Муниципальное управление

Москва
ИНФРАМ
2006

В.В. Иванов, А.Н. Коробова

МУНИЦИПАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ

Справочное  пособие

УДК
338.24
ББК
65.050.2
М11

Авторский коллектив:
доктор экономических наук, профессор В.В. Иванов,
А.Н. Коробова

Муниципальное управление: Справочное пособие / Иванов В.В., Коробова А.Н. —
2е изд., доп. — М.: ИНФРАМ, 2006.— XVIII, 718 с.

ISBN 5160026185

Книга может быть использована в качестве справочника при разрешении проблемной ситуации, для повышения эффективности управления муниципальными ресурсами и достижения как текущих, так и стратегических целей.
Пособие предназначено стать настольной книгой для руководителей и сотрудников
аппарата управления муниципального образования, а также консультантов и экспертов
по проблемам местного управления, так как является сборником практических инструментов и методов решения задач управления развитием территории. Пособие может использоваться в качестве справочного при подготовке, переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих, а также преподавателями, аспирантами и студентами вузов, обучающимися по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление», и всеми заинтересованными в муниципальном развитии читателями.

М11

© В.В. Иванов, А.Н. Коробова, 2002, 2006
ISBN 5160026185

ББК 65.050.2

v

Уважаемый читатель!

Перед Вами не просто пособие, а технология действий. Эта технология создана для служащих
в целях реализации практических управленческих воздействий. Инструменты технологии, основанные на интерактивном электронном диске и описании (Справочное пособие «Муниципальное управление»), помогут решить  проблемы муниципального управления, и получить не просто
общие рекомендации, а конкретные алгоритмы, методики, модели, проиллюстрированные специальными примерами и легко доступные для практического использования. Здесь Вы найдете
описание работы и механизмов повышения эффективности деятельности коммунальной и правоохранительной сферы, здравоохранения и образования, инструментов развития малого бизнеса
и взаимодействия с региональной администрацией. Для помощи при создании упорядоченной
системы управления муниципальным образованием пособие предлагает арсенал современных
методов планирования, инструментов маркетинга, проектного, финансового менеджмента и пр.
Отдельные главы посвящены внедрению технологии “одного окна”, а также задачам, методикам
и примерам использования информационных технологий в муниципальном управлении. Для помощи в создании гибкой системы мотивации работников в пособие включены инструменты планирования карьеры, формирования резерва кадров, проведения интерактивных опросов, тестирования и обучения государственных и муниципальных служащих. В технологии разработана
инновационная система специального финансовоэкономического инструментария обеспечения вертикали губернатор – глава местного самоуправления – сообщество с позиции согласования экономических интересов субъектов на территории и развития ресурсной базы управления.
Современный город – это комплексная и сложная система, в состав которой входит множество связанных и относительно самостоятельных элементов. Несомненно, что центральное место
здесь должно принадлежать решению проблем ЖКХ. Опыт показывает, что значительная доля
проблем содержания жилья и объектов коммунального хозяйства скрывается на уровне отдельных предприятий, сталкиваться с которыми и нести их бремя приходится местным властям. Реформирование отрасли на макроэкономическом уровне необходимо вести параллельно с эволюционными преобразованиями на местах. Сложность здесь состоит в том, что, понимая социальнополитическую значимость жилищнокоммунальной сферы, глубину необходимых технических и
финансовоэкономических преобразований, учитывая длительный срок таких преобразований,
многие руководители не решаются взяться за их реализацию. Тем не менее все понимают, что в
настоящей форме содержание отрасли непосильно для семьи, города, региона и государства в
целом. В данном пособии Вы найдете практические ориентиры, инструменты и этапы преобразований жилищных и коммунальных предприятий на местном уровне.
Управление основывается на информации, поступающей в нужное время и в необходимых
объемах. Как правило, в существующих моделях информационные системы и ресурсы (ИСиР) в
органах  муниципального управления, отдельных отраслях и сферах используются прежде всего
для автоматизации отдельных контрольных и учетных функций с помощью создания специализированных автоматизированных рабочих мест. Однако автоматизация, например, процессов доОТ АВТОРОВ

