Институт законодательства и сравнительного правоведения  
при Правительстве Российской Федерации

ЗАКОН

ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ  
И РЕАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

Под редакцией академика РАН 
Т.Я. Хабриевой

Москва
ИНФРА-М
2016

УДК
340
ББК
67.022
З19

Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики : мо-
нография / Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров, О.В. Гутников 
[и др.] ; под ред. Т.Я. Хабриевой. — М. : Институт законода-
тельства и сравнительного правоведения при Правительстве 
Российской Федерации : ИНФРА-М, 2016. – 48 с. — www.dx.
doi.org/10.12737/19886.
ISBN 978-5-16-012242-7 (print) 
ISBN 978-5-16-105112-2 (online)

В центре исследования — определение направлений законодательной 
деятельности и работы органов государственной власти Российской Фе-
дерации; разработка способов эффективного использования законов, 
учет и отражение стратегических задач при подготовке законопроектов. 
Акцент сделан на обеспечении безопасности, обороноспособности и пра-
вопорядка; устойчивого развития реальных отраслей экономики; условий 
для активной предпринимательской деятельности; сбалансированной за-
нятости населения; оптимального регулирования миграционных потоков.
Для депутатов, государственных и муниципальных служащих, пред-
ставителей общественных организаций и бизнес-сообщества.

УДК 340
ББК 67.022

З19

© Институт законодательства и сравнительного правоведения  
при Правительстве Российской Федерации, 2015
ISBN 978-5-16-012242-7 (print)
ISBN 978-5-16-105112-2 (online)

Издание подготовлено к ежегодному Совещанию 
Председателя Совета Федерации 
Федерального Собрания Российской Федерации 
со статс-секретарями — заместителями руководителей 
федеральных органов исполнительной власти на тему:
«О приоритетных направлениях законодательной деятельности 
и задачах органов государственной власти Российской Федерации в 2016 году»

К о л л е к т и в  а в т о р о в:
Т.Я. Хабриева (академик РАН, директор Института законодательства  
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации), 
Ю.А. Тихомиров (д-р юрид. наук, профессор), О.В. Гутников (канд. юрид. 
наук), В.П. Кашепов (д-р юрид. наук, профессор), В.И. Кузнецов (канд. юрид. 
наук), К.П. Ермакова (канд. юрид. наук), Н.И. Хлуденева (канд. юрид. наук), 
С.В. Шульга (канд. юрид. наук), В.Р. Авхадеев (канд. юрид. наук)

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1
ФЗ 
№ 436-ФЗ

Содержание

Право и СтратегичеСкие задачи  
Страны........................................................................................................... 4

национальная безоПаСноСть  ........................................................ 5

УкреПление обороноСПоСобноСти  
Страны........................................................................................................... 9

охрана гоСУдарСтвенной границы .......................................... 15

Поддержка бизнеСа и развитие  
территорий ............................................................................................... 19

Поддержка малого и среднего  
предпринимательства ..................................................................... 19

Реализация федерального закона  
«О промышленной политике» ........................................................ 20

Ускоренное развитие сельского хозяйства ................................... 21

Экологическая и продовольственная  
безопасность ...................................................................................... 25

Финансово-правовая поддержка реальной  
экономики ........................................................................................... 28

Свободные экономические зоны ....................................................... 30

О российской Арктике ...................................................................... 32

Правовое регУлирование миграционных  
Потоков ....................................................................................................... 34

занятоСть наСеления ........................................................................ 38

о качеСтве законоПроектной работы ...................................... 43

краткие выводы .................................................................................... 47

Право  
и СтратегичеСкие задачи Страны

4 декабря 2015 года Президент России В.В. Путин обра-
тился к Федеральному Собранию с ежегодным Посланием1, 
в котором обозначил приоритетные направления полити-
ческого, экономического и социального развития нашего 
государства. Одним из ключевых условий успешного реше-
ния задач, которые стоят перед обществом и государством, 
является определение направлений законодательной дея-
тельности и работы органов государственной власти Рос-
сийской Федерации. 
Институт законодательства и сравнительного правове-
дения при Правительстве Российской Федерации в течение 
многих лет занимается разработкой способов эффектив-
ного применения законов, обеспечения динамичности и 
устойчивости законодательного регулирования. При этом 
учет и отражение в законодательной деятельности страте-
гических задач всегда были неотъемлемой частью научных 
исследований Института. В настоящее время акцент сделан 
на гарантиях безопасности, обороноспособности и право-
порядка; устойчивого развития реальных отраслей эконо-
мики; создании условий для активной предприниматель-
ской деятельности; стимулировании трудовой деятельнос-
ти; оптимальном регулировании миграционных потоков. 
Важнейшая роль отведена активному правовому воздейст-
вию на социально-экономические и иные процессы, со-
гласованному принятию и реализации законов и подзакон-
ных актов субъектов Российской Федерации, последова-
тельному соблюдению законодательных норм и усилению 
парламентского и общественного контроля в правовой 
сфере.

1 
 Российская газета. 2015. Федеральный выпуск № 6550 (278).

