Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль

ÌÎÑÊÂÀ 2011

И З Д А Т Е Л Ь С Т В О
С Т А Т У Т

Н.В. Субанова

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ:

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ, 
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ,
КОНТРОЛЬ

Монография

Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации

УДК 347
ББК 67.404
  С 89

Автор:
Н.В. Субанова – зав. отделом проблем прокурорского надзора и укрепления 
законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, 
канд. юрид. наук.

Рецензенты:
Н.Н. Коршунов – зав. кафедрой гражданско-правовых дисциплин Юридического 
института Академии Генеральной прокуратуры РФ, д-р юрид. наук, проф., заслуженный юрист РФ;
Ю.Г. Насонов – зав. отделом проблем участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве, прокурорского надзора за исполнением законов 
в исполнительном производстве и в сфере административных правонарушений 
НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, канд. юрид. наук;
В.Н. Титова – доц. кафедры прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве 
Института повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной 
прокуратуры РФ, канд. юрид. наук, доц.

Субанова Н.В.
С 89  
Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль: Монография / Акад. Генеральной прокуратуры РФ. – М.: Статут, 2011. – 351 с.

ISBN 978-5-8354-0791-0 (в пер.)

На основе использования материалов практики, с учетом исторического опыта 
рассматриваются проблемы правового регулирования в сфере лицензирования 
предпринимательской деятельности, его применения и совершенствования, привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к ответственности за нарушение лицензионного законодательства.
Монография подготовлена с учетом Федерального закона от 04.05.2011 г. 
№ 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
С приложением определений и постановлений Конституционного Суда РФ, 
постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ 
по вопросам лицензирования предпринимательской деятельности.
Для широкого круга читателей: сотрудников лицензирующих, контролирующих (надзорных), правоохранительных органов, иных государственных органов 
и органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, научных работников, преподавателей юридических вузов, студентов, слушателей, аспирантов.

Монография подготовлена с использованием СПС «КонсультантПлюс»

УДК 347
ББК 67.404
ISBN 978-5-8354-0791-0

© Субанова Н.В., 2011
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2011

ПРЕДИСЛОВИЕ

Проблема сочетания публичных и частных интересов в экономической сфере, соотношения систем юридической централизации 
и децентрализации, формирования механизма государственного 
регулирования предпринимательской деятельности чрезвычайно 
актуальна для современной российской действительности. По словам 
классика российской цивилистики И.А. Покровского, «как тот, так 
и другой приемы правового регулирования теоретически применимы ко всякой области общественных отношений. Во всяком случае 
каждый из этих приемов имеет свою особую социальную ценность... 
Принцип публичного права, имеет то преимущество, что сильнее 
сплачивает общество, вносит легко обозримую определенность и планомерность во всю ту область жизни, к которой он применяется. 
Но зато он имеет и свои теневые стороны. С одной стороны, он 
предполагает такую сильную центральную, т.е. государственную, 
власть, которая способна фактически осуществить централизованную организацию; а с другой стороны, этот прием, передавая все 
в данной сфере в руки государства, естественно понижает частную 
заинтересованность и частную инициативу и при известных условиях 
способен привести к полному подавлению личности. В свою очередь, 
принцип юридической децентрализации, внося в соответственную 
область общественной жизни известный элемент случайности и неопределенности, взамен вызывает наибольшее напряжение частной 
предприимчивости и энергии»
1. 
Элементы правового регулирования государством хозяйственного 
оборота имели место в условиях различных типов государственности. 
Например, в Древнем Риме устанавливалась государственная монополия на производство и обработку шелка, производство оружия, 
торговлю хлебом, внешнюю торговлю и т.д. Государством регламентировались условия работы в ремесленных мастерских, время 

1 Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 2004.