vi

кументооборота в существующем виде часто приводит к еще большей неэффективности в работе
администраций, низкому качеству выполнения требований экономичности, системности, комплексности, координации и согласованности решений. Перегруженность высшего руководства
текущими решениями, связанная с итерационным и многозвенным характером документооборота, концентрирующегося на главе администрации, сложившаяся практика подготовки ответов на
каждое обращение будет усугублена двойной работой с экранными и бумажными формами, увеличением времени на сканирование / печать корреспонденции. Такой эффективный инструмент
интеграции ИСиР, анализа и поддержки принятия управленческих решений на территории как
геоинформационные системы (ГИС) используется преимущественно для визуализации данных,
подготовки презентаций с соответствующим лагом нерегулярной актуализации картографической основы и атрибутивных баз данных. В результате внедрение ИСиР не обеспечивает существенного эффекта с точки зрения социальноэкономического развития территории, повышения
качества жизни населения, улучшения делового климата.
Стратегическое управление в соответствии с предложенной в этом пособии моделью базируется на сформированных центрах ответственности, одновременно являющихся модулями управленческого учета, подготовки решений и разработки стратегий по направлениям управления землепользованием, строительством, ЖКХ и другими сферами. Для этого в технологии приводятся
инструменты анализа функций каждого подразделения  администрации, внешних и внутренних
взаимодействий, показатели эффективности подразделений, которые при их выборке должны
быть максимально сбалансированы. По установленным результатам исполнения конкретной или
сгруппированных функций формируются количественные и/или качественные показатели эффективности деятельности центров ответственности,  определяются ключевые бизнеспроцессы
и технологические схемы, последовательность и сроки их реализации. Технология поможет выстроить регламенты, формализующие и систематизирующие все необходимые к исполнению функции, определить горизонтальные и вертикальные потоки взаимодействия с организациями и
подразделениями во внешней и внутренней среде для реализации функций, точно определить к
какому результату должно привести  исполнение указанных функций. Далее в соответствии с
требованиями регламента становятся более ясными необходимые настройки действующего программного обеспечения, периодичность актуализации данных, формируемые отчеты с указанием
сроков и адресатов их автоматического направления.  При этом система предусматривает, что
основные базы данных управленческого учета и сбалансированные показатели формируются с
использованием информационных технологий в режиме реального времени, что позволяет с высокой точностью спрогнозировать на основе моделирования финансовых и материальных потоков, ресурсного обеспечения, налогообложения дальнейшую деятельность объектов управления,
принять управленческие решения, обеспечивающие своевременное выполнение всех показателей, осуществить необходимые корректировки и управленческие воздействия, мотивацию персонала, гарантировать достоверную бухгалтерскую и статистическую отчетность.Только  в этом случае аппаратнопрограммные комплексы перестанут выполнять лишь презентационные задачи и
автоматизировать отдельные функций, а нацеливаются на обслуживание управления и оказание
услуг населению. В данном пособии Вы найдете наиболее эффективные инструменты для управления муниципалитетом, которые, как показывает практика, окажут Вам существенную помощь
в работе.

vii

От авторов..................................................................................................................................... v

ЧАСТЬ 1
ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ГЛАВА 1. ТЕХНОЛОГИЯ ВЫБОРА И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ
ДЛЯ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ .................................. 1

ГЛАВА 2. ТЕХНОЛОГИЯ РЕЖИМА «ОДНОГО ОКНА» ............................................................... 9

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ
ОБРАЗОВАНИЕМ (МО) ........................................................................................................... 11

I. ПОСТРОЕНИЕ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ................................... 11
1. Стратегия как основа управления МО ................................................................................. 12
2. Финансовый менеджмент для управления финансовыми ресурсами МО ........................ 13
3. Маркетинг для информационного обеспечения управления МО ...................................... 15
4. Инструменты проектного менеджмента для развития МО ................................................. 17
5. Логистика для управления ресурсопотоками ....................................................................... 18
6. Задачи кадрового менеджмента для успешного управления МО ....................................... 19
7. Информационные технологии в муниципальном менеджменте ........................................ 20
8. Задачи и мероприятия по управлению рисками .................................................................. 22
9. Антикризисное управление МО ........................................................................................... 23
10. Ситуационное муниципальное управление ....................................................................... 24
II. ГОРИЗОНТАЛЬНЫЕ И ВЕРТИКАЛЬНЫЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ................................................................................................ 25
1. Взаимодействия с региональной администрацией .............................................................. 25
2. Управление финансовыми ресурсами бюджетной сферы через  Казначейство ................ 26
3. Банковская деятельность и финансовые ресурсы МО ....................................................... 27
4. Развитие предпринимательства в системе муниципального  управления ......................... 29
5. Управление отраслевыми комплексами на территории МО ............................................... 30
5.1. Здравоохранение ........................................................................................................... 30
5.2. Правоохранительные органы ....................................................................................... 31
5.3. Учреждения социальной защиты.................................................................................. 32
5.4. Образовательные учреждения ...................................................................................... 33
5.5. Городской пассажирский транспорт (ГПТ) ................................................................. 35
5.6. Предприятия жилищнокоммунального хозяйства ..................................................... 35