национальная безоПаСноСть 

Проблема обеспечения национальной безопасности 
представляется для России одной из ключевых, являясь, по 
сути, и условием, и целью проведения реформирования во 
всех сферах государственной и общественной жизни. Пре-
образования должны быть подчинены укреплению сувере-
нитета России, сохранению ее территориальной целостно-
сти. Это представляется возможным при реализации ряда 
мер.
Противодействие распространению идеологии терроризма 
и экстремизма в сети «Интернет». Противодействие рас-
пространению материалов экстремистского характера мо-
жет достигаться двумя основными способами: запретом и 
блокированием соответствующих сайтов экстремистского 
содержания. В то же время необходимы альтернативная 
идеология, способная объединить все слои населения не-
зависимо от национальной, культурной принадлежности, 
а также развитие  международного сотрудничества в деле 
обеспечения информационной безопасности.
Уголовно-правовые меры обеспечения национальной безопас-
ности:
– требуется разработать концепцию внутренней обще-
ственной безопасности. Пробелом в Уголовном кодексе РФ 
(далее – УК РФ) является отсутствие специальных составов 
по таким деяниям, как образование террористической ор-
ганизации, осуществление террористической деятельности 
и участие в ней; предлагается расширение круга составов 
преступлений террористического характера;
– следует восстановить в УК РФ конфискацию имуще-
ства как вид уголовного наказания по делам о террористи-
ческих посягательствах на национальную безопасность.
Предупредительные меры по обеспечению национальной 
безопасности. Такое законодательство принято в ряде 
стран. Во Франции, например, принят закон «О проверке 

Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики

личности». Этим законом уточняется процедура провер-
ки лиц, въезжающих на территорию Франции, со сторо-
ны которых может исходить угроза безопасности страны, 
а также лиц, в отношении которых есть основания подо-
зревать их в принадлежности к какой-либо преступной 
организации.
Защита интересов национальной безопасности России тре-
бует согласованных усилий всех государственных органов 
и прежде всего правоохранительных независимо от их ве-
домственной принадлежности и функционального пред-
назначения. 
В исследовании многомерной проблемы обеспечения 
национальной безопасности теория правоохранительной 
деятельности значительную роль отводит выяснению сущ-
ности таких понятий, как: национальные интересы, наци-
ональная безопасность России, угрозы национальной без-
опасности, классификация их видов. Одним из спорных 
вопросов теории правоохранительной деятельности явля-
ется проблема отождествления и разграничения понятий 
«национальные интересы» и «государственные интересы», 
«общественная опасность» и «государственная безопас-
ность», «национальная безопасность», что имеет сущест-
венное значение для законодательного определения задач 
правоохранительной деятельности.
Проблемы правового обеспечения национальной безопасно-
сти. Среди серьезных недостатков, в частности, отмечается 
недостаточное использование законодательными органами 
потенциала научного сопровождения основ правотворче-
ства и практики правоприменения. 
В связи с этим следует поддержать предложение о необ-
ходимости принять фундаментальный федеральный кон-
ституционный закон «О системе национальной безопас-
ности Российской Федерации», в котором были бы четко 
обозначены роль и методы деятельности каждого звена 
правоохранительной системы, включая органы правосудия 
и прокуратуры. Этой же цели должен служить предусмо-

Национальная безопасность

7

тренный Конституцией РФ федеральный закон о Совете 
Безопасности (п. «ж» ст. 83 Конституции РФ). 
Требуют решения криминологические задачи, связанных 
с предупреждением преступных проявлений в форме ки-
бертерроризма, биотехнологий, представляющих совре-
менную угрозу. Фактически почти прекратилась практика 
целенаправленной борьбы с преступлениями и иными 
правонарушениями на основе федеральных целевых про-
грамм.
Необходимо признание российской прокуратурой приори-
тетного значения правовой защиты тех интересов личности 
и государства, которые могут пострадать от внутренних 
угроз национальной безопасности. Негативные явления, 
возникшие в новых условиях жизни общества и государст-
ва, породили и обострили обширный комплекс проблем, в 
основном внутригосударственного характера, возросли и 
масштабы внутренних проблем.
Правое обеспечение деятельности правоохранительных ор-
ганов. Осуществление прокурорского надзора в сфере про-
тиводействия посягательствам на национальную безопас-
ность, в частности террористическим актам и крайним 
проявлениям экстремизма, нуждается в особой процедуре, 
регулирующей производство надзорных действий и исполь-
зование средств прокурорского реагирования. 
Целесообразно создание особого режима выявления, 
уголовного преследования и судебного разбирательства 
по делам об особо тяжких посягательствах на националь-
ную безопасность России. Решение этих задач потребует 
создания комплексного федерального закона или введе-
ния в УК РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ и  
Кодекс Российской Федерации об административных 
правонарушениях (далее – КоАП РФ), в Федеральный 
закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации» специальных разделов, регулиру-
ющих производство по делам о посягательствах на нацио-
нальную безопасность.

Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики

Укрепление безопасности не ограничено кругом назван-
ных вопросов. В повестке дня – законодательное регулиро-
вание безопасности на транспорте и особенно в сфере ави-
ационных перевозок.

