Книжная полка Сохранить
Размер шрифта:
А
А
А
|  Шрифт:
Arial
Times
|  Интервал:
Стандартный
Средний
Большой
|  Цвет сайта:
Ц
Ц
Ц
Ц
Ц

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на основе государственных (муниципальных) функций и услуг: проблемы и перспективы

Покупка
Основная коллекция
Артикул: 621493.01.99
Кириенко, Г.С. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на основе государственных (муниципальных) функций и услуг: проблемы и перспективы [Электронный ресурс] / Г.С. Кириенко. - Москва : Инфра-М, 2015. - 12 с. - Текст : электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/506955 (дата обращения: 29.03.2024). – Режим доступа: по подписке.
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов. Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в ридер.
Разграничение предметов ведения и полномочий  

между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации 

на основе государственных (муниципальных) функций и услуг:  

проблемы и перспективы 

 

Кириенко Георгий Сергеевич,  

kirienko.gs@mail.ru 

 

Статья посвящена актуальной проблеме установления сути и значения терминов 

«государственная функция» и «государственная услуга», которые используются в 

рамках Административной реформы для разграничения предметов ведения и 

полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ.  

Ключевые слова: исключительные предметы ведения, полномочия субъектов 

Российской Федерации. 

The article devoted to an actual problem of establishing essence and meaning of the 

terms, state function, which using in limits of administrative reform for differentiation the 

authority subjects and the proxies between the Russian Federation and the subjects of Russian 

Federation. 

Key words: exclusive competence, powers of the subjects of Russian Federation. 

 

В 
настоящее 
время 
широкую 
практику 
применения 
при 

разграничении предметов ведения и полномочий между Российской 

Федерацией и субъектами Российской Федерации получили термины 

«государственная функция» и «государственная услуга». Правовое 

оформление данных терминов произошло в ходе преобразования системы 

государственного управления в рамках реформы органов исполнительной 

власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и 

органов местного самоуправления муниципальных образований, или так 

называемой Административной реформы.  

Усложнение механизма взаимодействия органов исполнительной 

власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и 

органов местного самоуправления муниципальных образований можно 

назвать закономерным, так как по указанному пути трансформации 

общества в «административное государство»1 пошли многие современные 

страны и в том числе ФРГ, США, Франция, Мексика, Бразилия и др. 

Однако для России, и это хотелось бы подчеркнуть, этот путь в настоящее 

время может оказаться губительным. Ведь отсутствие надлежащей 

методической проработки и последовательности действий в проведении 

Административной 
реформы, 
четкого 
понимания 
термина 

«государственная функция», а также широкое употребление понятий 

«государственная функция» и «государственная услуга» в российском 

законодательстве вызывают множество споров, и вносят правовую 

неопределенность в соотношении этих понятий с терминами «предметы 

ведения» 
и 
«полномочия». 
Актуальность 
данного 
вопроса 
была 

подчеркнута И.Н. Барцицем, который отметил, что «…как показывает 

содержательный 
анализ 
проектов 
административных 
регламентов, 

представленных на рассмотрение Правительственной комиссии по 

проведению административной реформы, разработчики испытывают 

определенные трудности при их подготовке, связанные с новизной 

подходов в правовом регулировании административных процедур и 

недостаточностью разъяснений и официальных методик. Не всегда удается 

корректно выделить и сформулировать полномочие государственного 

органа (как функцию или услугу), а также объем правоотношений, 

связанных с исполнением этого полномочия, согласно современной 

трактовке административного регламента»2.  

В целях определения вышеуказанных понятий, представляется 

целесообразным рассмотреть хронологию принятия, а также значение 

некоторых нормативных правовых актов, которые были приняты в рамках 

реализации 
Административной 
реформы. 
Так, 
в 
рамках 

совершенствования государственного управления и законодательной 

основы 
федеративных 
отношений, 
был 
принят 
Указ 
Президента 

Российской Федерации от 21 июня 2001 года № 741 «О Комиссии при 

Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о 

разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными 

органами государственной власти, органами государственной власти 

субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления»3. 

Указанная комиссия на протяжении нескольких лет разрабатывала 

предложения по разграничению предметов ведения и полномочий между 

Российской Федерацией и ее субъектами, что получило свое отражение в 

изменениях в действующее законодательство. Кроме того, комиссией была 

разработана «Концепция разграничения полномочий между федеральными 

органами государственной власти, органами государственной власти 

субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по 

общим вопросам организации органов государственной власти и местного 

самоуправления»4.  