ГЛАВА 4. ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ .......................................................................................................................... 43

ГЛАВА 5. БАЗА ЗНАНИЙ, НАВЫКОВ И УМЕНИЙ
МУНИЦИПАЛЬНОГО МЕНЕДЖЕРА ................................................................................... 55

ГЛАВА 6. ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ  ВЛАСТИ.............................................................................................. 58

ГЛАВА 7. МЕТОДОЛОГИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМ  ОБРАЗОВАНИЕМ ............................................................................ 64

ОГЛАВЛЕНИЕ

viii

Практика городского стратегического планирования ....................................................... 64
Методика стратегического управления развитием МО .................................................... 72
Разработка стратегии привлечения инвестиций на территорию ...................................... 84
Практические примеры .................................................................................................................. 95
1. Определение перспектив развития МО на основе анализа внутренних
и внешних возможностей .......................................................................................................... 95
2. Методы активизации творческих способностей специалистов
в стратегическом управлении ................................................................................................... 98
3. Методы структуризации проблем ....................................................................................... 101
4. Методы определения приоритетов стратегического развития и выбора
альтернатив .............................................................................................................................. 103
4.1. Оценка приоритетов группой экспертов ................................................................... 103
4.2. Определение взаимных соответствий стратегических направлений ...................... 106
4.3. Выделение функций и оптимизация затрат.............................................................. 107
5. Организация работ по социальноэкономическому развитию МО .................................. 109

ЧАСТЬ 2
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СПЕЦИАЛЬНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО
ИНСТРУМЕНТАРИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ МЕНЕДЖМЕНТЕ

ГЛАВА 1. УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСОВЫМИ РЕСУРСАМИ МО ........................................... 113
Муниципальные объекты финансового менеджмента ......................................................... 117
Классификация финансовых ресурсов МО..................................................................... 117
Инновационные методы управления бюджетом .............................................................. 126
Налоговые платежи. Функции, принципы и виды.......................................................... 130
Виды неналоговых доходов ............................................................................................... 145
Бюджетирование в управлении муниципальными финансовыми ресурсами .................... 149
Возможности бюджетирования ......................................................................................... 150
Процесс муниципального бюджетирования..................................................................... 151
Разработка положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании ................. 154
Цели, показатели анализа местного бюджета ....................................................................... 160
Цели, процедуры и основные показатели анализа финансового
состояния предприятия ........................................................................................................... 164
Снижение бюджетных расходов с помощью конкурсного
размещения муниципального заказа ..................................................................................... 172
Практические примеры бюджетирования ............................................................................. 191
Положение об осуществлении бюджетирования ............................................................. 191
Балансирование ЦФУ в процессе бюджетирования ....................................................... 197

ГЛАВА 2. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МАРКЕТИНГОВЫХ ИНСТРУМЕНТОВ
В МУНИЦИПАЛЬНОМ МЕНЕДЖМЕНТЕ ........................................................................ 207
Применение маркетинговых исследований для информационного обеспечения
процесса управления территорией ......................................................................................... 210
Показатели мониторинга социальноэкономического положения
Муниципального Образования ............................................................................................... 217
Проведение ресурсного анализа МО ..................................................................................... 223
Муниципальное ценообразование ......................................................................................... 229
Общие подходы к проблеме ценообразования ................................................................. 229
Определение платы за землю и нежилые помещения ..................................................... 233
Оценка инвестиционной привлекательности Муниципального Образования ................... 239
Применение маркетинговых инструментов для обеспечения связей
с общественностью .................................................................................................................. 243

ix

Использование муниципальной маркетинговой инфраструктуры для
повышения конкурентоспособности малых предприятий МО ............................................ 250
Практические примеры .......................................................................................................... 253
Использование маркетинговых инструментов при формировании
муниципальных проектов ................................................................................................. 253
Резюме социальных мониторингов .................................................................................. 255
Маркетинговые исследования для диверсификации деятельности
жилищных организаций .................................................................................................... 258
Оценка инвестиционного рейтинга .................................................................................. 260
Методика расчета размера лицензионного сбора ............................................................ 262
Расчет торгового сбора....................................................................................................... 262
Расчет арендной платы и стоимости права аренды ......................................................... 263

