания, идеи, ценностные ориентации, 
которые 
привносятся 
в 
процесс 
антикризисного управления 
и 
обеспечение их реализации «управляющими» в органах исполнительной 
власти. Эта деятельность состоит из конкретных поступков, решений, 
действий, способов общения с отдельными людьми и обществом, 
взаимоотношений 
внутри 
организации. 
Она 
материализуется 
в 
конкретных решениях в виде законов, законодательных и подзаконных 
актов, программно-целевых установках, 
концепциях, в виде других 
информационных 
и 
интеллектуальных 
продуктов, 
которые 
непосредственно 
изменяют 
состояние 
управляемого 
объекта 
и 
используются в дальнейшем в процессе управления с целью новых 
изменений.

Методы управления -  это способы осуществления функций 
управления,'средство воздействия органа исполнительной власти на 
управляемые объекты (отрасли, сферы, комплексы, объединения, 
предприятия, трудовые коллективы, граждан). Методы управления 
показывают, каким образом органы исполнительной власти решают 
задачи в области социально-экономического управления. В этой связи 
немалШажно,- что" методы управления исполнительной власти имеют 
прямую связь с государственными методами управления.

8