Однако уже 19 июля 2004 года указанная комиссия перестала 

существовать в связи с принятием Указа Президента Российской 

Федерации № 910 «О мерах по совершенствованию государственного 

управления»5 (далее – Указ Президента Российской Федерации № 910), 

которым вместо разграничения предметов ведения и полномочий между 

Российской Федерацией и ее субъектами был выбран механизм 

оптимизации структуры и упорядочения функций и услуг органов 

исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской 

Федерации. В целях реализации указанной деятельности была образована 

Комиссия 
при 
Президенте 
Российской 
Федерации 
по 
вопросам 

совершенствования 
государственного 
управления. 
В этой 
связи 

приходится констатировать, что на момент принятия данного указа 

Президента 
Российской 
Федерации 
помимо 
отсутствия 
правового 

регулирования 
самих 
терминов 
«государственная 
функция» 
и 

«государственная услуга» процедура их распределения между органами 

исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской 

Федерации, являясь понятием существенно более меньшего порядка, 

вобрала в себя процесс разграничения предметов ведения и полномочий 

между Российской Федерацией и ее субъектами. Данное положение нашло 

свое отражение в основных задачах новой комиссии, к которым относятся: 

 
исключение 
дублирования 
функций 
и 
полномочий 

федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной 

власти 
субъектов 
Российской 
Федерации 
и 
органов 
местного 

самоуправления; 

 
совершенствование правового регулирования разграничения 

полномочий между федеральными органами государственной власти, 

органами государственной власти субъектов Российской Федерации и 

органами местного самоуправления в целях упразднения избыточных 

функций 
органов 
государственной 
власти 
субъектов 
Российской 

Федерации и органов местного самоуправления и др. 

Указанное объединение, на наш взгляд, не только не решило 

проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между 

Российской Федерацией и ее субъектами, но и еще более усугубило их 

определение, смешав с разграничением функций и услуг органов 

исполнительной власти. 

В свою очередь проектом федерального закона № 254940-5 «Об 

общих 
принципах 
организации 
предоставления 
государственных 

(муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) 

функций»6 принятым Государственной Думой Федерального Собрания 

Российской Федерации в I чтении от 20 ноября 2009 года предлагалось 

устранить указанную правовую неопределенность и законодательно 

закрепить термины «государственные (муниципальные) функции» и 

«государственные (муниципальные) услуги», а также порядок их 

осуществления федеральными органами исполнительной власти, органами 

исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местными 

администрациями. 

Во втором чтении от 30 июня 2010 года Государственной Думой 

Федерального Собрания Российской Федерации указанный законопроект 

был принят под новым названием «Об организации предоставления 

государственных и муниципальных услуг», который в дальнейшем 

получил законодательное закрепление. В частности, в тексте Федерального 

закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления 

государственных и муниципальных услуг»7 (далее – Федеральный закон 

№ 210-ФЗ) 
закрепляются 
термины 
государственная 
услуга 
и 

муниципальная услуга. При этом положения касающиеся определения 

термина «государственные (муниципальные) функции» а также порядка их 

осуществления федеральными органами исполнительной власти, органами 

исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местными 

администрациями были исключены.  

В этой связи приходится констатировать, что законодательное 

закрепление 
только 
терминов 
«государственные 
услуги» 
и 

«муниципальных услуги», без определения термина «государственные 

(муниципальные) функции» не позволяет четко разграничить данные 

понятия, что приводит к правовой неопределенности в их соотношении 

между собой и их применении в процессе реализации Административной 

реформы, 
что 
требует 
своего 
разрешения. 
Ведь 
неразбериха 
в 

соотношении 
указанных 
терминов 
происходит 
не 
только 
в 

административных регламентах и иных локальных актах органов 

исполнительной власти, но и даже в нормативных правовых актах 

федеральных органов государственной власти. Так, в Постановлении 

Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 № 679 

«О Порядке разработки и утверждения административных регламентов 

исполнения государственных функций (предоставления государственных 

услуг)»8 установлен порядок разработки и утверждения административных 

регламентов исполнения государственных функций (предоставления 

государственных услуг), наряду с тем, что Постановлением Правительства 

Российской Федерации от 15 июня 2009 года № 4789 утверждены правила 

размещения в федеральных государственных информационных системах 

«Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» и 

«Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» 

сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях)».  