ГЛАВА 3. ПРОЕКТНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ ................................................................................ 268
Понятие проекта ...................................................................................................................... 268
Сравнение традиционного и проектного финансирования .................................................. 273
Управление муниципальными проектами на прединвестиционной фазе.
Мотивация вступления в проект. Проведение тендера муниципальных проектов,
анализ и выбор проекта ........................................................................................................... 278
Методы оценки экономической эффективности инвестиционных проектов .................... 285
1. Статическая оценка ...................................................................................................... 285
2. Дисконтирование денежных потоков .......................................................................... 288
3. Анализ портфеля проектов. Выбор направлений инвестиций.................................... 291
Практический пример ............................................................................................................. 294
Проект «Кинотеатр» ........................................................................................................... 294
Проект «ФизкультурноОздоровительный Комплекс» ................................................... 297

ГЛАВА 4. УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ
ЛОГИСТИЧЕСКИМИ СИСТЕМАМИ ................................................................................ 299
Сферы логистики в муниципальном менеджменте .............................................................. 299
Логистика товарных потоков .................................................................................................. 303
Логистика закупок ............................................................................................................. 303
Анализ муниципального товародвижения ........................................................................ 308
Анализ торговой инфраструктуры МО ............................................................................. 313
Финансовая логистика ............................................................................................................ 315
Практический пример ............................................................................................................. 319
Схемы движения финансовых потоков МО .................................................................... 319
Оптимизация налогообложения коммунальных предприятий ....................................... 323
Схема движения потоков объединения МО..................................................................... 324

ГЛАВА 5. УПРАВЛЕНИЕ КОЛЛЕКТИВОМ АДМИНИСТРАЦИИ ......................................... 326
Формирование системы управления персоналом ................................................................. 326
Построение и оценка оргструктуры ....................................................................................... 332
Набор персонала ...................................................................................................................... 336
Оценка кадров ......................................................................................................................... 338
Принципы муниципальной корпоративной культуры .......................................................... 339
Мотивация и стимулирование труда ...................................................................................... 344
Учет и анализ движения кадров .............................................................................................. 347
Развитие персонала ................................................................................................................. 349
Кадровый документооборот .................................................................................................... 351

ГЛАВА 6. ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ В МУНИЦИПАЛЬНОМ
МЕНЕДЖМЕНТЕ .................................................................................................................. 352

x

Сферы информатизации в местном управлении ................................................................... 353
1. Применение информационных технологий
в жилищнокоммунальной сфере ..................................................................................... 355
2. Информационные технологии в управлении землепользованием ............................ 356
3. Поддержка казначейского исполнения бюджета ....................................................... 357
4. Централизация управления муниципальными закупками ........................................ 359
5. Централизация бухгалтерского учета и отчетности бюджетной сферы ..................... 363
6. Создание информационной инфраструктуры для оптимизации
бюджетных потоков ........................................................................................................... 365
Проектирование использования информационных технологий .......................................... 367
Построение муниципальных баз данных ............................................................................... 371
Программные средства разработки информационных систем ............................................. 375
Расстановка приоритетов информатизации .......................................................................... 378
Электронный муниципалитет ................................................................................................. 380
Цели и задачи построения ................................................................................................. 380
Создание муниципального Интернетпортала................................................................. 384
Построение электронной торговой системы .................................................................... 387
Проектирование информационной инфраструктуры ........................................................... 391
Создание и использование геоинформационной системы ................................................... 396
Примеры применения информационных продуктов ............................................................ 403
Структурный анализ текстовых документов .................................................................... 403
Интегральная автоматизированная система управления  энергосбережением
и ресурсами ........................................................................................................................ 404
Проект “ИнтернетДом” ................................................................................................... 406
Система автоматизированного документооборота «ГранДок» ....................................... 413
1. Общая характеристика............................................................................................ 413
2. Основные понятия системы ................................................................................... 414
Описание геоинформационной системы ГНПП «ГранитЦентр» .................................. 418
Использование программных продуктов обработки результатов маркетинговых
исследований ..................................................................................................................... 421
Программные пакеты для управления проектами .......................................................... 423