Предисловие

4

торговли, максимальные ставки оплаты труда, максимальные цены 
на товары
1.
Реакцией на абсолютное огосударствление советского общества 
в условиях командно-бюрократической системы стало последующее 
отрицание роли государства во всех сферах экономической жизни, что 
привело к известной стагнации общественного развития. В настоящее 
время необходимость эффективного участия российского государства 
в регулировании экономики получила общее признание
2.
Поскольку ограничение свободы не только зависит от субъективного волеизъявления человека, но и обусловлено потребностями общества, исходной точкой государственного регулирования следует 
признать необходимость охраны соответствующего публичного интереса – усредненной общественной заинтересованности в позитивном 
ограничении экономического самовыражения («общего дела», «общего блага»). В качестве своеобразного критерия цивилизованности 
публичной власти в экономической сфере рассматривает Г. Гаджиев 
степень обеспечения ею достижения общего блага
3. 
Защита государством публичного интереса при осуществлении 
предпринимательства выражается в установлении специальных административно-правовых режимов, результатом которых является 
предоставление разрешений на осуществление определенных видов 
деятельности (совершение действий). Разрешительная деятельность 
органов публичной власти осуществляется посредством реализации 
широкого спектра процедур (лицензирование, регистрация, разрешение, квотирование, аккредитация, сертификация, стандартизация, 

1 См.: Косарев А.И. Римское право. М.: Юрид. лит., 1986. С. 100.
2 В отечественной юридической литературе последних десятилетий государственное регулирование экономики называют в качестве принципа предпринимательского права (Дойников И.В. Предпринимательское (хозяйственное) право. М.: Намедни; 
Брандес, 1998. С. 11). Возрастание государственного регулирования экономики относят к основным достижениям науки административного права последних 70–80 лет 
(см.: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история 
развития и основные современные концепции. М.: Юристъ, 2002. С. 29). Мнение о безусловной необходимости повышения регулирующего воздействия российского государства на экономику высказывают и западные исследователи (см.: Флекснер Курт Ф. 
Просвещенное общество: Экономика с человеческим лицом. М.: Междунар. отношения, 
1994. С. 291−292).
3 См.: Гаджиев Г. Этические основы философско-правовой категории «общее благо» 
в контексте конституционной экономики // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 2 (75). 

Предисловие

конкурс, экзамен, экспертиза, согласование и утверждение, аттестация, оценка, допуск)
1, хотя ее общая дефиниция отечественным законодательством не закреплена.
В том числе, напрямую регулируя экономические отношения административно-правовыми методами, определенным образом ограничивая права и свободы субъектов предпринимательства, государство 
вводит режим лицензирования отдельных видов предпринимательской 
деятельности.
Пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина содержатся прежде всего в международных правовых актах.
Как предусмотрено ст. 29 Всеобщей декларации прав человека
2, 
при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом 
исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований 
морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. Осуществление этих прав и свобод ни в коем 
случае не должно противоречить целям и принципам Организации 
Объединенных Наций.
В Конституции Российской Федерации (далее – Конституция  РФ)
3 
отражен двойственный подход к экономической свободе: с одной стороны, в ч. 1 ст. 34 она провозглашена как одна из основных и неотъемлемых свобод человека и гражданина − каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности. С другой стороны, возможность ограничения основных прав 
и свобод прямо предусмотрена ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 17 Конституции  РФ.

1 См.: Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М.: Юстицинформ, 2005; Трегубова Е.В. Административные запреты в разрешительной системе //Административное и муниципальное право. 2008. № 8. 
2 Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Российская газета 
(далее − РГ). 1995. 5 апр.
3 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // РГ. 2009. 21 янв.

ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ 
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1.1. Становление законодательства в сфере  
лицензирования предпринимательской деятельности

Российское дореволюционное право не знало термина «лицензия». 
Вместе с тем традиция активного вмешательства государства в предпринимательские отношения бесспорно существовала.
Примеры использования государством для регулирования предпринимательской деятельности метода, сопоставимого с разрешительным, 
имелись начиная с первых значительных правовых актов, закрепивших 
в форме, близкой к закону, положения торгового права. Известна, например, статья Русской Правды
1 о езде на чужом коне без разрешения 
собственника, которая, по мнению представителей немецкой школы 
в русской историографии (сложившейся еще в XVIII в.), являлась 
дословным переводом соответствующей статьи ютландских законов
2.
В гл. 25 Соборного уложения 1649 г.
3 имелся указ о корчемстве 
или о неразрешенной торговле вином и табаком, предусматривалась 
уголовная ответственность за незаконное производство спиртных напитков и незаконную торговлю ими. 
В период правления Петра I государственное вмешательство в хозяйственный оборот (прежде всего в торговлю и промышленность) 
усилилось, что нашло свое отражение в законодательной практике. 