По нашему мнению, несмотря на пограничный характер и близость 

указанных понятий, считать их синимыми будет неправильно. Данные 

термины 
отличаются 
предметной 
составляющей, 
связанной 
с 

осуществлением полномочий органов исполнительной власти Российской 

Федерации 
и 
субъектов 
Российской 
Федерации, 
администраций 

муниципальных образований при исполнении государственных функций. 

Ведь современная отечественная конституционно-правовая школа исходит 

из представления о тройственности природы полномочий (функционально
деятельностной, 
ресурсно-распорядительной 
и 
правовой) 
органа 

государственной власти10. И, реализацией самих функций органов 

исполнительной власти при предоставлении государственных услуг. 

Аналогичной точки зрения придерживается Е.Е. Тонков и И.Н. Барциц. 

Е.Е. Тонков, в целях повышения эффективности государственного 

управления, ввел в научный оборот категорию «правоуправленческая 

форма 
государственной 
деятельности», 
которая 
означает 
способ 

осуществления 
функций 
государства 
по 
оказанию 
населению 

государственных услуг в сферах экономики и культуры, социального 

обеспечения 
и 
здравоохранения, 
транспорта 
и 
связи, 
охраны 

общественного порядка, обороны страны и т.д. в соответствии с 

установленными административными процедурами и регламентами»11. Как 

указывает И.Н. Барциц, говоря об услугах, «…можно сделать весьма 

интересные выводы, что оборона страны – это услуга народу, эвакуация 

автомобиля – услуга его владельцу и т.п. Но именно интересы 

управленческой 
практики 
побуждают 
к 
четкому 
вычленению 

государственной услуги как особого вида государственных функций»12.  

В этой связи возникает вопрос, что же представляют собой 

«государственные 
(муниципальные) 
функции» 
и 
«государственные 

(муниципальные) услуги»?  

Термин «государственные (муниципальные) функции», который как 

мы уже говорили ранее не получил своего законодательного закрепления, 

следует понимать в следующем его значении: «государственные 

(муниципальные) функции органа исполнительной власти» – это права и 

обязанности органов исполнительной власти Российской Федерации, 

органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и 

местных администраций муниципальных образований по исполнению 

полномочий в соответствии с положениями об их деятельности. 

Говоря о термине «государственные (муниципальные) услуги», 

который, как мы уже указали ранее, получил свое законодательное 

закрепление, необходимо отметить, что в приказе Росстата от 23 июля 

2009 года № 147 «Об утверждении Указаний по заполнению в формах 

федерального статистического наблюдения показателя «Объем платных 

услуг населению» определены термины «услуги» и «платные услуги»13. В 

этой связи все услуги следует разделить на бесплатные и платные. Так как 

все платные услуги, предоставляются населению за плату в соответствии с 

действующим Общероссийским классификатором услуг населению (далее 

- ОКУН)14, думается, что соответствующие наборы «государственных 

(муниципальных) услуг органов исполнительной власти», которые 

утверждены 
большим 
количеством 
административных 
регламентов 

федеральных и органов государственной власти субъектов Российской 

Федерации, 
постановлениями 
глав 
муниципальных 
образований, 

предоставляемых населению предприятиями и организациями различных 

организационно-правовых форм собственности и даже гражданами – 

индивидуалами, необходимо внести в общероссийской реестр платных 

услуг населения, который, однако, до сих пор не создан. Ведь создание 

единого реестра позволит органам государственной власти, органам 

местного самоуправления, организациям и гражданам не только получать 

информацию в свободном режиме о предоставляемых услугах, но и будет 

способствовать конкуренции между субъектами, предоставляющими эти 

услуги. Так, например, зная, что какая-либо услуга, не требующая четкой 

привязки к тому или иному территориальном образованию (например, 

регистрация 
права 
собственности) 
может 
быть 
выполнена 
или 

предоставлена на территории другого субъекта Российской Федерации по 

значительно более низкой цене, позволит создать конкурентные условия, и 

будет способствовать получению товаров и услуг высшего качества по 

наименьшей цене.  