ГЛАВА 7. РИСКМЕНЕДЖМЕНТ.............................................................................................. 427
Ограничение рисков муниципального управления ............................................................... 427
Использование страхования для распределения муниципальных рисков.
Виды страхования, участники, расчет страхового тарифа .................................................... 430
Страхование жилого фонда ..................................................................................................... 434
Обязательное медицинское страхование ............................................................................... 437
Практический пример ............................................................................................................. 440
1. Реализация страхования жилого фонда ....................................................................... 440
2. Страхование нежилого фонда ...................................................................................... 440

ГЛАВА 8. АНТИКРИЗИСНОЕ УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМ
ОБРАЗОВАНИЕМ .................................................................................................................. 441
Причины муниципальных кризисов ...................................................................................... 441
Построение системы антикризисного управления ............................................................... 447
Специальные механизмы антикризисного управления ....................................................... 452

ГЛАВА 9. СИТУАЦИОННОЕ МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ...................................... 460
Маркетинговый срез – инструменты муниципального менеджмента ................................ 460
Применение матричных методов для определения направлений
экономической политики ....................................................................................................... 470

xi

ЧАСТЬ 3
ВНЕШНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

ГЛАВА 1. РЕГИОНАЛЬНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ ................................................................... 476
Инструменты удовлетворения взаимных требований ........................................................... 476
Целевые региональные программы. Цели, преимущества и виды ...................................... 483
Межбюджетные отношения ................................................................................................... 486

ГЛАВА 2. КАЗНАЧЕЙСТВО ........................................................................................................ 501
Цели и задачи работы Казначейства ...................................................................................... 502
Структура, механизм работы, функции Федерального казначейства ................................. 503

ГЛАВА 3. БАНКОВСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ .............................................................................. 510
Построение взаимодействия с банковскими институтами ................................................... 510
Проведение расчетов и их автоматизация. Применение «пластиковых» схем.................... 515
Размещение временно свободных средств в депозитах ........................................................ 527
Кредитование в муниципальном управлении. Формы и процедуры ................................... 529
Развитие рынка жилья с использованием ипотеки .............................................................. 533
Снижение рисков с помощью гарантийных операций ......................................................... 539
Использование операций банков по управлению имуществом ........................................... 540
Проведение сравнительного анализа и выбор банка ............................................................ 543

ГЛАВА 4. МАЛЫЙ БИЗНЕС.  ЕГО ЗНАЧЕНИЕ, ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ,
ПУТИ И ФОРМЫ ИХ РЕШЕНИЯ ....................................................................................... 547
Практический пример ............................................................................................................. 558

ГЛАВА 5. ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И МЕДИЦИНСКОЕ СТРАХОВАНИЕ ............................... 561

ГЛАВА 6. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ....................................................................... 569

ГЛАВА 7. УЧРЕЖДЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ............................................................. 579
Цели, задачи и функции социальной защиты ....................................................................... 579
Адресный и категориальный принципы социальной защиты.............................................. 581
Рекомендуемые принципы социальной работы .................................................................... 584

ГЛАВА 8. ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ...................................................................... 592
Структура системы образования и ее финансирование ....................................................... 592
Дошкольные учреждения ........................................................................................................ 599
Общеобразовательные учреждения ........................................................................................ 603
Вузы .......................................................................................................................................... 606

ГЛАВА 9. ГОРОДСКОЙ ПАССАЖИРСКИЙ ТРАНСПОРТ .................................................... 611
Практический пример. Проект «Транспортная карта».......................................................... 613

ГЛАВА 10. ЖИЛИЩНОКОММУНАЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ ............................................. 623
Определение проблем развития .............................................................................................. 623
Информационное обеспечение принятия управленческих решений
в жилищнокоммунальной сфере........................................................................................... 627
1. Процедура и показатели анализа деятельности жилищнокоммунальных
предприятий ....................................................................................................................... 627
2. Определение тарифов на жилищнокоммунальные услуги ....................................... 633
3. Комплексный финансовый анализ состояния жилищных организаций .................. 642
4. Построение оптимальной оргструктуры РЭУ методом анализа
функций и распределения затрат ..................................................................................... 647
Разработка стратегии развития ЖКХ ..................................................................................... 653