1 Российское законодательство X–XX веков. В 9 т. / Под общ. ред. О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1984. Т. 2.
2 Усилия представителей этой школы были направлены на то, чтобы найти для каждой отдельной статьи Русской Правды соответствующую статью ее норманнского прообраза в целях доказательства заимствования и германского происхождения древнерусского права (см.: Тарановский Ф.В. История русского права / Под ред. и с предисл. 
В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2004. С. 49−50). 
3 Российское законодательство X–XX веков. В 9 т. / Под общ. ред. О.И. Чистякова. 
М.: Юрид. лит., 1984. Т. 1.

1.1. Становление законодательства в сфере лицензирования

7

Право предпринимательской деятельности развивается в тот период преимущественно как публичное право торгово-промышленной 
деятельности
1. Достаточно существенной была степень ограничения 
государством свободы хозяйственного оборота во внешнеэкономической деятельности. Например, в рамках внешнеэкономических отношений с Китаем такие виды пушнины, как соболь и черно-бурая 
лисица, были объявлены товарами казенной монополии. В царском 
указе 1697 г. по этому поводу говорилось: «Впредь быть соболиному 
сбору и продаже в одной воле Великого государя». Государственная 
монополия вводилась и на торговлю некоторыми китайскими товарами 
(например, ревенем)
2.
На протяжении XVIII в. экономическая политика государства 
была двойственной. С одной стороны, были приняты и реализованы многочисленные положения, благоприятно сказавшиеся на развитии частного предпринимательства. В их числе подготовленные 
Комиссией по коммерции в конце 20-х – начале 30-х гг. XVIII в. 
указы об организации внутренней и внешней торговли; временная 
отмена казенной монополии на соль и табак в дополнение к узаконенному ранее допуску в «вольную торговлю» большинства казенных товаров; осуществление мер, направленных на развитие частного 
промышленного предпринимательства (в том числе горнорудного 
дела в Сибири); ослабление вмешательства государства в частное 
промышленное строительство, что соответствовало курсу на свободу 
торговой и промышленной деятельности. С другой стороны, имели 
место и противоположные тенденции, к которым можно отнести 
жесткое давление казны на торгово-промышленные слои общества, 
сопровождавшееся сужением сфер функционирования купеческого 
капитала. Предпосылкой применения властью дифференцированных способов влияния на частный капитал, по мнению некоторых 
исследователей, являлся невысокий уровень экономического роста, 
затруднявший извлечение государством максимальной финансовой 
выгоды из предпринимательской сферы
3.

1 Шубников Ю.Б. Особенности становления российского предпринимательского 
права до начала XX века // История государства и права. 2001. № 5. С. 20.
2 Сладковский М.И. История торгово-экономических отношений народов России 
с Китаем (до 1917 года). М.: Наука, 1974. С. 115, 144.
3 Козлова Н.В. Государственная власть и частный капитал в XVIII в.: характер взаимоотношений // Отечественная история. 1998. № 6. С. 16–17.