Перспективность 
указанного 
положения 
подтверждается 

Федеральным законом от 29 ноября 2010 № 326-ФЗ «Об обязательном 

медицинском страховании в Российской Федерации»15. В соответствии с 

данным документом с 1 мая 2011 года всем застрахованным лицам будет 

выдаваться полис обязательного медицинского страхования, дающий 

право на получение медицинских услуг на территории любого субъекта 

Российской Федерации. При этом каждый субъект Российской Федерации 

помимо перечня общеобязательных медицинских услуг предусмотренных 

базовой программой обязательного медицинского страхования будет иметь 

свою 
собственную 
территориальную 
программу 
обязательного 

медицинского 
страхования, 
в 
которой 
может 
устанавливаться 

дополнительный объем страхового обеспечения по страховым случаям, а 

также дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи. В 

этой связи любой гражданин Российской Федерации сможет получать 

медицинскую помощь в субъекте Российской Федерации с более широкой 

территориальной программой, то есть по его выбору.  

Не 
вдаваясь 
в 
дальнейшие 
подробности 
доктринального 
и 

практического значения, выскажем свою позицию о месте и роли всех 

вышеуказанных терминов в системе разграничения власти между 

Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Теорию 

взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами можно 

представить как систему. Первоначально, все предметы ведения в 

государстве подразделяются на три группы: принадлежат Российской 

Федерации, совместно Российской Федерации и субъектам Российской 

Федерации и отдельно субъектам Российской Федерации. В дальнейшем, 

когда Российская Федерация и ее субъекты согласно Конституции 

Российской Федерации, в Федеративном и иных договорах о разграничении 

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти 

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, соглашениях о 

передаче полномочий между федеральными и органами исполнительной 

власти 
субъектов 
Российской 
Федерации, 
федеральных 
законах, 

Конституциях, Уставах и законах субъектов Российской Федерации, а также 

муниципальные образования в уставах и нормативных правовых актах 

определили свои вопросы, происходит распределение полномочий между 

органами государственной власти Российской Федерации и субъектов 

Российской 
Федерации, 
органами 
местного 
самоуправления 

муниципальных образований. Каждый орган государственной власти или 

местного самоуправления, обладая правом на исполнение отдельных 

полномочий, выстраивает их исполнение внутри себя самостоятельно. 

И только на этом (последнем) уровне появляются «государственные 

(муниципальные) функции органов исполнительной власти», которые 

выступают средством реализации самого «полномочия». В свою очередь 

«государственные 
(муниципальные) 
услуги 
органов 
исполнительной 

власти» получают свою реализацию при исполнении «государственных 

(муниципальных) функций органов исполнительной власти», предоставляя 

конкретному субъекту, будь то физическое или юридическое лицо 

возможность воспользоваться своим правом.  

Учитывая 
все 
вышеизложенное, 
необходимо 
отметить, 
что 

отсутствие надлежащей методической проработки, а также термина 

«государственные (муниципальные) функции» значительно снижает 

эффективность проведения Административной реформы. При этом 

понимая, что процесс разграничения предметов ведения полномочий между 

Российской 
Федерацией 
и 
субъектами 
Российской 
Федерации, 

муниципальными 
образованиями 
с 
помощью 
«государственных 

(муниципальных) функций» и «государственных (муниципальных) услуг» 

прекращен не будет. Хотя представляется необходимым существенно 

скорректировать или же временно приостановить указанную работу. 

Думается, что законодательное закрепление термина «государственная 

(муниципальная) 
функция», 
позволит 
решить 
сложившуюся 

терминологическую и правовую неопределенность.  

Кроме того, представляется целесообразным создать общероссийской 

реестр платных услуг населения и внести в него соответствующие наборы 

«государственных 
(муниципальных) 
услуг 
органов 
исполнительной 

власти». Создание такого реестра будет способствовать повышению 

конкуренции 
среди 
предприятий 
и 
организаций 
различных 

организационно-правовых 
форм 
собственности 
и 
соответственно 

получению как физическими и юридическими лицами, так и органами 

государственной власти и муниципальными образованиями товаров и 

услуг высшего качества по наименьшей цене. 

 

Список литературы 

1. 
Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 07.07.2010) 
«Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // 
Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179. 
2. 
Указ Президента РФ от 21.06.2001 г. № 741 (ред. от 27.11.2003) «О Комиссии 
при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении 
предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной 
власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами 
местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 26. Ст. 2652. 
3. 
Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и 
структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 50. 
12.03.2004. 
4. 
Указ Президента РФ от 16.07.2004 г. № 910 (ред. от 10.03.2007) «О мерах по 
совершенствованию государственного управления» // Собрание законодательства РФ. 
2004. № 29. Ст. 3019. 
5. 
Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р (ред. от 10.03.2009) 
«О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 
годах» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.