1. Общая стратегия развития ЖКХ .................................................................................. 653
2. Цели развития жилищных организаций ...................................................................... 655
3. Возможности использования наукоемких технологий в подотраслях ЖКХ ............. 659
Реализация жилищнокоммунальных проектов ................................................................... 665
1. Привлечение инвестиций для развития инфраструктуры на основе
проектного финансирования ............................................................................................ 665
1.1. Возможности проектного финансирования в ЖКХ ........................................... 665
1.2. Мотивация участия в коммунальных проектах .................................................. 667
1.3. Инициация проекта .............................................................................................. 669
1.4. Использование договоров концессии для развития ЖКХ ................................. 670
1.5. Построение платежной системы проекта ........................................................... 672
1.6. Оценка эффективности проекта энергосбережения ......................................... 674
2. Оптимизация системы вывоза ТБО ............................................................................. 676
3. Сокращение стоимости прохождения финансовых потоков в ЖКХ ........................ 680
4. Пример оптимизации организации обслуживания жилого фонда ............................. 684
5. Возможности и процедуры организации ТСЖ ............................................................ 686
6. Определение дополнительных источников финансирования
службы заказчика .............................................................................................................. 694
7. Определение последовательности проектов в сфере обслуживания
и управления жилищным фондом .................................................................................... 698

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ....................................................................................................................... 702

БИБЛИОГРАФИЯ ................................................................................................................... 703

xiii

Перечень используемых сокращений

AVC (Average Variable Cost) — переменные затраты на единицу продукции (удельные)
BEP (Break-even Point) — точка безубыточности («критическая» точка)
FAST (Function Analyses  System Technique) — техника системного анализа функций
FC (Fixed Cost) — постоянные затраты
FV (Future Value) — будущая денежная стоимость
IRR (Internal Rate of Return) — внутренняя норма рентабельности проекта
NPV (Net Present Value) — чистый приведенный (дисконтированный) доход или
чистая текущая стоимость, интегральный эффект от реализации проекта
PBP (Payback Period) — период окупаемости инвестиций
PI (Profitability Index) — индекс доходности
PR (Public Relation) — продвижение товара фирмы, организации, лица и др. путем
обеспечения связей с общественностью («паблисити»)
PV (Present Value) — текущая денежная стоимость
ROE  (Return On Shareholders’ Equity) — рентабельность собственного капитала
ROI (Return On Investments) — рентабельность инвестиций
TC (Total Cost) — общие затраты
TR (Total Revenue) — выручка
TVC (Total Variable Cost) — общие переменные затраты
АРМ — автоматизированное рабочее место
АУП — административно-управленческий персонал
БД — база данных
БнД — банк данных
БС — бюджетные средства
ВИК — вертикально интегрированный концерн
ВОС — волоконно-оптическая сеть
ГДЕЗ — генеральная дирекция единого заказчика
ГИС — геоинформационная система
ГК — Гражданский кодекс
ГО — Гражданская Оборона
ГосНИ — Государственная налоговая инспекция
ГРБС — Главный Распорядитель бюджетных средств
ГУП — государственное унитарное предприятие
ГУФК — Главное Управление Федерального Казначейства
ГЦЖС — Городской Центр Жилищных субсидий
Д/с — детский сад
ДЕЗ — Дирекция Единого Заказчика
ДМС — добровольное медицинское страхование
ДОУ — детские образовательные учреждения
ДУ — детские учреждения

xiv

ЕБРР — Европейский банк реконструкции и развития
ЖКП — жилищно-коммунальные предприятия
ЖКУ — жилищно-коммунальные услуги
ЖКХ — жилищно-коммунальное хозяйство
ЖКХиБ — жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство
ЖЦ — жизненный цикл
ИВЦ — Информационно-вычислительный центр
ЛПУ — лечебно-профилактические учреждения
МАИС — методы активизации интуиции и творческих способностей специалистов
МБРР — Международный банк реконструкции и развития
МГД — Московская городская Дума
МИ — маркетинговые исследования
МО — муниципальное образование
МОП — младший обслуживающий персонал
МП — муниципальное предприятие
МР — муниципальный район
МЭР — муниципальное экономическое развитие
НПА — нормативно-правовые акты
НПБ — нормативно-правовая база
ОДС — оперативно-диспетчерская служба
ОМС  — обязательное медицинское страхование
ОМСУ — орган местного самоуправления
ООУ — общеобразовательное учреждение
ОПЕРУ — операционное управление
ОПФ — организационно-правовая форма
ОСБ  — Отделение Сберегательного банка
ОТОС — организация территориального общественного самоуправления
ОУ — образовательные учреждения
ОФК — Отделение Федерального Казначейства
ОХО — организационно-хозяйственный отдел
ПБС — получатель БС
ПФ — Пенсионный Фонд
ПФК — программно-функциональный комплекс
РА — региональная администрация
РБС — распорядитель БС
РКЦ — расчетно-кассовый центр
РНЦГМ — Российский научный центр государственного и муниципального управления
РУ — районная Управа
РЭУ — Ремонтно-эксплуатационное управление
САХ — СпецАвтоХозяйство
СБ — сферы бизнеса
СКС — структурированная кабельная сеть
СС — стратегические соответствия