Глава 1. Правовое регулирование отношений в сфере лицензирования

8

Первая половина XIX в., отмеченная переходом экономики от преобладания феодально-крепостнических принципов хозяйствования 
к капиталистическим, сопровождалась активным правотворчеством 
в сфере предпринимательства. В этот период был использован метод, 
наиболее сходный с лицензированием, − выдача Россией в период 
так называемой континентальной блокады 1811−1812 гг., связанной 
с ограничением внешнеторговой деятельности Англии на время ее 
конфликта с Францией, «льготных писем» (Freibriefe).
Достаточное внимание в этот период уделялось государственной 
регламентации винокуренного производства (винокуренная промышленность в 80-е гг. XIX в. являлась крупнейшей отраслью по объему 
производства в ценовом выражении)
1. 
В соответствии с Уставом об акцизных сборах
2 винокурение производилось не иначе как после получения патента и свидетельства. 
Говоря современным языком, соискатель соответствующего свидетельства обязан был заблаговременно подать заявление, где указывались 
срок предполагаемого винокурения, емкость, продолжительность 
брожения, номера квасильных чанов, которые будут использоваться, 
и другие сведения. Должностным лицом окружного акцизного управления свидетельство на право винокурения выдавалось при условии, что 
описание деятельности не противоречило нормативно установленным 
условиям винокурения. Если заявление заводчика не соответствовало 
предъявляемым требованиям, оно немедленно возвращалось с указанием на причину возврата («в чем именно состоит неполнота или 
неправильность»). Предпринимательская деятельность подлежала 
осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в свидетельстве. Изменение условий винокурения допускалось не иначе 
как с получением нового свидетельства. 
Устанавливались жесткие правила розничной продажи алкогольной продукции («правила о раздробительной продаже крепких напитков»). 
Например, такими правилами для Санкт-Петербурга запрещалось 
открывать питейные заведения ближе 40 саженей от императорских 
театров и 250 саженей от строений, занимаемых местным арсеналом. 

1 О развитии винокуренного производства и его государственном регулировании 
в период реформ см.: Рындзюнский П.Г. Утверждение капитализма в России 1850–1880 гг. 
М.: Наука, 1978. С. 186–190.
2 Свод законов Российской империи. В XVI т. СПб., 1893. Т. V. С. 35–38.

1.1. Становление законодательства в сфере лицензирования

9

При этом право открытия питейных заведений, за исключением буфетов, возникало лишь после предварительного освидетельствования 
помещений полицией при участии акцизного надзора. Об освидетельствовании составлялся акт, который в числе других документов направлялся в Акцизное управление для получения патента на питейную продажу. Акт осмотра трактиров предъявлялся градоначальнику, которым 
по согласованию с Акцизным управлением решался вопрос о выдаче 
разрешения на питейную торговлю («лишь в тех трактирных заведениях, которые будут им признаны на основании заключающихся в акте 
сведений соответствующими своему назначению»). Также правилами 
устанавливались количество питейных домов, которое могло содержать 
одно лицо; размеры помещений, предназначенных для розничной 
продажи алкоголя, и их оснащение; время работы и иные ограничения 
(так, хозяевам запрещалось впускать в заведения «нижних воинских 
чинов, воспитанников учебных заведений и вообще малолетних»). 
За нарушение требований правил предусматривалась ответственность. Например, за продажу алкогольной продукции без свидетельства, а равно продажу не из стеклянной посуды или из посуды, не запечатанной печатью завода либо склада, где она приобреталась, виновные 
подвергались денежному взысканию в размере до 50 рублей
1.
В 1894 г. под лозунгом борьбы с пьянством была введена винная 
монополия, фактически, исходя из сложившейся фискальной направленности регулирования производства и продажи алкогольной продукции, имевшая, по признанию министра финансов С.Ю. Витте, 
цель увеличения государственных доходов
2. В первый же год от винной 
монополии поступило 25% доходов бюджета, а доход от косвенного 
обложения за 10 лет вырос на 50%. За счет полученной прибыли были 
выкуплены 7000 частных железных дорог
3.
Положением о государственном промысловом налоге от 08.06.1898 г.
4 
предусматривалось взимание основного и дополнительного госу
1 Приложение к уставу об акцизных сборах // Свод законов Российской империи. 
В XVI т. СПб.,1893. Т. V. С. 256–260.
2 Худяков А.В. Алкогольная политика Российского государства за последние пятьсот лет // Преподавание истории в школе. 2002. № 1. С. 45–50.
3 История государственного управления в России: Учебник / Общ. ред. Р.Г. Пихоя. 
М.: РАГС, 2002. С. 179.
4 Свод законов Российской империи. Книга вторая. Т. 5 / Под ред. И.Д. МордухайБолтовского. СПб.: Рус. книжное товарищество «Деятель», 1885. С. 44–57.