УкреПление  
обороноСПоСобноСти Страны

Защита от терроризма. Оборона как совокупность мер, 
принимаемых государством с целью обеспечения безопас-
ности граждан, общества и государства, представляет собой 
сложное социально-политическое и экономическое явле-
ние. Правовое сопровождение возникающих при этом от-
ношений осуществляется в рамках институтов практически 
всех отраслей права. Механизмы обороны подвержены вну-
тренним и внешним воздействиям и непрерывно изменя-
ются. С указанными изменениями связаны преобразования 
правового регулирования деятельности органов государст-
ва, организаций и граждан. Предстоит сформировать новый 
взгляд на формы и методы ведения войны, причины и ус-
ловия возникновения военных конфликтов, возможные 
масштабы и сценарии развития военных событий.
В условиях глобализации современная обстановка ха-
рактеризуется появлением внешних вызовов и рисков, 
связанных с террористической деятельностью междуна-
родного характера. Террористические организации прио-
бретают квазигосударственные формы, обеспечиваются 
экономической, политической и военной поддержкой 
ряда государств. Деятельность указанных организаций ста-
новится все более агрессивной и откровенно антироссий-
ской. В связи с этим необходимо совершенствование за-
конодательства об обороне, военного законодательства.
Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обо-
роне» под обороной подразумевает систему политических, 
экономических, военных, социальных, правовых и иных 
мер по подготовке к вооруженной защите и саму вооружен-
ную защиту Российской Федерации, целостности и непри-
косновенности ее территории.
Стратегией национальной безопасности Российской Фе-
дерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента 

Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики

Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, определены 
цели совершенствования национальной обороны, которые 
состоят в предотвращении глобальных и региональных войн 
и конфликтов, а также в осуществлении стратегического 
сдерживания в интересах обеспечения военной безопасно-
сти страны. Названный акт содержит официально признан-
ную систему стратегических приоритетов, целей и мер в 
области внутренней и внешней политики, определяющих 
состояние национальной безопасности и уровень устойчи-
вого развития государства на долгосрочную перспективу. 
При этом обеспечение национальной обороны производит-
ся исходя из принципов рациональной достаточности и 
эффективности, в том числе за счет методов и средств не-
военного реагирования, механизмов публичной диплома-
тии и миротворчества, международного военного сотруд-
ничества.
В 2009 году в Стратегии (п. 1) было закреплено, что Рос-
сия преодолела последствия системного политического и 
социально-экономического кризиса конца XX века и усто-
яла под напором национализма, сепаратизма и междуна-
родного терроризма. Однако международный терроризм в 
настоящее время вышел за очерченные в Стратегии преде-
лы. В результате она перестала соответствовать реальной 
обстановке. 
Так, сирийские события показали, что выработка госу-
дарственной политики в области противодействия между-
народному терроризму более не может осуществляться На-
циональным антитеррористическим комитетом, представ-
ляющим собой межведомственный орган, обеспечивающий 
координацию федеральных органов исполнительной влас-
ти и органов государственной власти субъектов Российской 
Федерации. Для применения мер военного характера по 
подавлению ИГИЛ потребовалась реализация процедуры 
получения согласия Совета Федерации Федерального Со-
брания Российской Федерации. Постановлением СФ ФС 
РФ от 30 сентября 2015 г. № 355-СФ «Об использовании 

Укрепление обороноспособности страны

11

Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами 
территории Российской Федерации» было дано согласие 
Президенту Российской Федерации на использование Во-
оруженных Сил Российской Федерации за пределами тер-
ритории Российской Федерации на основе общепризнан-
ных принципов и норм международного права. 
Вместе с тем применение Вооруженных Сил Российской 
Федерации в Сирийской Арабской Республике (САР) об-
условлено не только выполнением обязательств, вытекаю-
щих из договорных отношений с САР. В связи с примене-
нием оружия с территории России по объектам не террито-
рии САР потребовалось также согласие и иностранных 
государств, формирование военно-координационных ор-
ганов, установление взаимодействия с военными коалици-
онными формированиями иных стран.
Террористический акт, совершенный над Синайским 
полуостровом, был расценен Президентом Российской Фе-
дерации как угроза ее безопасности, что в соответствии со 
ст. 51 Устава ООН (принят в г. Сан-Франциско 26 июня 
1945 г.) делает возможным принятие Россией необходимых 
мер индивидуальной или коллективной самообороны.
Таким образом, противодействие международному тер-
роризму требует участия в этом процессе органов государ-
ственной власти, взаимодействия и координации на более 
высоком уровне, нежели уровень, предусмотренный в Стра-
тегии национальной безопасности Российской Федерации 
на период до 2020 года. Перечисленные обстоятельства ука-
зывают на необходимость корректировки Стратегии.
Нуждается в совершенствовании и Федеральный закон 
от 6  марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терро-
ризму». 
Правовое обеспечение мобилизационной подготовки стра-
ны. К настоящему времени имеется около 200 законодатель-
ных и иных нормативных правовых актов Российской Фе-
дерации, касающихся проблем проведения мобилизацион-
ной подготовки и мобилизации экономики в Российской