xv

СУ — система управления
СЭР — социально-экономическое развитие
ТБО — твердые бытовые отходы
ТНП — товары народного потребления
ТСЖ — товарищество собственников жилья
ТФОМС — территориальный фонд обязательного медицинского страхования
УДХиБ — Управление дорожного хозяйства и благоустройства
УП — управление персоналом
УПр — управление проектами
УФК — Управление Федерального Казначейства
ФЗ — Федеральный Закон
ФЗН — Фонд занятости населения
ФОК — физкультурно-оздоровительный комплекс
ФОМС — Фонд обязательного медицинского страхования
Фонд «ИЭГ» — фонд «Институт экономики города»
ФСА — функционально-стоимостной анализ
ФСД — функционально-стоимостная диаграмма
ФСС — Фонд социального страхования
ФФОМС — Федеральный фонд обязательного медицинского страхования
ФФПР — Федеральный Фонд финансовой поддержки регионов
ЦСВ — Центр семейного воспитания
ЦСО — Центр социального обслуживания
ЦФО — центр финансовой ответственности
ЦФУ — центр финансового учета
ЭГП — экономико-географическое положение
ЭСКО — специальные энергосервисные компании

xvi

Введение
В условиях проведения политических, экономических и административных реформ в России по укреплению вертикали власти, развитию инициативы на местах
возрастает потребность в повышении эффективности работы базиса всей системы — 
муниципального управления.
Решение возникающих управленческих проблем муниципального образования
(МО) всегда будет являться актуальной задачей как для федеральной, региональной
и местной администраций, так и для членов местного сообщества. Все они заинтересованы в повышении жизненного уровня и условий проживания населения, а также
нацелены на успешное развитие предприятий и организаций, осуществляющих свою
деятельность на данной территории.
На уровне местного органа управления, как показали специальные исследования [2, 4, 6–10, 18, 36, 45, 151], сосредоточены колоссальные резервы в поддержании
экономического роста, сокращения дифференциации уровня потребления различными слоями населения, формирования эффективных управленческих воздействий.
Анализ принятия управленческих решений в муниципальных образованиях показывает, что руководителями органов местного самоуправления в основном используются административные методы управления, базирующиеся на директивных
предписаниях, поступающих от вышестоящих организаций. Это объясняется сложившимися традициями и принятыми принципами управления, незнанием современных методов менеджмента, а порой и неумением правильно применять тот или
иной инструмент. Поэтому главной целью данного справочного пособия является
обучение сотрудников МО использованию в своей практической работе сочетания
методов и инструментов, которые базируются на различных управленческих науках
и позволяют добиваться поставленных целей максимально успешно.
В настоящее время управляющие воздействия местной администрации сосредоточены, как правило, на решении текущих проблем, которые преимущественно
связаны с "латанием дыр", оттягивая на себя все ресурсы. Между тем переход к поступательному развитию территории может произойти только в рамках комплексной стратегии, которая позволит расставить приоритеты действий, определить центры прибылей и убытков, выработать комплекс мер по повышению конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности муниципального хозяйства, распределить должностные обязанности и поручения внутри аппарата управления, увеличить доходы местного бюджета или сократить бюджетные затраты.
Как показывает анализ функционирования бюджетной системы России [36], 
субъекты Федерации являются лишь посредниками между федеральным и местным
бюджетами, а также перераспределителями налогов и сборов и потому не имеют такого количества резервов для сокращения расходов и повышения доходов, которыми располагают органы местного самоуправления. По этой причине в данном пособии существенное внимание уделено практическому использованию современных
моделей управления финансовыми потоками МО.
Важнейшим приоритетом развития городской экономики является жилищнокоммунальное хозяйство (ЖКХ), которое, ныне будучи крайне неэффективным, таит

xvii

в себе значительные возможности для сокращения расходов бюджетов всех уровней. Местные власти несут основное бремя расходов на ЖКХ (на эту сферу выделяется от 1/3 до 2/3 местных бюджетов [44]). В книге рассмотрены реальные рычаги
реформы тарифной политики и влияния органов местного самоуправления на коммунальные и обслуживающие жилые фонды предприятия через административное и
финансовое инициирование системы управления проектами.
При формировании ресурсного обеспечения социальной политики местной администрации необходимо учитывать обратную зависимость между объемом финансовых потоков и социально-экономическим положением в МО. Зачастую эта зависимость прямая: изменение экономических условий влечет сокращение доходной
базы и пропорциональное уменьшение расходов бюджета или отдельных статей.
Учитывая, что расходы на социальную сферу, преимущественно являющиеся защищенными, составляют в консолидированном бюджете РФ значительные доли (в местных бюджет превышают 50%, региональных — 30%, федеральных — 20% [251]), 
в справочнике проанализированы и рекомендованы методы адресного бюджетирования, а также описано взаимодействие с налоговыми органами и казначейством,
предложены инструменты, которые позволяют достигать поставленных на плановый
период целей, отраженных в бюджете, и активно управлять возникающими отклонениями.
Настоящее пособие предлагает конкретные механизмы управления муниципальным образованием и содержит ответы на два основных вопроса. Первый: каково текущее положение муниципального образования и с помощью каких показателей его следует оценить, какие инструменты и подходы необходимо использовать в
муниципальном управлении? Второй вопрос: как улучшить текущее положение с
помощью современных муниципальных управленческих технологий, как пополнить
местные бюджеты, как аккумулировать денежные средства населения и предприятий в рамках данного МО и направить их на социально-экономические нужды, как
создать условия, обеспечивающие комфортность жизни населения и, наконец, как
обеспечить комплексное развитие МО?
Пособие затрагивает практически все направления деятельности, функции и
полномочия местного самоуправления (рис. 1). В первой части пособия рассматриваются проблемы управления МО, система муниципального стратегического менеджмента, позволяющая комплексно подойти к их решению, и необходимая для
этого база знаний. Вторая часть посвящена практическому применению в муниципальном менеджменте инструментов специальных экономических дисциплин (общий менеджмент, маркетинг, стратегический менеджмент, финансовый менеджмент, проектный менеджмент, логистика, кадровый менеджмент и другие). Здесь же
даны примеры проведения анализа муниципальных ресурсов, мониторинга социально-экономического положения, вариантного ресурсного обеспечения проектов и ситуационного выбора инструментов. Из третьей части вы узнаете, как на основе выработанной стратегии применять изложенный инструментарий для управления различными сферами МО (образовательные учреждения, ЖКХ, здравоохранение, правопорядок), как эффективно построить взаимодействие с вышестоящей администрацией и отношения с бизнесом.

xviii

База знаний муниципального
менеджера

Справочное пособие: муниципальный менеджмент

Система
муниципального
менеджмента

Маркетинговые исследования

Муниципальный
ресурсный анализ

Взаимодействие с
микросредой муниципального менеджмента
(Часть 3)
Проектный менеджмент. Формирование мультипроектов,
проектное
финансирование

Разработка и реализация стратегии развития МО
 (методика стратегического управления МО)

Бюджетирование и
контроллинг

Логистика

материальная

финансовая

информационная

Маркетинг
в муниципальном
менеджменте

Ценообразование в
муниципальном
менеджменте

Использование технологий
связей с
общественностью

Кадровый менеджмент. Построение и
оценка структуры,
подбор кадров, мотивация, ротация, корпоративная культура

Малый и
средний
бизнес

Образовательные
учреждения

Организации
ЖКХ

Региональная администрация

Оценка социальноэкономического
положения МО

Информационные
технологии
в муниципальном
менеджменте

Финансовый
менеджмент

Антикризисное
муниципальное
управление

Рискменеджмент

Казначейство

Органы
правопорядка

Банковские
институты

Учреждения
здравоохранения

Часть 1

Использование специального финансово-экономического инструментария
в муниципальном менеджменте (Часть 2)

Проблемы
управления МО

Финансовый и
бюджетный
анализ

Ситуационное
управление

Органы
соцзащиты

Городской
пассажирский
транспорт

Рис. 1. Структура пособия